激发中小学办学活力的系统对策研究

方铭琳

在加快推进教育现代化进程中，无论是宏观的教育活力、中观的学校活力，还是微观的师生活力，都是我国多年来教育改革持续关注的重点。新时代建设教育强国、追求办好人民满意的教育，必须把大力激发学校办学活力摆在更加重要的位置。本文在梳理已有政策依据的基础上，分析影响办学活力的多重因素，提出激发办学活力的综合治理对策。

一、国家政策持续和高度关注办学活力

党和国家始终把解决教育活力不足的问题作为我国教育改革的重要目标之一。早在1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》就提出：“在教育事业管理权限的划分上，政府有关部门对学校主要是对高等学校统得过死，使学校缺乏应有的活力;而政府应该加以管理的事情，又没有很好地管起来。”当时教育体制改革的一个初衷，就是想解决教育领域“一管就死、一放就乱”以及缺乏活力的问题。此后1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》、1999年颁布的《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》都关注到教育活力或办学活力不足的问题。

随着我国全面深化教育领域综合改革，激发中小学办学活力越来越受到重视和关注。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）中十余次提到“活力”。在谈到教育体制机制改革时明确提出：“进一步解放思想，更新观念，深化改革，提高教育开放水平，全面形成与社会主义市场经济体制和全面建设小康社会目标相适应的充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的教育体制机制，办出具有中国特色、世界水平的现代教育。”具体谈到学校办学体制改革时又强调指出，“深化公办学校办学体制改革，积极鼓励行业、企业等社会力量参与公办学校办学，扶持薄弱学校发展，扩大优质教育资源，增强办学活力，提高办学效益”。可见，《教育规划纲要》把“充满活力”作为教育体制机制改革的重要目标，把“增强办学活力”作为公办学校体制改革的重要目标。《教育规划纲要》还提出，要加快解决“增强教育活力与体制机制约束的矛盾”。

2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，全面深化改革，要进一步解放思想、解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力。这一指导思想也同样适用教育领域，那就是进一步解放思想、解放和发展教育生产力、解放和增强教育活力。2017年，《国家教育事业发展“十三五”规划》提出，“我国教育改革发展虽然取得了显著成就，但尚不能完全适应人的全面发展和经济社会发展需要，仍存在一些突出问题，主要表现为：科学的教育理念尚未牢固确立……学校办学活力不强……”2018年9月，党中央召开新时代第一次全国教育大会，为教育发展举旗定向。习近平总书记强调，“教育是国之大计、党之大计”“要深化办学体制和教育管理改革，充分激发教育事业发展生机活力”。李克强总理提出，要充分发挥学校办学主体作用，为学校潜心治校办学创造良好环境。可见，“激发教育活力”成为建设教育强国的具体举措。

在2019年全国教育工作会议上，教育部党组书记、部长陈宝生指出，对中小学办学自主权也要重视起来，今年要专门制定落实中小学自主权激发办学活力的文件。2019年2月，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，中央办公厅、国务院办公厅印发《加快推进教育现代化实施方案（2018-2022年）》，明确提出“发展中国特色世界先进水平的优质教育”“充分发挥基层特别是各级各类学校的积极性和创造性，鼓励大胆探索、积极改革创新，形成充满活力、富有效率、更加开放、有利于高质量发展的教育体制机制”。发展优质教育，需要学校充满生机与活力。把“充满活力”作为推进教育现代化的重要目标，由此可见，激发办学活力不仅是未来教育发展的重要任务，也是检验教育改革成效的关键指标。

二、办学活力不足的障碍性因素分析

教育活力、学校活力是提高教育质量的重要保障。为进一步深化教育体制机制改革、激发办学活力，必须从源头上厘清那些制约教育和学校释放活力的教育内外部和学校内外部的诸多因素。

（一）学校自主权受制于多方面的干涉

当下很多学校常常面临以各种理由干涉学校办学的现象，似乎方方面面都可以对教育、对学校、对教师指手画脚。正因为政府与学校的权力、责任边界不是很清楚，越位、缺位、错位、不到位的现象时有发生，导致各类检查、考核、评估及各种与教育教学无关的社会性事务太多，各部门的文件延伸到学校太多。据中国教育科学研究院基础教育研究所办学活力调研组及《中小学校办学活力的政策建构研究》课题组对150多位教育局长的抽样调查显示，有80%多的教育局长认为教育部门在运作过程中受其他部门干扰“非常多”或“比较多”。学校忙于应付，教师负担太重。据不完全统计，一些地方教师辞职率年年攀升，甚至校长“职位”也开始“遇冷”。来自学校外部的诸多干扰因素导致学校缺乏自主权，教育体系缺乏办学活力和内在的创新动力。基层校长对人事权和财务权方面的约束感受尤其强烈。

（二）教育行政思维导致的管理弊病

在地方特别是在县级教育行政管理中，当下教育行政部门的履职方式更多还是单一科层式管理，即对学校、教师和学生最主要的管理手段仍是运用行政思维，依靠行政命令，发布下达指令，其弊病：一是行政管理容易被贴上个人标签，甚至常常陷入“人治”窠臼。二是注重解决眼前问题，或者近期阶段性目标的实现，容易出现“一个领导一套思路、一个地方一套办法”的现象，甚至出现炮制政绩、隐藏风险、治标不治本等问题。三是行政职能泛化、“越位”，行政履職在某种程度上等同于完成常规性工作和上级领导交办的任务，常表现出疲于应付的状态。

（三）学校办学自主权缺乏导致过分依赖

学校本身应该有的很多自主权“缺位”，这也是影响中小学办学活力的重要因素。比如在用人自主权方面的干部任命权和教师聘任权得不到落实。据调研组及课题组对全国29个省份5000多名校长的调查发现，85.6%的校长选择“最缺人事自主权”。校长尤其反应强烈的是：很多学校的干部特别是副校长的任免由教育局而不是校长决定;学校没有在人员经费总量控制的前提下，面向社会自主聘任教师权，教师能进不能出。还有编制内外的利弊影响。一些“在编”教师高枕无忧而日渐平庸;一些职称晋升而职称工资却长期不落实的教师则日渐心灰意冷，挫败感日渐浓重，改革热情削减;一些“编外”教师抱着临时工的想法，经常流动。此外，学校的组织架构权、经费使用权、分配权、课程教学改革自主权等，都是比较缺乏的。很多地方政府把学校当作下属事业单位，而不是独立法人。学校由于长期缺乏自主权，形成“路径依赖”——依赖政府“一刀切”的统一管理方式，缺乏创新的活力，需要落实《教育法》规定的学校办学自主权。

必须进行“依法赋权”，政府、社会、学校应该是相互制衡和相互支持的关系，但各自定位在哪里，权力边界在哪里，需要在法律层面解决，而且要有一系列配套文件，否则就无法操作。当前最迫切的“放权”，一是人事权，把教师招聘管理权、评审权等下放给学校;二是课程管理权;三是财政管理权。要科学赋能，提高学校自主管理、自主办学的能力。通过放权的责任回归激发办学活力，必然增强校长的责任感，提升校长的机遇意识，从“要我办学”向“主动变革”转变，用好自主权，盘活校内外资源，激发学校发展的内部活力。充满活力的学校才能不断拓深内涵、发展特色，并充分给予师生正面的充满活力的影响，让师生绽放生命的精彩。当前需要尽快启动《学校法》立法，界定学校的权责和义务，实施依法治教，引导办学行为，为学校自主发展、为教师减负创造条件。要深化“县管校聘”改革，探索学校根据编制标准和岗位需求自主聘任教职工的有效路径。

3.转变内外部管理方式：現代治理激发办学活力

一是转变行政部门管理方式。要加强宏观管理，减少微观干预;加强间接指导，减少直接安排。通过一系列政策与机制，激励各学校充分发挥主观能动性，探索适合自己学校的有效路径。行政部门还需要分类引导、分类评价、精准支持，并对一些有改革热情和改革能力的学校给予一定的改革空间。在鼓励学校多探索、多试点的同时，要允许学校不做什么;如果只让学校做加法而不同意做减法，久而久之学校改革会重回老路，依旧失去改革的动力与学校的活力。无论是放权、管理还是服务，都要依据法律赋予的职能进行，通过法律法规去引导、规范教育管理行为和学校办学行为。例如，为治理随意向学校摊派非教学任务和闹校、闹师行为，2018年《湖南省学校学生人身伤害事故预防和处理条例》获得表决通过，为保护学生人身安全撑起“保护伞”。2019年，教育部将探索依法治理“校闹”机制，完善学校安全事故应急处理机制，健全学校依法办学法律服务与保障体制。

二是完善学校内部治理机制。依法制定学校章程，保障学校是法人治理下的分权治理模式，在有效履行自主权的同时，让学校有活力、有张力。同时，要注重学校管理创新，不少成功经验有力证明了管理创新的必要性。例如，北京市十一学校的分布式、制衡型学校治理结构;北京大学附属中学多元开放、自主选择的学部、学院和中心的组织建制;清华大学附属小学实施的学段制和自下而上的扁平化管理;北京市中关村第三小学的班组群教育共同体建设;又如浙江省杭州市的学校为适应学习变革而进行的选课走班、生涯教育和学校组织等方面的管理创新变革，等等。学校管理创新重在对组织结构和体制的创新，为有利于激发办学活力，要体现以人为本，多元治理，自上而下与自下而上结合起来。

三是让师生“自主”。学校有活力的关键是每位教师、每个学生都有活力。真正的活力源于学校对人才培养模式的创新与探索。

（二）从办学体制入手探索现代治理

释放“办学活力”仅靠管理体制层面的改革远远不够，还需要从办学体制改革层面寻求突破。

坚持公办教育与民办教育共同发展的格局。应区分义务教育与非义务教育、公共产品与准公共产品的不同性质，改进非义务教育公共服务提供方式，引导社会资金以多种方式进入教育领域，政府可根据当地实际情况购买公共教育服务，调动全社会参与的积极性，进一步激发教育活力，满足人民群众多层次、多样化的教育需求。

例如，为增强学校办学活力，积极鼓励行业、企业等社会力量参与公办高中办学，扶持薄弱学校发展，扩大优质教育资源，增强办学活力，提高办学效益，可作为今后公办高中办学体制改革的一个方向。在改革的具体方式上，既可以开展公办学校联合办学的探索，也可以开展委托管理的试点，不断深化公办高中办学体制改革。激发活力的同时，也要加强规范，特别强调要规范民办学校招生。

又如，一些城镇化背景下快速发展的城市新区，成立政府参股的股份制教育管理公司，开展公办学校的委托管理实践，尝试办学所有权与“经营权”分离，受委托的学校公办属性不变，教育管理公司只负责学校内部管理。这个过程中，政府、教育集团、受委托学校之间建立起责任清单、权力清单、管理边界清单，实现教育治理方式的转变：首先，人事管理权限下放，对所有教师实行聘用制并与政府签订长期劳动合同，解决教师编制不足的问题。其次，学校有工资分配权。财政局给一个工资总额，怎么分配学校自主进行。再次，学校有一定的评价自主权，由事后督导转变成前置型督导，学校拥有70%的督导指标自主申报权，给学校很大的办学空间。两三年下来，受委托的薄弱学校发生了很大改观，更主要的是激发了学校的办学活力。

总之，激发办学活力一直是教育改革的主题，随着教育改革进入深水区，其策略更需要从综合治理的角度进行不断探索。2019年教育部拟制定落实中小学办学自主权激发办学活力的文件，探索在深入推进依法治教、建立新型政校关系、优化中小学治理结构、树立科学的教育评价导向等方面的政策制度设计。期待学校办学活力真正得到激发。

本文系中国教育科学研究院基本科研业务费专项资金项目《中小学校办学活力的政策建构研究》（项目批准号：GYC2019002）课题阶段性成果

（作者系中国教育科学研究院基础教育研究所副研究员、博士）

责任编辑 任国平