现代信息技术驱动下的行政审批改革

丁沙沙 皇甫鑫

摘要：当前，行政审批制度存在审批事项繁杂、审批标准不统一、审批次数过多、审批与监管分离等难题。通过运用互联网、大数据、云计算等现代信息技术，或许可以破解行政审批领域的诸多难题。浙江省“最多跑一次”改革的案例说明，现代信息技术提高了组织结构的整合性和统一性，行政行为的经济性、精简化和效率化，行政决策的预见性、精准化和民主化，行政理念的服务性、责任性和廉洁性，从而使得“最多跑一次”改革的成效较为显著。现代信息技术能够在浙江对行政审批改革发挥作用，在于顶层设计的直接动因、地方政府营造良好政务环境的内在动力、行政中心整合能力的重要保障、政务服务标准化的有效手段以及数据共享信息化的关键环节，这也是现代信息技术能够对行政审批甚至行政体制改革产生作用的有效路径。

关键词：现代信息技术;行政审批改革;政府管理创新

中图分类号：D0        文献标志码：A       文章编号：1009-3605（2019）05-0013-08

一、引言

随着我国服务型政府建设的不断深入，中央和地方各级政府的服务意识也在持续增强。近年来，人民群众对政府提供的公共服务的期待和要求在逐步提升;与此同时，包括互联网、大数据、云计算等在内的现代信息技术的迅猛发展为政府公共服务水平的提高以及政府治理方式的变革提供了现实可能（如无特殊说明，本文所指的现代信息技术皆指互联网、大数据、云计算等）。从本质上来看，现代信息技术与政务服务有机结合将会带动行政系统的整体变革，行政审批改革是其实践中的注解。现阶段，中央和地方各级政府都在大力推进行政审批改革，中央的“放管服改革”“简政放权改革”，地方上，浙江的“最多跑一次”改革、北京的“一网通办”、天津和宁夏的“一枚印章管审批”、江苏的“不见面”办事系统、贵州的“人在干云在看”等，都是现代信息技术背景下行政审批改革的重要举措和尝试。

当前在全国范围开展的行政审批改革既有其重要性和必要性，也有着较强的可能性和有效性。重要性源于其实践意义。行政审批改革是我国政府简政放权改革的重要突破口，对于我国政府治理创新具有十分重要的意义，同时也是进一步提升政府公信力的有力举措。当前，大众创业、万众创新的政策目標要求政府为广大群众提供优良的创新创业服务平台，行政审批改革既是营造良好创新创业环境的重要抓手，也是必然要求。必要性源于问题解决的迫切要求。在行政审批的实践中，存在着条强块弱协调难、各自为政统筹难、临时坐台教育难、信息分离共享难、手续繁琐高效难、材料多变告知难、分头审批查询难、审管分离监管难等问题。要想从根本上解决这些问题，就必须大力推进行政审批改革，坚决避免门难进、脸难看、事难办的现象出现。可能性源于新理念、新技术的应用。借助于现代信息技术的发展，使得数据库的建立、数据的共享、网上业务办理、数据的挖掘成为了可能，这些为政府治理变革提供了强大的动力，将会推动政府治理结构、运行机制的革新。有效性源于绩效提升和结构优化。毋庸置疑，现代信息技术背景下的行政审批改革极大地缩短了审批时间、简化了审批流程， 此谓之绩效有效性。同时，现代信息技术在政府治理中的持续推进也为部门间的合作提供了契机，甚至会打破官僚体制内部条块分割、信息割据的局面，推动政府内部组织结构的变革，此谓之结构有效性。

在中央简政放权改革的要求下，浙江省在中央“放管服”改革的基础上，探索本土创新实践，以行政服务中心为依托平台，借助现代信息技术大力推进 “最多跑一次”改革，极大地提高了行政效率和服务质量。“最多跑一次”的“浙江实践”具有较强的可复制性和较大的推广价值。本文立足于梳理浙江实践的改革逻辑，总结其现代信息技术应用于政府治理中的经验，试图构建现代信息技术驱动下行政审批改革的理论路径，为政策创新的扩散提供可选路径。

二、问题、实践与绩效：现代信息技术驱动下的行政审批制度改革

从整体来看，现阶段的行政审批改革是一次现代信息技术驱动下政府治理的全方位实践，其意义不仅在于回应了现实问题、产生了直接绩效，更重要的是撼动了政府治理的固有顽疾，极大地提升了政府效能，提高了政府的公信力。

（一）我国行政审批改革的现存问题

在我国，行政审批是政府面对公众和企业的重要窗口，良好的行政审批服务将会极大地提升公众满意度和政府公信力。因此，行政审批改革一直都是我国各级政府政务工作的重中之重。然而，不可否认的是，我国当前的行政审批还存在着诸多问题，主要体现在以下四个方面：

一是审批事项繁杂。下放审批权力、削减审批事项是我国行政审批制度改革的主要内容。经过几次行政审批改革，当前各级政府所保留的行政审批事项已大为缩减，但仍与经济社会发展的要求有较大差距，仍存在着以审批为关口，对市场和社会的发展进行过度干预的现象。这种现象的存在，非但不能提升政府的治理能力和治理水平，还增加了政府工作的负担;同时，由于政府对市场和社会的不当干预，也会在很大程度上削减市场和社会在经济社会发展中的力量，不能形成“政府—市场—社会”三元主体平等合作的治理结构，这与我国建设服务型政府的宗旨是相背离的。从理论上看，行政审批事项繁杂在一定程度上表明政府职能越位、缺位、错位的问题依然突出，不该管的管得过多、该管的没有管好、管理服务能力较弱、行政效能不够高的现象依然存在。[1]

二是审批标准不统一。在行政审批过程中，标准化问题主要涉及两个方面：第一，材料标准化。在实践中，同一事项需经过多部门审核审批，而多个部门由于没有实现信息关联，不同部门所需材料不统一，甚至出现部门间对同一材料相互不认同的现象，这就使得办事群众对申请材料的标准化难以捉摸，无从准备。第二，流程标准化。跨部门事项如何办理、操作流程是怎样的等等，这些问题在很多地方还没有得到政府部门较好的回应，这就必然地导致办事群众对于流程的认识模糊，从而加大办事群众和公务人员双向承受的工作压力，降低群众对政府工作的满意度以及公务人员的工作体验。当前，在缺乏对各类规范统一整合的现实情境下，出于不同目的制定的审批标准之间互相矛盾、彼此冲突的情形比比皆是。审批机关之间“依法打架”的现象，不仅表现在实体审查标准之间的冲突，而且也表现为环节、程序之间的互为前置、循环往复。[2]

三、现代信息技术驱动下行政审批改革的逻辑构建

现代信息技术主要包括互联网、大数据和云计算，互联网改变了数据传递方式、大数据改变了信息数据量级、云计算改变了信息处理方式。行政审批制度是行政体制运行的缩影，更进一步，行政审批的水平在一定程度上反映了一个国家行政管理的水平。基于此，本文试图从现代信息技术对行政体制改革的影响来分析现代信息技术对行政审批制度的意义。行政体制的内涵是丰富的，一般地说，行政管理体制是指一个国家行政机构设置、行政职权划分及为保证行政管理顺利进行而建立的一切规章制度的总称。所以，从本质上说，行政管理体制就是一个国家的政体及其管理制度的集中反映;从运行状态上说，它就是行政管理机构、管理权限、管理制度、管理工作、管理人员等有机构成的一个管理系统。

（一）现代信息技术与组织结构重塑

现代信息技术对于组织结构的重塑主要是通过提高信息数据的整合性和统一性实现的。整合性体现在以下三个方面：一是现代信息技术为政府各部门间数据的互通共享提供了平台，在此基础上会缩减部分政府部门的职能，甚至压缩一些职能重复的部门;二是在政府办公前台可以形成统一的数据中心，直接面对群众、调取数据、办理事项。在实践中，行政服务中心就是政府的办公前台，对各政府职能部门行政事项进行了整合、梳理、规范;三是基于数据整合进行整体的职能配置。当然，这反映了现代信息技术逐渐实现政府部门化向政府整体化转变，从找“部门”变为找“政府”，从部门“各自为战”变为“协同作战”。实现“最多跑一次”这一行为目标的核心要素是政府层级间、部门间以及政府与社会之间的深度合作，加深推进数据共享基础上的协同性，构建整体性政府。统一性主要体现在现代信息技术的蓬勃发展使得数据的搜集、处理与运用成为政府职能的重要内容，这就需要专门机构承担并履行这一职能，如浙江省在“最多跑一次”改革过程中就成立了数据资源管理局，履行以数据为中心的职能。

（二）现代信息技术与行政行为转变

现代信息技术对于行政行为转变的作用也是显著的，主要体现在经济性、精简化、效率化三个方面。经济性主要是指现代信息技术电子化功能的运用，可以极大地减少办公纸张的浪费及当面递交材料所耗费的人力、财力、物力等。精简化是指现代信息技术的运用可以裁减甚至合并许多行政程序。浙江省衢州市将所有的行政事项歸为六类，在此基础上实现流程再造。信息标准化建设使得“一号申请—一窗受理—一网通办”成为现实。借助互联网背景下的数据共享，衢州市将事项办理流程规范为“申请人或代理人申请→综合窗口或者网上递交简单材料，系统自动获取相关信息→后台审核、审批→邮寄证照”，真正实现了简化、流畅、便捷、省时、智能的目标。效率化是指通过互联网和数据共享，提高便捷度、压缩办事时间。目前，衢州市商事登记“一网通”等信息系统已经顺利建成并上线;已实现并对外公布第一批仅凭“身份证”可办理公民个人办事事项203项;实施市本级执收的个人缴费快捷扫码支付项目19个，减少群众到窗口或银行排队缴费825.7万人次，有效助推了“最多跑一次”改革。

（三）现代信息技术与行政决策优化

在行政决策方面，现代信息技术的作用也是明显的，主要体现在预见性、精准化和民主化三个方面。预见性是指通过分析构建起来的数据共享库，可以挖掘一些公众潜在的隐性需求。例如，浙江省丽水市水寨村是该省最偏远的行政村之一，距离乡政府有4.2公里山路，群众跑一趟乡政府不方便。便民服务中心的工作人员通过该乡便民服务平台的大数据分析，提前列出村民需要办理的事项，主动把相关信息发送到手机、身份证读卡器等终端上。精准化是指在行政决策过程中需要特定类别的数据，这可以通过云计算的方式进行筛选，当然前提还是成熟的数据共享库的建成。浙江省目前已建成省市县一体化公共数据交换共享平台，公布了两批《省级公共数据共享清单》，向政府机关开放了57个省级单位、3600 余个公共数据项的共享权限。与此同时，浙江政务服务网还开辟了“数据开放”板块，向社会公众集中开放68个省级单位和杭州市等行政机关的650项数据类目，推出电子证照、档案数据、空间地理、信用信息等专题应用。民主化主要是指数据搜集的多主体参与，通过网络的互联互通，不仅政府可以对数据库贡献数据，企业和公众也可以，从而助推政府在行政决策时能够有充足的民主意见和信息。

（四）现代信息技术与行政理念革新

行政理念是行政制度、行为的内在运行指南，现代信息技术的广泛使用对于行政理念的革新作用也颇为明显。从本质上来讲，现代行政理念可以分为服务性、责任性和廉洁性。服务性是指以人民为中心，政府的任务目标是服务人民群众。在“最多跑一次”改革中，通过现代信息技术的运用，形成“数据多跑路、群众少跑路”，实施的“一窗受理，快递邮寄”“容缺收件、跟踪代办、困难帮办、协调办理”以及“一站式服务、一点式接入、全时空办公”等措施，都是政府服务性提高的重要表现。责任性与服务性紧密相联，服务性的提高会增强政府的责任意识，以“兜底窗口”等形式落实责任政府建设。廉洁性是指技术的应用可以压缩寻租的空间。“最多跑一次”改革推动政务服务标准化、法治化，强化群众参与、群众评价、群众监督，改出了“清廉浙江”建设的新高度。如，象山县对商事登记领域涉及多部门办理的事项进行了全面梳理整合，推行“一窗受理、一表申报、联合踏勘、一网审批、统一出件”。整个审批操作过程网上流转，对工作各环节实时监控，对各部门在承诺期限内没及时办结的审批事项进行自动警示和效能评价，有效地遏制了权力寻租和行政乱作为现象的发生。

上述现代信息技术对行政体制改革的影响如下图所示。

四、现代信息技术驱动下行政审批改革的创新扩散路径

政策扩散指的是一个辖区/部门所实施的政策在空间上发生扩散，被另一个辖区/部门所采纳实施的过程。[4]而本文所指的扩散则更为广义，不仅指空间范围内的扩散，还包括领域扩散和效应扩散。具体来说，浙江省现代信息技术驱动下的行政审批改革具有较强的可复制性和较大的推广价值，这种创新不仅可以复制其他地区，而且其作用也具有扩散效应。现代信息技术驱动下的行政审批改革不仅极大地提升了行政审批的效率，更是以行政审批为突破口，推动整个行政系统的治理变革，有着较强的联动效应。本文关注的是“最多跑一次”行政审批改革背后的创新逻辑，探索政策可供推广的关键条件，以期对其他领域、其他地区政府提供可供借鉴的经验。

概而言之，以现代信息技术为驱动力的行政审批改革成功的关键在于以下五个因素：第一，顶层设计是改革的直接动因。政府创新是民众需求与政府政绩双向驱动的产物，而政府创新的过程通常隐含着对现有规则的有限突破。在这一过程中，部分相关部门可能会以法律界限、政策规定、数据安全等为由成为政府创新不可避免的“阻力”，这就要求顶层设计给予下级政府创新的空间，在遵守法律精神、保证数据安全的前提下，帮助创新部门协调相关部门，从而落实政府创新。中共浙江省委、省政府设计主导全省“最多跑一次”改革且主要领导经常关心过问，是“最多跑一次”改革成功推进的最强外在动力。第二，地方政府营造良好政务环境是改革的内在动力。地方政府是中国政府创新的中坚力量。第三，行政服务中心的整合能力是推动改革的重要保障。行政服务中心是政府的主要窗口，集合了政府多个部门的窗口业务，但行政服务中心并不仅仅是政务窗口简单集合的物理空间，而是政府多部门职能整合的有机平台。整合的程度如何将关系到行政审批改革的效度高低，因此，要着力提升行政服务中心的整合能力。可以赋予行政服务中心对窗口业务办理与职能整合配合的部分考核权力，以确保改革的顺利进行，实现有为政府与有效治理。第四，政务服务标准化是推动改革的有效手段。无序的政务办理会极大地降低行政效率、增加权力寻租的空间。以材料标准化、流程标准化、服务标准化等全过程标准化为主要内容的政务服务标准化，是现代信息技术驱动下行政审批改革的必要前提，以此为出发点，推进精简审批材料、审批流程的进展。第五，数据共享是推动改革的关键环节。政府各个部门分别享有办事群众的部分数据，这些数据中有大量的重复登记数据，政府部门间的数据共享可以极大地削减行政审批重复登记的程序。同时，数据库的共享还可以更高效地为群众办理事项提供证明，有效地提升了行政效率。毋庸置疑，数据共享带来的扩散效应不只是缩减了行政审批流程，而且在此基础上推动了行政系统的优化，有效地缩小了政府规模。因此，在政务实践中，要着力推进数据信息共享机制的构建，充分挖掘数据共享的扩散效应。

参考文献：

[1]藍志勇，张腾，李廷.从“不破不立”到“以立促破”——行政审批制度改革的创新思考[J].理论与改革，2017（1）：104-112.

[2]骆梅英.行政审批制度改革： 从碎片政府到整体政府[J].中国行政管理，2013（5）：21-25.

[3]朱正威，杨晶晶.国内政府效能问题探究综述[J].特区经济，2007（4）：271-272.

[4] Dolowitz D. and Marsh. D，Who Learns from Whom： A Review of Policy Transfer Literature [J].Political Studies，1996（ 2） ： 343-351.