沈阳市耕地提质改造工作存在的问题及对策

■ 陆 璐

（沈阳市土地储备服务中心，辽宁 沈阳 110013）

0 引言

土地是人类社会经济发展中不可或缺的要素，耕地更是精华所在。随着我国经济进入新常态，工业化、城市化进程快速推进，社会经济建设与耕地保护矛盾逐渐凸显，已经对我国粮食安全构成了潜在的威胁。为了保护耕地资源，保证国家粮食安全，我国于1997年提出实行占用耕地与开发、复垦挂钩的政策，并于1998年将“耕地占补平衡”写入《土地管理法》，之后又相继出台了多个关于耕地占补平衡的政策文件。2016年8月，原国土资源部出台《关于补足耕地数量与提升耕地质量相结合落实占补平衡的指导意见》，要求在补足耕地数量的前提下，通过对现有耕地提质改造、以补充耕地与改造耕地相结合方式，实现“占一补一、占优补优、占水田补水田”，确保耕地占补平衡数量质量双到位。2017年1月，中共中央、国务院出台《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，再次强调严格落实耕地占补平衡制度，严守耕地红线。

提升现有耕地质量、将旱地改造为水田，是实施耕地占补平衡制度的新举措。近年来，沈阳市社会经济建设中占用耕地资源较多，而耕地占补平衡中可供补充优质耕地的后备资源逐渐匮乏。如何将现有劣质、等级低的耕地通过改善土壤、排灌等农业生产条件，提高耕地质量；通过改造农田水利等设施，将旱地改为水田，保证耕地数量总体稳定，耕地质量不下降，成为面临的新考验。本研究以沈阳市已竣工验收的15个耕地提质改造项目为案例，分析项目实施过程中存在的问题并提出对策建议，以期为研究区乃至全国耕地提质改造工作稳定有序推进提供参考。

1 沈阳市耕地提质改造基本情况

沈阳市耕地提质改造项目自2015年批复至2019年竣工验收，共计有15个（表1）。项目区涉及沈阳市浑南区、于洪区、苏家屯区、铁西区、沈北新区、康平县及新民市等共7个区（县）20个行政村（街道）。内容主要包括：土地翻耕、土地平整、修筑田埂、表土剥离、表土回填等土地整理工程；新建机井、灌排设施、管涵、潜水泵、柴油发电机等农田水利水电工程；修筑砂石路、水泥路、农桥、田间生产路线等道路工程。项目建设总规模4007.702hm2，其中等别提升面积总计2884.402hm2，占项目建设总规模的71.97%；旱改水面积总计896.708hm2，占项目建设总规模的22.37%。沈阳市15个耕地提质改造项目中，只有苏家屯区、新民市公主屯镇、罗家房镇和三道岗子镇既存在耕地等别提升也存在旱地改水田。其中，苏家屯区耕地等别提升面积最多，为869.504hm2；新民市公主屯镇旱改水面积最多，为270.447hm2；罗家房镇耕地提质改造项目建设面积最小，为5.361hm2。

2 存在的问题

2.1 耕地提质改造效果不明显

耕地质量提升是针对当前耕地质量评价等级较低的耕地，通过耕作层土壤改良、农业生产条件完善等方式，提升耕地质量[1,4]。根据《土地利用现状分类》（GB/T 21010—2017）规定，旱地为无灌溉设施，主要靠天然降水种植旱生农作物的耕地，包括没有灌溉设施，紧靠引洪灌溉的耕地；而水田则是种植水稻、莲藕等水生农作物的耕地，包括实行水生、旱生农作物轮种的耕地[5]。“旱改水”，即旱地改造为水田，是将种植旱生农作物的耕地改造为种植水稻等水生农作物的耕地[6]，主要通过土地平整、修筑灌排设施等农田水利设施建设，并且结合生物措施等使旱地升级改造为种植水生农作物的水田[4]。

国家及各级地方政府通过采用物理工程措施、生物工程措施等对低等别、中低产田及存在提升潜能的耕地进行提质改造，目的就是为了提升耕地的产出能力，确保我国粮食生产安全。由表1可知，沈阳市15个耕地提质改造项目中，浑南区，于洪区平罗街道，新民市公主屯镇下洼子村、三道岗子镇，新民市公主屯镇乡村综合体示范项目耕地提质改造前后耕地等别（均为国家利用等）从11等提升至10等；新民市罗家房镇耕地提质改造项目实施前后耕地等别从10等提升至9等；沈北新区、于洪区高台子和三台子村耕地提质改造前耕地等别为10等，耕地提质改造后耕地等别依旧为国家利用等10等；铁西区和康平县耕地提质改造前后耕地等别均为国家利用等9等。据统计，研究区耕地提质改造项目建设等别提升最高至9等，提升后耕地等别平均为11等，改造前后等别提高的耕地面积占72%，耕地面积占28%的项目改造前后等别没有得到提高。研究区15个耕地提质改造项目整体上耕地等别提升平均不足1个国家利用等，耕地提质改造项目建设效果不明显。

2.2 改造区域分散，未形成规模化效益

集中连片是耕地提质改造项目实施需要考虑的因素。经济建设过程中，往往占用的是地势平坦、水热条件较好的耕地，而新补充的耕地区位条件相比以前较差，同时由于缺少合理的规划布局，致使耕地提质改造项目区选址欠佳，表现为耕地提质改造区域分散，耗费较多人力、财力和物力，未能实现集中连片，最终整体规模效益较低。由表1可知：沈阳市耕地提质改造项目规模存在较大差异。其中，苏家屯区耕地提质改造项目建设规模最大为1172.434hm2，于洪区平罗街道、高台在村、三台子村，浑南区，康平县，新民市公主屯镇下洼子村等耕地提质改造项目建设规模均在100hm2以上。然而，康平县康平监狱、沈北新区、铁西区、新民市罗家房镇和三道岗子镇耕地提质改造项目建设规模相对较小，其中新民市罗家房镇新兴村旱改水及耕地质量等别提升项目建设规模仅有5.361hm2。说明沈阳市部分耕地提质改造项目建设缺少合理规划布局，项目建设区域分散，未形成集中连片规模，缺乏整体性谋划。

表1 沈阳市耕地提质改造项目汇总单位：hm2

2.3 项目内容单一

通过统计，沈阳市耕地提质改造项目（表1），建设内容主要分为三个类型工程：一是以土地平整、修筑田埂、土地深翻等为主的土地整理工程；二是以新建农用机井管涵、修建排灌设施、架设电缆等为主的农田水利水电工程；三是以修筑砂石路、水泥路、田间生产线路为主的道路工程。由表1可见，沈阳市耕地提质改造项目建设内容以土地平整、农田水利设施建设和道路建设等物理工程建设为主，项目建设内容较为单一，缺少农田防护林等农田防护措施建设，同时还缺少对农田生态系统修复等生物工程以及农田景观建设等建设内容，由此将会导致耕地提质改造项目建设区整体生态环境效益较低，无法实现经济、社会和生态效益均衡发展。同时，耕地提质改造项目缺乏对地区自然、社会和经济条件等因素的考虑，未能将因地制宜发展理念融入到耕地提质改造项目中。

3 对策建议

3.1 科学改良土壤，推进耕作层土壤剥离利用

耕地提质改造整体效果不佳主要在于耕作层土壤质量较低，致使耕地产出率低，产生的经济效益低。因此，对耕地提质改造项目建设区耕作层的土壤改良显得尤为重要。土壤改良主要运用物理工程措施、化学改良剂及生物工程修复等措施改善土壤结构、增加土壤有机质和提高土壤肥力。然而该技术方法通常持续时间较长，土壤改良进程较慢。项目实施过程中，可根据不同区域条件、不同供需要求合理匹配表土剥离区域和覆土区域，尽可能降低表土堆放时间和运输成本，这就要求各部门之间紧密协调，建立统一的信息发布平台，及时匹配供需区域。非农建设占用的耕地多数质量较好、土壤肥沃，为了保证耕地提质改造项目竣工验收后耕地质量不被破坏，建议自然资源部门将项目建设区划入重点保护区范围，运用地理信息技术、遥感技术等信息化动态监测手段，加大监管力度，防止违规违法进行非农建设，破坏耕地。

3.2 全过程技术指导，落实耕地提质改造的规模和布局

耕地提质改造整体规划、选址、工程设计、项目实施及竣工验收等全过程需要相关技术指导，建议自然资源、农业和水利等部门组建专业人才队伍，制定技术标准，保证耕地提质改造项目顺利进行。同时，耕地提质改造项目建设区的合理布局是产生规模效益的关键，并且项目区需要符合土地利用总体规划、土地整治专项规划等要求，考虑地区的自然条件、生态条件、灌溉条件，还应具有一定的规模，便于机械化作业及后期管理维护。因此，建议在项目规划设计前，按照提质改造有关要求，结合拟开展耕地提质改造项目建设区的土地利用现状变更数据、农用地分等数据和后备资源等基础数据，筛选面积较大、坡度较小和分布较为集中的耕地斑块作为耕地提质改造建设区，并且组织实施项目区的土壤、水源灌溉及地形坡度等条件外业调查，科学选取和确定耕地提质改造项目区，实现集中连片，统一规划、统一设计、统一实施，发挥规模效益。

3.3 因地制宜系统性设计工程内容，注重生态景观建设

提质改造项目要充分考虑项目区自然地理条件和社会经济发展水平，合理规划和安排项目建设内容。并非所有的项目都需要新建机井、水泥路面等，应结合地区实际，综合考虑降水量、地下水储藏量等因素，农田生产道路应以素土或砂石路为主，有利于土壤动物迁移及农田生态系统稳定。因此，在耕地提质改造项目实施前需要充分论证项目可行性，在规划中加入因地制宜发展理念，从自然条件和生态建设要求出发，科学合理安排项目建设内容，以防止耗费了大量人力、财力和物力，其结果却未能达到预期的设计目标。另外，生态景观建设也是耕地提质改造过程需要重点考虑的问题。以往的耕地提质改造项目均未考虑到生态景观对农田生态系统及农业生产的潜在价值，通常在项目建设中只进行土地平整、农田水利设施建设及道路建设等工程。建议在耕地提质改造中加入景观生态学理念，结合地区文化特色，进行生态型耕地提质改造建设，改善土地生态环境、优化农田生态系统、发挥农田的基础生态作用，提高耕地可持续利用能力，推动形成绿色发展方式，促进人与自然和谐共生。

4 结语

耕地是人类获取食物的重要基地，保护耕地数量、质量和生态，对我国粮食安全和农业农村可持续发展至关重要。我国近三十年来制定了一系列的耕地保护制度，体现了从数量保护到数量、质量和生态保护的要求。耕地提质改造是在补足耕地数量的前提下，通过对现有耕地提质改造、以补充耕地与改造耕地相结合方式，实现耕地占补平衡的重要举措，是一项增加农民收入，改善农民生活水平的民心工程。

本研究以沈阳市15个耕地提质改造项目建设为例，在描述耕地提质改造项目建设基本情况的基础上，系统分析项目建设中存在的问题，并提出了相应的政策建议。未来还需要进一步加强耕地提质改造项目的公众参与和全过程管理，实现项目管理的科学化、系统化，提高项目绩效。