机构改革背景下存量用地开发趋势分析——以深圳市为例

■ 冯小红

（深圳市规划国土发展研究中心，广东 深圳 518000）

0 引言

深圳市存量用地开发的政策工具众多，但一直存在政出多门，各自为政，既相互交叉，又相互竞争的局面。2019年年初，在机构改革大背景下，独立运行多年的市城市更新局和市土地整备局合并，为今后城市更新和土地整备融合打下制度基础。城市更新、土地整备机构的合并标志着深圳市两大主要存量开发政策工具全面融合、共同推进的局面即将形成。新形势新背景下如何更好地利用各种政策工具，促进不同政策工具的融合，值得我们研究探讨。

1 两大存量用地开发模式源起与发展

深圳市建市30年来，经济社会发展迅速，城市空间快速扩张，土地资源严重不足。随着城市空间发展的困局的出现，对存量土地空间进行潜力挖掘和优化调整已经逐步成为深圳市的重要发展方向[1]，城市更新和土地整备两大存量用地开发模式也应运而生。深圳在管理体制上也在不断探索创新，先后成立了市土地整备局和市城市更新局。城市更新和土地整备政策上也在不断调整优化，从开始的相互独立、相互竞争到现在的共同统筹、相互衔接。

1.1 城市更新的源起与发展

城市更新模式是以市场运作、政府引导的方式，对城市特定建成区（包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等）[2]进行更新改造，主要以解决一些小型的公共配套设施、加快城市转型升级、提升城市局部品质为出发点。深圳市城市更新始于城中村改造，并在后续发展中逐步演变。城市更新的发展与演变可以概括为四个阶段：萌芽期、政策体系搭建与完善期、飞速发展期、瓶颈期。第一阶段是“萌芽期”（2004—2009年）。2004年，深圳市陆续出台了关于城中村（旧村）、旧工业区等改造的政策，试点以城中村（旧村）改造、旧工业区升级推进城市更新工作。第二阶段是政策体系构建与完善期（2009—2012年）。2009年，深圳市借着广东省“三旧”改造的政策东风，出台了《深圳市城市更新办法》（以下简称“更新办法”），标志着深圳市城市更新制度初步建立。之后的三年，城市更新以此为基础，围绕更新计划申报、规划研究编制和审批、项目实施主体确认、土地权属核查与认定等方面构建了完善的城市更新政策体系。第三个阶段是“飞速发展期”（2012—2016年）。2012年，围绕历史遗留问题复杂、合法用地门槛低、更新实施难等问题，深圳市出台了城市更新办法实施细则、《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》（深府办〔2012〕45号，以下简称“《暂行措施》”）等政策文件，之后分别于2014年、2016年对《暂行措施》进行了修订，着重在合法用地准入门槛、地价政策、历史遗留问题处理、保障房配建等方面进行政策创新，进一步调动市场活力，加快推动城市更新实施。第四个阶段是“瓶颈期”（2016年至今）。经过4年多的快速发展，容易做的项目、利益大的项目基本已实施或正在实施，后续的项目推进难度更大，速度放缓，为加快推进城市更新，深圳市借助全市推行强区放权改革的契机，在全市施行城市更新工作改革，将城市更新的审批事权下放至各区。

1.2 土地整备的起源与发展

土地整备的概念始于2011年出台的《深圳市人民政府关于推进土地整备工作的若干意见》（深府〔2011〕102号）。土地整备源于房屋征收，它是以保障重点产业项目、重大基础设施和公建配套用地、保护公共利益和城市整体利益为出发点，在政府的主导下，通过零散低效存量土地的腾挪整合，为城市发展提供空间。土地整备又是房屋征收的升级版，它引入“利益统筹”的机制，以协商谈判为基础，最大限度寻求政府、社区、原业主等不同主体利益诉求的最大公约数。广义的土地整备包括房屋征收和利益统筹，本文讨论的土地整备主要针对“利益统筹”。

深圳市土地整备已经走过了8个年头，回顾其发展的历程可以大致分为三个阶段：第一阶段是“个案探索”阶段（2011—2015年），以坪山新区南布社区与沙湖社区作为实施“整村统筹”试点。第二阶段是“全市试点”阶段（2015—2018年），基于“个案探索”阶段的实施经验，2015年深圳市颁布了《土地整备利益统筹试点项目管理办法（试行）》（深规土〔2015〕721号），并将试点范围拓展至全市，为制定土地整备提供政策实践和经验积累。第三阶段是“整体推进”阶段（2018年至今），结合2015年的试点政策和项目实践，2018年深圳市出台了《深圳市土地整备利益统筹项目管理办法》（深规土规〔2018〕6号，以下简称“6号文” ），全面推广土地整备利益统筹。截至2018年底，深圳市共有76个土地整备项目正在推进，总用地面积达34平方公里，解决了很多大型公共设施、市政设施、产业项目的发展空间问题。

2 两大存量用地开发模式政策差异对比

2.1 适用对象

城市更新的对象主要是具有合法产权的已建成区，包括国有已出让用地和原农村集体占用的合法用地，未建设的空地不得纳入城市更新。但是由于各种历史原因，深圳市原农村集体的合法用地和违法用地在空间上犬牙交错，违法用地比例非常大。根据2009年深圳市原农村用地调查数据，全市原农村实际使用土地约390km2，其中25%用地办理了相关手续；75%为合法外用地[3]。为此，深圳市根据自身特点出台了2012版的《暂行措施》（深府办〔2012〕45 号），同时通过对历史遗留用地（未完善征（转）地手续）进行处置，将部分合法外用地纳入城市更新。2014版的《暂行措施》设定了城市更新合法用地不低于60%的准入门槛，2016版的《暂行措施》规定通过简易处理，将合法用地的准入门槛降到50%，重点城市更新单元的合法用地准入门槛甚至降到了30%。2018年深圳市印发《深圳市城市更新外部移交公共设施用地实施管理规定》，空地可以通过“飞地”的形式纳入城市更新，城市更新的适用范围进一步扩大。

土地整备以原农村集体实际掌控用地为主要实施对象，包括原农村集体合法用地和未完善征转地补偿手续的用地（合法外用地）。

两大存量用地开发模式在适用对象上存在交集，交集部分主要是原农村集体实际掌控用地，包括合法用地和合法外用地。（参见表1）

2.2 应用场景

深圳市城市更新虽然一直有合法用地比例、建筑物年限、拆除项目范围用地规模等门槛限制，但城市更新的政策体系较为完善，政策工具较多，运行体制机制较为顺畅，且城市更新与其他几种存量用地开发模式在利益分配上差异较大，导致长期存在“能走城市更新，就不走土地整备”“走不了城市更新，才走土地整备”的局面。比如对于合法用地小于60%的项目，既可以通过简易处理解决合法用地不足的问题，又可以通过“飞地”政策解决合法用地不足的问题。上述两种途径仍不能解决合法用地门槛问题的项目，才可能被动选择土地整备。

但近两年，随着存量用地政策的不断优化和调整，上述情况有所改善。城市更新在开发时序、空间上的管控，限制了城市更新应用场景，给土地整备留下了空间。一方面，城市更新利用规划和政策工具，在时序和空间上对城市更新项目进行统筹。同时，城市更新在利益分配上通过增加贡献用地、配建保障房等形式逐步收紧。比如，近两年深圳市编制了“城市更新十三五规划”和“城中村总体规划” 等上层次规划，通过划定优先拆除重建区和综合整治区，对城市更新项目进行时间和空间上的统筹和管控，只有进入优先拆除区范围的项目才能拆除重建。另一方面，土地整备通过政策的不断调整和优化，从76个试点项目到全面试点，逐步扩大土地整备的适用范围，同时放大对原农村集体的利益共享，来提高政策的吸引力。

表1 深圳城市更新与土地整备适用范围

2.3 利益调节手段

利益分配与协调是存量用地开发模式运行机制的核心。地租（地价）、税收及规划手段是土地增值收益实现初次分配和再分配的基本形式。随着土地管理的不断完善，土地增值收益的调节手段越来越丰富。在增量土地开发阶段，土地增值收益的调整手段主要是依靠地价、税、费，同时政府会利用规划手段调节土地用途并增加一些必备的公建配套。进入存量开发阶段，由于涉及的利益主体更多，各方对利益的诉求更大，除了常用的地价、税费、规划等手段之外，政府还不断创新出一些新的利益调节手段，如贡献用地、留用土地、代建配套等分配调节手段。深圳城市更新主要通过控制历史用地处置、土地贡献、地价、规划调整以及增加公配用房来进行利益的分配与调节[4]。土地整备则主要在传统地价、税费、规划模式的基础上，综合资金补偿、留用土地、共享面积等调控手段。相比城市更新，土地整备多了政府的土地整备资金补偿，但在留用地的比例上远不及城市更新。

2.4 利益分配格局

深圳市探索的城市更新和土地整备都是通过做大土地增值收益“蛋糕”并对其进行重新分配，利用增量利益理顺多方主体的利益关系。城市更新的增值收益分配中存在四个利益主体：政府、开发主体、原村集体组织、原村民。其中原村民和原村集体组织的收益在其内部自行分配，该主体所获得增值收益为回迁新房价格与拆迁旧房价格之差；开发主体的利益分配则通过建设用地（占拆除范围的68%～85%）的开发利润体现；政府没有直接参与城市更新开发，其获得的增值收益由税费计收、公共配建及贡献土地几部分组成。

土地整备利益统筹增值收益分配的利益主体为政府与原村民/社区。原村民/社区可获得留用用地（占规划建设用地比例的20%～50%）、安置补偿资金或安置房，而政府的增值收益在于地价计收、税收以及储备用地的获得与整备资金、安置房的支出之差。在这种分配模式下，政府获得了大部分的土地，还另外通过税、费的方式取得资金的收益。此外，土地整备还鼓励留用土地通过增加共享建筑面积，来配建一部分的公益性住房。

笔者以政府与市场（农村集体）“算大账”[5]的方式，通过模拟案例测算两种模式下市场的利润水平，得到城市更新与土地整备的利润水平模型，如图1所示。可开发建设用地的规模和功能是决定市场（农村集体）利益分配比例的关键因素。因城市更新项目多改造为经营性用地，且市场（农村集体）获得的可开发建设用地比例高，此外城市更新可以通过规划调整突破图则，做大利益分配的蛋糕。因此城市更新项目利润率普遍高于土地整备。据统计，2004—2016年签订土地出让合同的城市更新项目的土地平均贡献率为30%左右，即城市更新项目的可开发建设用地占拆除重建范围的实际比例平均为70%左右，而土地整备的留用土地比例最高不超过55%。土地切分比例的差异及规划调控的弹性是导致两种模式在利益分配格局上存在较大差异的主要原因。

3 存量用地发展困境

图1 城市更新与土地整备项目利润水平关系图

3.1 存量用地计划缺乏统筹

深圳市的城市更新和土地整备的年度计划均是采用“自下而上”的申报机制，由市场主体或原农村集体经济组织自行申报，存在有选择申报，政府对两类计划均缺乏时间和空间的统筹。城市更新主要由市场开发主体作为更新项目计划的申报主体，他们往往会“挑肥拣瘦”，优先选择利益大、难度小的项目进行申报。而对于改造成本高、拆迁难度大的旧城区更新意愿较低，但这些地区从规划角度或从城市整体发展和公共利益的角度，往往是最需要更新改造的地区。就近两年申报的利益统筹项目来看，选择进计划的项目的多为政府买单项目，有些是被划入生态控制线，无法进行城市更新的项目；有些是为了满足市政配套设施需求，必须要拆或已经拆除的项目。

3.2 存量用地规划刚性管控不足

存量用地因承载了更多原权利人的利益，必须做大利益分配的蛋糕，才能满足各方利益主体的需求。因此，现有的存量用地规划体制机制给予了城市更新和土地整备更多的自主权。由于城市更新主要采用“协商式”规划，城市更新单元规划由市场实施主体委托编制，编制更新单元规划过程中业主和开发主体具有更多的话语权和决策权。土地整备规划是由各区土地整备职能部门委托市场机构编制，虽然是政府委托行为，但是规划编制过程中，会充分征集原农村集体经济组织的意愿。规划编制机构在一定程度上作为市场实施主体和原村集体经济组织的利益代表方，为了保障甲方的利益最大化，不断地向政府索要更高的规划容积率，导致城市更新项目屡屡突破“天花板”，土地整备项目也频频调整规划。经统计，截至2017年底，已开展或正在开展的土地整备利益统筹项目超过50%都涉及到图则调整。

3.3 存量用地相关立法层级较低，政策体系不健全

从政策层级上看，存量用地现有政策立法层级较低，深圳市2009年出台的《更新办法》是城市更新的纲领性文件，其作为城市更新工作开展的重要依据，也只是地方政府出台的规章制度，立法层级不高。深圳市正在起草《深圳经济特区城市更新条例》（以下简称“更新条例”），对城市更新中的历史用地处置确权、建筑物产权置换标准、强制征收等内容进行规范。《更新条例》虽然立法层级高，但因强拆机制与上位法冲突、社会反响较大等原因而迟迟未能出台。土地整备《管理办法》作为土地整备利益统筹的顶层设计和纲领性文件，其层级更低，仅为部门规章。

从政策体系上看，城市更新因起步较早，政策体系已相对完善，制度指向十分明确，体系框架也比较清晰，涵盖了操作、技术、政策和法规等各个方面。土地整备在这些方面明显落后一些。城市更新的政策目前覆盖了所有的土地类型，但土地整备利益统筹项目只能解决原农村土地的确权，对于国有已出让用地及三方代征地等用地类型尚未覆盖。

3.4 存量用地适用范围交叉，利益差异大，导致相互恶性竞争

为解决存量用地发展的瓶颈，城市更新和土地整备在政策和制度设计上不免出现恶性竞争，如城市更新合法用地的门槛由“70/30”退让到“60/40”，重点城市更新单元可以只要达到“30/70”，土地整备则取消试点，留用土地比例也由“15%～20%”调整为“20%～50%”。政策的不断调整导致两大存量用地政策适用范围与应用场景交叉的更多，目前深圳市的二次开发模式之间并没有明确的界限。同一种情形可选路径众多，在不同的政策环境下适用不同的利益分配模式，导致政策之间出现恶性竞争。此外，政府频繁调整政策、不停退让，会让土地制度失去本该具有的社会公平调节能力，政府的公信力也会受到影响，市场也会对政府“放水”有所期待，出现“宁愿更新，也不整备”“宁愿不整备，也要等政策”的困局。

4 新形势下存量用地制度的演进方向

4.1 继续加大公共利益保障力度

存量用地应有效整合土地与规划政策，强化权益分配的基础和底线。存量用地制度的演进必须要更加注重社会公平和公共利益平衡才能得以发展持续。城市更新作为一种“短平快”的规划实施方式，在早期的制度和政策设计上更注重效率，对公平考虑不足。但从近几年深圳市城市更新政策的调整方向看，城市更新更加强调“政府引导”和“公共利益”。深圳市城市更新政策一直有对城市更新项目贡献公共利益用地和用房的相关要求，近几年又通过政策的调整优化，不断加大公共利益的保障力度。如2014年出台的《暂行措施》，提高了保障性用房的配建比例，《深圳市城市更新单元规划容积率审查技术指引（试行）》通过容积率奖励措施来鼓励申报主体贡献更多的公共利益用地、配建合适的公共设施[4]。而土地整备以公共利益为出发点，在利益共享和公共设施保障上也不断优化，通过增加共享建筑面积来提供一定数量的保障性住房、产业用房。

4.2 强化存量用地计划规划统筹力度

政府制定的城市规划和计划，是政府引导市场、界定利益分配的有效手段。为实现城市整体发展的目标，保障公共利益和重大产业项目空间的落实，政府有必要以行政管理的手段干预和引导存量用地开发[6]。由于深圳存量土地特有的“自下而上”的计划申报审批机制和“协商式”的规划实施机制，导致项目“挑肥拣瘦”“开天窗”的问题频出，这就需要政府加强计划和规划的管控与引导。在计划方面，加强近期建设计划和年度实施计划的统筹和管理，将计划落到空间范围上，从时序和空间上统筹做好存量用地开发计划，同时优化计划的良性退出机制[7]。在规划方面，做到“上有顶下有底”，确保法定规划的刚性内容不突破。刚性内容主要包括用途、总规模、政府需要收回公益用地的比例等。在满足刚性要求的前提下弹性调整利益空间，确保城市更加良性地发展。

4.3 在特定范围内加大城市更新与土地整备的融合

土地整备与城市更新被定位为深圳市存量用地开发的“两驾马车”[8]，两种模式的恶性竞争应从制度上进行优化，短期两种开发手段既不是“舍我留你”，也不能合二为一，更多的应该是融合，包括政策上不断地融合、部门间不断地融合、实施层面上不断地融合，要充分利用政府和市场两种手段，充分发挥政府的强制力和统筹力，更好地调动市场的执行力和效率。

2018 年《深圳市城市更新外部移交用地实施管理规定》出台，通过“飞地”的形式，将土地整备的“公共利益用地”与更新项目进行捆绑，解决城市更新合法用地不足的问题，同时保障公共利益用地。这个政策文件是城市更新与土地整备融合的一个大胆创新。而“6号文”也提出土地整备利益统筹的留用土地指标可以落在建成区和城市更新项目进行统筹。城市更新和土地整备不再局限于围绕自己的政策范围不断地向市场“放水”，而是开始相互借力，运用对方的工具来提升自身的效率，这是城市更新和土地整备融合的良好开端。未来应该继续朝着这个方向努力，在特定范围、特定场景内加大城市更新与土地整备的融合力度，比如在较大产业空间范围内、在解决重大基础设施和公共设施用地问题时适度进行制度创新，有条件放低更新和整备的门槛，加强城市更新与土地整备的统筹与融合。继续加大政策创新力度，打通土地整备的“公共利益用地指标”和“留用土地”与城市更新的无障碍流通。通过编制片区统筹规划，将一定空间范围内的城市更新项目与土地整备项目进行规划统筹、利益统筹。

4.4 完善存量用地开发政策体系

法律层级的高低反映了政府对更新工作的重视程度，《更新办法》和“6号文”作为存量用地的两大纲领性文件，一个属地方规章，一个属于规范性文件，法律效力较低。为更好地推进存量用地开发，需提高存量用地开发立法层级。尤其是两大存量用地开发路径共同存在的拆迁难题，必须有法律层面的规定才能得以更好地解决。因此，首先应加快出台《更新条例》，提高城市更新政策依据的法律层级，通过《更新条例》引入强拆机制，能在一定程度上解决拆迁难的问题。其次，不断完善土地整备政策体系，制定涵盖国有已出让用地、国有未出让用地、原农村掌握用地等各大类型用地的利益统筹政策，做到政策全覆盖，不断完善利益统筹的配套政策[9]。