自然保护地优化整合对风景名胜区的影响

■ 张同升/孙艳芝,2

（1.中国城市建设研究院有限公司，北京 100120；2.北京林业大学，北京 100083）

0 引言

自然保护地是由各级政府依法划定或确认，对重要自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护的陆域或海域。经过60余年努力，我国已建立各级各类自然保护地超过1.18万个，保护面积覆盖我国陆域面积的18%、领海的4.6%，在维护国家生态安全、保护生物多样性、保存自然遗产和改善生态环境质量等方面发挥了重要作用，但仍然存在重叠设置、多头管理、边界不清、权责不明、保护与发展矛盾突出等问题[1]。

2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《指导意见》）提出，按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念，改革以部门设置、以资源分类、以行政区划分设的旧体制，整合优化现有自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、海洋公园、湿地公园、冰川公园、草原公园、沙漠公园、草原风景区、水产种质资源保护区、野生植物原生境保护区（点）、自然保护小区、野生动物重要栖息地等，形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地分类系统。其中，自然公园包括森林公园、地质公园、海洋公园、湿地公园等。有的学者认为，自然公园应包括风景名胜区、森林公园、湿地公园、海洋公园、地质公园等[2]。有不少业内人士根据《指导意见》表述，推测作为中国历史最悠久，特色最鲜明，自然文化融合程度最好，设立审核和规划审批级别最高，法律法规、技术标准、保护管理体系相对最完备的风景名胜区ⅠⅠ ①风景名胜区历史最悠久。中国风景名胜区的形成与中华历史文明进程密切相连，萌动于五帝以前的名山大川、五岳四渎，发端于夏商周农业和都邑形成期（如太湖、洞庭湖、都江堰风景名胜区），形成于秦汉（如五台山、普陀山等30多个风景名胜区），魏晋南北朝、隋唐宋、元明清时期各发展了三四十个。见张国强等.中国风景名胜区的发展特征[J].中国园林，2012（8）：78-82.②风景名胜区强调自然与文化融合统一、兼容并蓄，高度体现中国数千年来一直宣扬的“天人合一”“物我交融”的哲学自然观。见孟兆祯.中国风景名胜区的特色[J].中国园林，2019，35（3）：5-8.风景名胜区凝结了大自然亿万年的神奇造化，承载着华夏文明五千年的丰厚积淀，是自然史和文化史的天然博物馆。见住房和城乡建设部，全国风景名胜区事业发展“十三五”规划，http：//www.mohurd.gov.cn/wjfb/201611/t20161122_229592.html.③级别最高。自1982年国务院建立风景名胜区制度以来，包括2018年党和国家机构改革完成后至今，国家级风景名胜区的申报设立、总体规划均需由国务院审定公布、审批同意。这一点有别于其它以国家部门规章批准设立的保护地类型。④保护管理机制相对最完备。1985年国务院颁布我国第一个风景名胜资源专项保护法规《风景名胜区管理暂行条例》将“严格保护”作为风景名胜区工作的首要任务，2004年全国人大颁布施行《行政许可法》界定了风景名胜资源特许经营的法律属性，2006年国务院颁布了专门的行政法规《风景名胜区条例》，2008年风景名胜区规划纳入《城乡规划法》，另有《森林法》《草原法》《野生动物保护法》《文物保护法》等从不同类型资源保护角度规定保护措施和管理要求的法律体系，同样适用于风景名胜区保护管理。“十二五”期间即有19个省（自治区、直辖市）82个国家级风景名胜区实现了“一区一法”。颁布了《风景名胜区规划规范》《风景名胜区总体规划标准》《国家级风景名胜区监管信息系统建设管理办法》等50多项技术标准和部门规章。见张同升，李金路. 成绩斐然，任重道远—中国风景名胜区资源保护30年回顾[J].中国园林，2012（11）：16-19.，未来可能将被拆分整合甚至取消。也有很多学者鉴于风景名胜区的历史价值和中国特色，建议在中国自然保护地体系构建中保留风景名胜区称号[3]。《指导意见》对交叉重叠的自然保护地整合，提出了两条原则要求：一是以保持生态系统完整性为原则，遵从保护面积不减少、保护强度不降低、保护性质不改变的总体要求，将符合条件的优先整合设立国家公园；二是其他各类自然保护地按照同级别保护强度优先、不同级别低级别服从高级别的原则进行整合，做到“一个保护地、一套机构、一块牌子”。按照这一要求：①与国家公园建设需求相符合的风景名胜区，将被整合为国家公园；②与同级别自然保护区空间相重叠的风景名胜区，将按重叠部分的实际保护强度进行整合；③风景名胜区的设立发布和规划审批部门均为国务院，从设立和规划审批角度，其保护级别和保护强度高于森林公园、地质公园等其它自然公园。因此，空间上与森林公园、地质公园等重叠的国家级风景名胜区，应继续保留为风景名胜区。与其它自然公园空间重叠的省级风景名胜区，按重叠空间实际保护强度优先原则整合。本文着重从国家公园建设、自然保护区优化整合，以及风景名胜区的自身特色属性三个方面，分析中国自然保护地体系建设对国家级风景名胜区的可能影响。

1 数据来源

(1)原环境保护部2015年发布的35个生物多样性保护优先区域范围[4]。

(2)欧阳志云团队确定的84处国家公园候选名单[5]；唐芳林团队提出的84处国家公园候选区域[6]。

(3)国务院办公厅2017年7月公布的463处国家级自然保护区名录；244处国家级风景名胜区总面积、可游面积、游人量等数据来自2000—2017年《中国城乡建设统计年鉴》。

(4)风景名胜区与城市的空间关系通过其与所在市县政府驻地的直线距离表示，通过百度地图查询获得。

2 国家公园建设对风景名胜区的可能影响

国家公园是指由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆域或海域[7]。国家公园是我国自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的部分，保护范围大，生态过程完整，具有全球价值、国家象征，国民认同度高[1]。符合生物多样性富集、自然生态系统重要特征的风景名胜区，可能将被优先整合为国家公园。

对于多大规模是“大面积”自然生态系统，目前没有形成统一的标准和共识。有研究表明，老虎的领地大小主要取决于猎物的丰富程度。老虎的领地范围一般在100km2至400km2之间，老虎的领地大小取决于猎物的丰富程度。一只华南虎需要大约需要100km2，一只东北虎大约需要400～1000km2，而在印度西高止山下的纳嘎雷霍尔（Nagarahole）和班迪普尔（Bandipur）国家公园ⅡⅡ http：//dy.163.com/v2/article/detail/DSS4LMMJ0511RP14.html，老虎密度甚至高达10～15只/100km2。非洲草原的狮群在食物充足的地带需要至少100km2的领地。雪豹也是领地意识十分强的动物，它们的活动范围能够达到100km2。

《风景名胜区总体规划标准》（GB/T 50298—2018）将风景名胜区按用地规模进行划分，100km2以下的为中小型风景名胜区，101～500km2的为大型风景名胜区，500km2以上的为特大型风景名胜区。综上，本文将国家公园所要求的“大面积”自然生态系统暂界定为100km2。

2.1 生物多样性保护优先区的影响

生物多样性优先保护区边界范围的划定综合考虑了生态系统类型的代表性、特有程度、特殊生态功能，以及物种的丰富程度、珍稀濒危程度、受威胁因素、地区代表性、经济用途、科学研究价值、分布数据的可获得性等因素。根据GIS统计核算，我国32个陆地生物多样性保护优先区域中有国家级风景名胜区71处，总面积为39173.8km2，占全国国家级风景名胜区总面积的35.2%；其中面积大于100km2的风景名胜区有48处，满足大面积自然生态系统及物种保护需求，有可能成为国家公园（表1）。3个海洋生物多样性保护优先区域中有16处国家级风景名胜区，从其保护对象、面积规模等因素考虑，秦皇岛北戴河、海坛、雁荡山和嵊泗列岛以自然生态系统保护类型为主，该4处风景名胜区可能成为海洋国家公园（表2）。

2.2 国家公园候选区域的影响

2.2.1 基于生态地理区划候选国家公园的影响

欧阳志云等[5]基于傅伯杰等的《中国生态区划》、赵松乔的《中国自然地理区划》、吴征镒等的《中国植被区划》，以及《中国物种红色名录》、中国生态系统服务格局等，在全国划分出35个生态地理区，从中筛选出128类生态系统作为优先保护生态系统，选取1534种物种分布空间作为我国物种保护关键区域，选取具有代表性的自然景观区域作为国家公园候选区；结合生态系统重点服务功能区分布特征并参考各类保护地名录，最终确定84处国家公园候选名单。84处国家公园候选区域中有29处是国家级风景名胜区（表3），保护类型包括生态系统、物种和自然景观，符合两种情景中的生物多样性保护与重要生态服务功能保护的要求。

2.2.2 基于生物地理区划候选国家公园的影响

唐芳林团队参照解焱等研究的中国生物地理区划和国务院《全国主体功能区规划》中的国家重点生态功能区，从资源禀赋、建设适宜性、管理可行性三个方面评估遴选出84处国家公园建议名单[6]，涉及45处风景名胜区（表4）。

2.3 国家公园选址对风景名胜区的综合影响

2.3.1 基于生态系统保护的国家公园选址影响

单纯考虑生物多样性保护与重要生态服务功能要求，不考虑风景名胜区自身特性情景下，将生物多样性保护优先区域中面积100km2以上的风景名胜区，和欧阳志云等人研究的国家公园选址中的风景名胜区相结合，作为潜在受影响区域，共60处（表5）。

表1 生物多样性保护优先区域中的风景名胜区

表2 国家海洋公园候选风景名胜区

表3 国家公园优先候选名单中的风景名胜区

续表3

表4 中国生物地理区划候选国家公园名单所涉及的45处风景名胜区

2.3.2 基于生物多样性保护、生态功能、资源禀赋、建设适宜、管理可行的国家公园选址影响

基于大面积自然生态系统，综合生物多样性保护及欧阳志云等、王梦君等关于国家公园选址研究结果，同时满足多目标国家公园建设条件、有可能转变成为国家公园的风景名胜区共13处，如表6所示。

续表4

3 自然保护区整合优化的可能影响

针对自然保护地空间重叠，今后只能保留一块保护地牌子。不同等级，低级别服从高级别；同等级，保护强度优先，重叠部分整合优化。通过叠加分析，国家级自然保护区与国家级风景名胜区存在30处重叠区域，如表7所示。《指导意见》将国家公园和自然保护区划定为核心保护区和一般控制区两个区。自然保护区与风景名胜区空间重合区域，不宜“一刀切”简单地将风景名胜区空间划并为自然保护区，应基于该区域两者实际的保护级别和建设强度要求，实事求是地落实中办42号文件要求。例如，两者空间重叠区域属于自然保护区的核心区，不论是否属于风景名胜区的一级保护区还是二级、三级保护区，均可划并为自然保护区；如果两者重叠空间属风景名胜区的一级保护区（严格禁止建设区），同时又属于自然保护区的一般控制区，则宜保留为风景名胜区。

此外，鉴于之前很多自然保护区是基于“抢救式保护”而匆忙划定的区域，现实操作中，存在自然保护区范围不清晰、核心区内存在大量村镇居民点等问题，使得自然保护区分区的合理性和科学性颇受质疑，在与其它类型自然保护地优化整合时宜再进行补充论证，确保自然保护区的分区科学、清晰、准确。

表5 有可能转变成国家公园的风景名胜区

续表5

表6 有可能转变成为国家公园的风景名胜区

4 风景名胜区自身特性对其发展重构的影响

4.1 规模面积过小的风景名胜区不适合划并为国家公园

国家公园要求保护具有国家代表性的大面积自然生态系统，面积太小的风景名胜区不适合划为国家公园，中小型（面积小于100km2）风景名胜区共83处，大型的有113处，特大型的有35处（表8）。

4.2 可游面积比例较高的风景名胜区不适合划并为国家公园

可游面积比例过高及单位可游览面积游客量较高的风景名胜区，可能会对生态系统完整性保护产生严重影响，不适合建设国家公园。

以可供游览景区面积核算，东部地区占全国国家级风景名胜区总面积的6.9%，吸纳了54.6%的游客量，相当于6.0万人/km2；中部地区占全国国家级风景名胜区总面积的7.1%，吸纳了22.7%的游客量，相当于2.4万人/km2；西部地区占全国国家级风景名胜区总面积的25.8%，吸纳了22.7%的游客量，相当于0.67万人/km2，差异性显著。全国不同规模可游览面积国家级风景名胜区年游客量分布情况如表9所示。

表7 与国家级自然保护区重叠的风景区名胜区

表8 中国国家级风景名胜区面积规模统计

表9 不同规模可游览面积国家级风景名胜区年游客量分布

从风景名胜区可游览面积规模看，可游览面积在100km2以下的国家级风景名胜区161处（占全国总数的69.7%），以全国的14.5%的可游面积接待了全国60.3%的游客量。其中，45.9%（106处）的国家级风景名胜区可游览面积在50km2以下，总可游面积占全国的5.3%，却接待了全国44.3%的游客量。从不同规模可供游览面积国家级风景名胜区年游客接待量看，57.6%（133处）的风景名胜区可供游览面积占风景名胜区总面积的比重小于50%，年接待游客量4.83亿人次，占全国年总接待量的57.5%，即使是100%可供游览的32处风景名胜区，年总接待量仅占全国的11.9%，其中一半（16处）的风景名胜区年游客量不到100万人次，只有城市型如武汉东湖、南京钟山或旅游胜地型如九华山、普陀山等年游客量超过500万人次。这一指标也客观上反映出风景名胜区的保护地属性，开放小部分区域供游赏，保护核心的生物、地质等风景资源（表10）。

表10 不同规模可供游览面积国家级风景名胜区年游客量分布

4.3 城市型和近郊型的风景名胜区不适宜划并为国家公园

根据风景名胜区距离城市的远近，可分为城市型（<30km，169处）、近郊型（30～50km，50处）和远郊型（50～200km，30处）。相对而言，城市型和近郊型风景名胜区受人类活动干扰强度大，游览设施建设强度较高，不符合国家公园大面积自然生态系统保护要求。另外，一些不单纯以自然生态系统为主要保护对象，而是自然和文化高度相融的风景名胜区，或是以历史文化胜迹、历史城镇、田园乡村等人文景观为主的风景名胜区，也不太适合划归为国家公园。

4.4 旅游发展影响较大的风景名胜区不适宜划并为国家公园

旅游对风景名胜区自然生态系统的完整性和原真性都会带来较大冲击，尤其是游客量大的区域，风景名胜区生态系统受到的干扰也相对较大。这种特点的风景名胜区即使划为国家公园，后续的资源保存保护的压力也极大。表11反映了2015年国家级风景名胜区的旅客量分布情况。

表11 2015年国家级风景名胜区游客量分布

如表11所示，2015年，中国年接待游客量超过500万人次的42个国家级风景名胜区合计接待游客57849.7万人次，占全国所有国家级风景名胜区接待总量的68.8%。其中，年接待量1000万人次以上的20个国家级风景名胜区合计接待游客42150.1万人次，占全国接待游客总量的50.1%，比其余211个国家级风景名胜区总的游客接待量还多，而这20个风景名胜区的总面积仅占全国风景名胜区总面积的7.21%，总可游览面积仅占全国5.49%。有44.2%的风景名胜区年接待游客量在100万以下，总接待游客量仅占全国5%。

综合考虑风景名胜区总面积、可游览面积、游人量、风景区类型以及距离城市距离等因素，遵循面积大于100km2、可游览面积占比小于30%、游人量小于100万人、距离城市大于50km以及以自然生态系统为主要保护对象的原则，最终确定6个风景名胜区有可能划并为国家公园（表12）。

表12 最有可能成为国家公园的风景名胜区

5 结论与建议

5.1 结论

(1)从生物多样性保护或生态系统服务功能角度出发考虑国家公园选址，并结合自然保护区优化整合和风景名胜区自身特性，共有81处风景名胜区将会受到影响，其中可能成为国家公园的风景名胜区有61处（表5和表12），可能有部分重叠空间转化成为自然保护区的有20处（表7）。

(2)若综合考虑生态系统、生态系统服务、资源禀赋、建设适宜性、管理可行性等国家公园建设因素，同时考虑其他两方面因素，共有46处风景名胜区将受到影响，其中可能成为国家公园的有19处（表6和表12），可能部分重叠空间转化成为自然保护区的有27处（表7）。

(3)有可能成为国家公园或自然保护区的风景名胜区，按照相应管理要求进行保护，保留下来的风景名胜区依托其资源、交通、区位等优势，充分彰显其生态、景观与文化多样性价值，实现转型升级与保护发展。

5.2 建议

(1)新时代风景名胜区的保护管理“只能加强，不能削弱”：应保持风景名胜区国家法定自然文化遗产保护地的性质不改变，保护强度及总体规划管理级别不降低，保护功能不弱化。自然保护地的整合优化应严格遵循《指导意见》提出的保护级别和保护强度优先原则，实事求是、科学客观评估空间重叠区域的保护要求，以保护强度就高不就低为原则，避免“一刀切”地简单将风景名胜区划归为某一种保护地。

(2)自然保护地的空间整合优化宜纳入以用途管制为主要手段的国土空间规划中，建立统一坐标体系、用地分类标准、自然资源确权登记的综合性空间基础数据库（包括属性数据库、空间数据库和模型数据库等），全面精准掌握各地各类自然保护地总体规划审批中确定的核心资源和保护对象的类型、价值、特色、资源权属、分布边界、用地性质和保护强度要求，以及自然保护地内人口、产业、居民点、基础设施项目等社会经济数据，为自然保护地的整合优化方案提供客观翔实的数据支撑。在底图数据精准处理基础上，对重叠区域的各类保护地进行空间叠加，分析其保护强度要求差异，遵循保护强度优先原则进行整合。

(3)风景名胜区的保护，应当坚持中国特色，积极与新时期国际自然与文化对接融合的价值理念和做法趋势接轨。在以国家公园为主体的自然保护地体系中，除强调生态系统保护外，对于 “看山是山，看水是水”又“看山不是山，看水不是水”的风景名胜区，应注重自然与文化融合价值的保护，加强视觉景观、生物多样性和文化多样性价值的综合保护；注重风景名胜资源的完整保护，不能将自然山水与文化割裂开来；注重发挥其山水畅神启智和国民精神教化功能。