土地经营权抵押贷款问题及政策建议

李艾咚　常金宏

摘 要：随着我国农村改革的不断深化，社会主义新型农村建设进入到关键性时期，但在城乡二元经济结构的严重制约下，农村金融供给匮乏，农民贷款难成为制约农村经济发展和农民收入提高的最突出问题。要想不断促进社会经济持续发展，提高三农金融服务水平，就需要将农村地区金融服务与土地流转相挂钩，不断推进以农村土地经营权抵押为主要形式的农村金融制度创新.、本文在现有经营权抵押的政策框架下，选取了全国农村土地经营权抵押贷款试点的土默特右旗为例，剖析了土地经营权抵押贷款制约因素，并提出相应的政策建议。

关键词：土地经营权;抵押贷款;政策建议

一、引言

农村土地经营权抵押就是指抵押人按照法律法规得到的农村土地经营权当作是银行等金融机构债权担保的行为。多年来，伴随着我国社会经济发展水平不断提升，城市化进程逐步递增，城乡二元结构逐步深化，“三农”所引发的问题越来越严重，尤其是近年来我国农业市场受到国外影响不断加深，我国农产品竞争力水平不高，很难在国际市场上占有一席之地，这些都说明我国农村经济发展必须要改变传统经营管理模式。但是目前我国农村地区大多数资金外流的情况与农业发展态势不相吻合，农业经济的发展亟须大量资金作为保障，让城市中富余资金进入到农业经济发展中，这就需要不断推动我国农村金融体系改革，提升对农村地区信贷投放力度。但是实际上农民想从银行得到贷款特别困难，分析其原因主要是土地确权颁证进度缓慢、抵押物处置制度、风险补偿机制尚未建立、土地价值评估困难以及缺乏健全的土地流转市场，因此本文选取了全国农村土地经营权抵押贷款试点的土默特有旗为例，剖析了土地经营权抵押贷款制约因素，并提出相应的政策建议。

二、经营权抵押贷款政策简述

中共十八届三中全会指出，要给予农民更多财产的权利。一是要从政策上将农民土地承包权和经营权分开，能够让农民经营权进行单独抵押贷款。二是确保农民对自身宅基地的用物权利，提出在试点县市不断实施农村地区住宅抵押贷款，首次确认同地同权的贷款理念，可以让集体经营性建设用地在符合国家有关法律规定的基礎上和国有土地一样进入流转市场。2014年中央政府“一号文件”中认定应该制定出试点实施工作方案，促进相关法律法规尽快完善。2015年8月国务院专门印发制定《关于开展农村承包土地的经营权和农村地区住房财产抵押贷款试点的指导意见》，在该意见中表明能够在依法自愿的基础上实施两权抵押贷款试点工作。2016年3月国家多个部门联合印发《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》，在全国不同省市选择了278个试点实施相应的具体工作。到此，我国农村经营权利抵押试点有了真正的指导性文件。2017年10月31日通过全国人民代表大会一致决议，将具体试点工作延期1年。十九大报告中首次提出乡村振兴战略，并在2018年中央“一号文件”中全面部署了乡村振兴战略，再次赋予农村土地经营权融资担保属性。

三、土地经营权抵押贷款试点县实施情况

土默特有旗（简称“土右旗”），是包头市下辖旗，位于内蒙古自治区中南部，黄河北岸，呼和浩特市与包头市之问。东与土默特左旗、托克托县毗邻，南隔黄河与准格尔旗、达拉特旗相望，西和包头市郊区相连，北与同阳县、武川县接壤。在2015年土默特有旗被列为全国农村土地经营权贷款抵押试点，成为内蒙古自治区八个试点旗县之一。截至2017年4月末，土有旗农村承包土地经营权抵押贷款累计投放11205笔，累放额47800万元。其中：土右旗农商行累计发放农村承包土地的经营权抵押贷款11190笔.余额47744万元;邮政储蓄银行在农村土地承包方面经营权抵押贷款及额度分别是1笔、3万;土有旗蒙银村镇银行共发放贷款笔数及贷款额度是13笔、48万元;内蒙古银行土右支行在农村土地承包经营权抵押贷款笔数及额度分别是1笔，5万元。上述银行主要贷款对象都是农户，以上都是为以土地经营权作为抵押条件发放的。

（一）经营权抵押贷款发放效果显著

土右旗不断优化创新经营权抵押贷款形式，也就是在原来农户授信额度的基础上，利用土地经营权利和当地农商行签订贷款承诺书之后，提升农户贷款信用额度，每户农民平均能够多贷款5万元，全旗共提升授信额度3.5万元。截至2017年1月底，土有旗发放农村土地承包经营权抵押贷款金额是12437万元，贷款笔数是3803笔，这些贷款全部用于农业生产经营，并没有出现不良贷款或是用作他用。

（二）处理好经营权抵押贷款障碍难题

作为包头市第一个利用农村土地承包经营权进行抵押贷款的试点地区，从2014年9月开始土地确权工作之后，土右旗共涉及土地确权农村数量、农户数量分别是288个村，7.6万农户，都已经全部实现土地确权登记工作。为了能够有效开展土地经营权抵押贷款业务，土右旗颁布土地经营权替代证明，利用一证换取一证的形式，最大限度满足利用土地经营权抵押贷款的需求，替代证明颁布率几乎lOO%。这种形式受到总行的肯定，在2016年11月江苏省泗洪县举行的全国农村土地经营权抵押贷款相关会议上，土右旗政府机构作为大会代表进行发言交流，受到农商行总行的高度好评。在2017年1月全区人民银行工作会议上，包头市政府在大会上进行交流发言，得到呼和浩特银行的好评。在2017年3月土右旗地区农村土地承包经营权抵押贷款会议上，土右旗支行当作是试点旗县进行T-作汇报，呼和浩特支行对其试点工作高度肯定。在自治区农村土地承包抵押贷款工作试点展开情况评估过程中，土右旗以71.67分的综合评分，在全区8个试点旗县中位居第二位。

（三）有效缓和农户贷款困境

在人民银行土右旗支行再贷款政策等工作的引导之下，利用土地承包经营权抵押贷款增加授信额度，农村地区农户融资不易，额度不高的局面有所改观。土地承包经营权抵押贷款方面的利息较低仅有5.622%，土右旗农商银行、蒙银村镇银行加权平均利息下降额度分别是0. 68%和1.02%，能够为当地农户少支付利息金额就高达200多万元。为了能够最大限度减少评估所需要的花费，提高信用贷款直接发放额度，土右旗地方政府将土地承包经营权抵押贷款试点工作经费已经被列入到年底财政预算经费汇总，不需要向农户收取一毛钱费用，减少农户融资成本。

四、农村土地经营权抵押贷款制约因素分析

（一）信息来源较为匮乏

在2017年年底，土右旗目前农村土地流转数量309.25万亩，在包头市土地总面积中占到8.25%，比去年同期同比提升5.69万亩，提升比重3.650%。涉及农户数量及占比是9.3万户.12.5%。南于土右旗政府并没有构建统一规范性的土地承包经营权流转市场，土地经营权流转机构不多，流转信息不多，工作积极性不足，一旦存在贷款不能按照约定期限进行偿还的局面，处理过程中将面对非常多的新难题。

（二）法律保障尚需完善

实施农村土地承包经营权抵押贷款需要优化法律及政策体系。但农村地区土地承包经营权抵押贷款从本质上和目前版本实施的《土地管理法》《农村土地承包法》《物权法》及《担保法》等相关法律存在矛盾。诸如《农村土地承包法》中第12条相关规定：利用家庭承包取得的土地承包经营权能够按照法律规定进行转包、出租、互换或是其他形式进行流转，并没有明确说明土地承包权能够进行抵押，在法律方面的支撑力度不大。有关政策法规仅仅是试点区域，土右旗农村土地承包经营权抵押贷款试点工作难以进行大范围推广。

（三）技术手段需要逐步配套

一般来说，土右旗农村地区土地承包经营权抵押贷款主要是农村地区农户、农业合作社、家庭农场及种粮大户，农村企业等新型经营主体，对资金的需求量较大，而农村地区农户承包土地经营权贷款需要在保留基本生活保障所需用地以外，单户土地经营权抵押面积不大，造成抵押贷款额度不高的情况。并且，土地价值综合估价科学性、合理性、客观的测评机制，一般都是依据工作员工实际工作经验，在具体抵押物价值方面估算不准确，将其变现能力存在一定困难。

（四）激励机制不完善

目前，我国农业保险业务并没有全国范围内进行，也没有构建农村地区风险补偿管理机制，在农业产业风险准备金方面制度不完善，救灾补助、贷款贴息方面有关政策还需要逐步优化。如果农户遇到较大的自然灾害或是农产品经营市场方面的影响，就会给农村土地经营权抵押贷款的银行造成较多不可规避的风险。并且，土有旗并没有构建专业土地流转引导基金，能够提供的基金方面担保有限，对银行贷款所形成的经济损失不能按照相应的比例进行赔付，对银行提供的信用貸款在支持农村经济发展造成较大程度影响。

五、对策建议

土右旗农村土地经营权抵押贷款试点具有历史性使命，工作任务非常艰巨且光荣，为了能够全方面、准确性、有效的推行试点抵押贷款工作，有力提升现代农业金融服务水准，特提出以下对策建议。

（一）提高思想认识

土右旗地方政府相关部门要不断提高对农村土地经营权抵押贷款试点相关工作的具体认知，要从自身思想意识方面、行动方面进一步统一工作部署，在自治区政府、国务院及相关党政机构领导下，按照试点工作联席会议有关职责进行分工，有效履行自身职务，最大程度抓好试点T工作、先行先试，全方位系统开展，全面提升土右旗农村地区土地经营权抵押贷款的业务覆盖面。

（二）拓展信息渠道

由于农村地区土地经营权抵押贷款业务试点工作大多数涉及较多的部门，表现形式较多，因此在试点工作相关部门进行协调，不能有效拓展信息渠道。土右旗金融机构要按照《包头市农村土地承包经营权抵押贷款试点工作方案》的有关要求，逐步优化不同职能部门沟通机制，及时配合联动网络，有效拓展来源渠道，提高金融机构及农村经营管理、国土资源、农业开发办公室等有关部门的搭配力度，逐步强化工作联动机制，切实提升各政府部门的信息互通，优化务实高效、灵活多样的信息交流渠道，促使各试点工作高效率、有序开展。

（三）强化法律保障

伴随时问和环境不断变革，用传统的法律法规来处理新出现的问题，可能存在较多困境。土右旗应该逐步完善相关政策，适当调整农村土地流转限制性相关条款，赋予专业大户、农村种植专业合作社、家庭农场、农村企业等新型经济贷款主体。建议土有旗政府及时出台农村土地流转地方性行政法规，引导农村土地有序流转、切实维护不同机构的权益，为农村土地承包经营权抵押贷款提供法律基础。

（四）有效控制信贷风险

土右旗地方政府银行要完善农村土地承包经营权贷款专业机构，专业管理团队，专项额度等相关制度。逐步优化农村土地承包经营权贷款跟踪服务、管理机制，逐步优化农村土地承包经营权贷款档案管理体制。土右旗支行要不断优化动态监督管理机制，及时准确把握试点工作推进情形，逐步提升农村土地承包经营权贷款试点工作力度，全方位提高现代化农村土地经营权抵押贷款金融服务水平。

（五）配套相应的技术平台

依据地方政府注入资金，市场性运作的基础原则，土右旗地方政府应该组建农村土地经营权流转平台，主要为当地农村产权抵押贷款提供担保机制。建议土右旗政府部门及时组建农村地区土地承包经营权流转中心，保证土地流转信息在全旗范围内及时发布及实施相关交易，提高工作效率，实现农村土地承包经营权流转贷款工作预期工作效果。

（六）逐步完善激励政策

建议土右旗政府部门完善农村产权抵押融资风险基础，构建风险基金和贷款银行风险分散和补偿体制。构建财政贴息贴保基金，对农村地区土地承包经营权抵押贷款给予利息补贴，提升财政保费补贴力度，最大效果发挥财政资金的重要作用。

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