人工智能技术构筑智能政府的前置条件研究

温新民 许焕英

摘要：人工智能是一场对人类生活影响深远的技术革命，这种智能技术必将引起政府管理革命性变革。政府舆情监管、服务资讯的智能推送、版权监测与监管、复杂情况下的优化决策等，构成了人工智能技术构筑智能政府的主要场景。随着人工智能在经济社会生活中成功运用的场景越来越多，智能性的信息技术支持活动会越来越占据重要的地位，一旦政府智能技术运用有系列性突破，必将会引起政府管理的革命性变革，政府需要做好迎接这种变革的各种前置性准备，如：重视智能技术的政府应用、数据库互联互通和加速数据协同共享、组织重塑和职能体系化建设等。

关键词：人工智能技术;智能政府;前置条件

中图分类号：C93     文献标志码：A    文章编号：1009-3605（2019）05-0005-08

迄今为止，有关运用人工智能技术的事例有很多，一些运用涉及到智能政府建设，比如新闻媒体、国家医学考试、地震通告和权威发布、版权监管等等。由于在社会进步中，政府管理居于最重要的地位，加上人工智能技术日新月异迅猛发展，适时提出和阐释人工智能技术背景下的智能政府建设及其前置条件，显得尤为必要。

一、人工智能技术概述

人工智能（artificial intelligence，AI）是研究、开发用于模拟、延伸和扩展人类智能的理论、方法、技术及应用系统的一门科学技术[1]，主要领域包括：语言识别、图像识别、知识表示、计算机视觉、自然语言理解、自动推理和搜索方法、机器学习和知识获取、知识处理系统、自动程序设计、智能机器人等。人工智能可以简单地被视作人工机械的智能，算法程序是人工智能的核心。当计算机信息科学技术有大量阅读、储存资料，并具有分辨能力的时候，就足以帮助人类智力工作，此时就可以称之为智能机器和智能工具。

人工智能技术的智能性表现在类似人的辨识、推理、记忆能力上。比如在语音识别的辨识能力方面，通过麦克风把“听”到的不同人、不同口音和不同轻重音的口语，转成准确的文字，微软和谷歌的语音识别产品错误率，从2011年问世到现在，已经降低了20-30%[2]，这些语音识别产品错误率的每一次降低，其背后都代表着智能机器“深度学习”后智能的提高。这种提高是通过研究人员采用一种称为“深度学习”的机器学习模型及其算法，由智能机器自行深度学习来实现的。把麦克风“听”到的不同人、不同口音和不同轻重音的口语，转换成准确的文字和句子语言信息后加以执行，呈现出符合语言习惯的句子和意思，这里面有智能机器拟人化的辨识和推理能力的表现，是人工智能技术智能性的神奇之处。阿里的天猫智能音箱也表现出类似的拟人化的神奇智能性：点歌、相声评书、讲故事、天气预报等，人下达命令于是音箱执行，智能音箱具有人机对话、聊天、随身翻译、语音助手等多种功能，并且越用越聪明。因为每一次的使用，都是在为天猫自行深度学习提供数据和合意性智能训练的过程。智能机器具备不受时间和地点约束、永不疲惫、效率较高和投入成本较低等优势。

最让人震惊的机器智能是阿尔法狗表现出来的：谷歌公司阿尔法狗2015年底棋艺仅仅有二段水平，但几个月后，原来二段水平的阿尔法狗战胜了人类顶尖棋手李世石[3]，短短几个月时间，经不同模型算法和棋局训练的神经网络机器昼夜不停的演练，上千万盘棋局走法“入眼入心”，不仅读懂而且得到智能性的提高，具有一定的机器思维和推理能力，最后凭借这种机器思维和推理能力、优化布局与选择能力，战胜人类顶尖棋手，显示出机器智能的神奇之处。这里的智能算法、神经网络、深度学习以及推理博弈能力，是人工智能的典型表现。

人工智能的智能性表现，还可以用科大讯飞机器人医师考试通过的事例来加以说明：2017年科大讯飞研发的人工智能“智医助理”机器人，学习专业的医疗知识、记忆海量历史病例、识别影像、构建医学知识和技能系统等，在国家医学考试中心监管下参加了临床执业医师综合笔试测试，最后该智能机器人以456分的成绩通过了临床执业医师考试。[4]由于在17秒内能够阅读3469本医学专著、24.8万篇论文、69种治疗方案、61540次试验数据、10.6万份临床报告，通过汲取海量医学知识，在短时间内能迅速成为肿瘤专家，既可以帮助医生和患者查阅资料，又可以对病人给出诊断，这种智能机器人对医学知识内容的搜索认知能力、精准完整且快速复现能力方面远远超过人类，显示出人工智能技术强大而独特的智能性能力，其未来前景不可限量。

其实人工智能技术的这种智能性，已经在人们日常生活中大量应用了，像智能手机的美颜光线拍摄、逆光拍摄、基于图像识别技术的刷脸支付、人脸识别、人脸打卡、语音录入等。

毫无疑问，人工智能正成为引领世界发展的新兴驱动力，这种智能性技术革命是一场对人类生产、生活影响深远的全面革命。像政府決策、区域协调、组织建设、管理权威、舆论宣传、价值观、城市基础设施建设、社会经济环境建设等等，各种各样的社会、经济组织管理活动都会因为人工智能技术革命而受到影响，于是智能政府不管是主动建设、抑或是被动卷入，可以肯定的是，随着人工智能在经济社会生活中成功运用的场景越来越多，智能性的信息技术支持活动会越来越占据重要的地位，一旦政府智能技术运用有系列性突破，必将会引起政府管理的革命性变革，政府需要做好迎接这种变革的各种前置性准备，才能有备无患。

二、人工智能技术构筑智能政府端倪初现

在推进人工智能技术政策和组织研究中，适时提出人工智能技术构筑智能政府并加以阐释和研究，将有助于人工智能时代政府及早部署、抢占战略制高点，解决前置条件涉及到的问题，可以为后期大规模智能政府建设做好准备。

下面从政府舆情监管、服务资讯的智能推送、版权监测与监管、智能技术下政府复杂决策和管理能力增强四个方面，阐释人工智能技术在构筑智能政府中的场景。

（一）政府舆情监管

依靠人工智能技术，通过语义识别、图像识别、关键词设置等方式，舆情监控人员可以做到在信息平台自动对用户上传的信息进行审核，对已发布的信息进行筛选排查，能有效拦截虚假和低俗信息的传播，相较于纯人工方式拦截率提高了73.71%。[5]这种人工智能技术已被今日头条娴熟运用。显然，这里的人工智能技术可以运用于政府舆情监管，可以帮助政府监管部门在海量的新闻图片、视频中，精准定位特定的监管对象，并可对图像中包含的特定内容进行自动分类，提升政府的监管能力，在构建图像或信息碎片集合中，人物的关系图谱及特定信息的知识图谱可以自动生成，因此帮助政府监管人员识别图片中的人物和对象信息，提升特定监管对象的监管效率。

评论区留言管理，会遇到海量信息的甄别、辨识难以应对的问题，现在的人工智能技术可以基本实现该领域的人工方式的替代，这种自动化、电子化技术完全可以运用于政府舆情监管。运用该技术可大大提升政府对舆情管理的便利度和效率。像纽约时报2015年依靠算法对不同用户进行分级画像，以此决定哪些用户的评论可以不用经过人工审查就可以发布，对评论呈现的优先级进行排序[6];2017年用Google开发的人工智能系统Moderator对其评论区进行留言管理，通过学习过去10年评论区里人工管理的超过1600万条评论，Moderator建立起了能够优化管理评论区的算法[6]，该算法旨在通过识别和筛除恶意评论来打造一个高质量的内容管理平台，自动提升管理能力。这样的人工智能技术适时运用于政府舆情监管中，会使未来的智能政府具有难以想象的超级能力，大大提高政府舆情监管质量和效率。

信息时代的网站运营、网站监管会遇到繁杂信息精准识别、趋势判断瞬间完成等人工方式难以胜任的问题，人工智能技术可以成功运用于网站内容进行阅读、甄别、分析与属性判断，快速自动编辑出政治倾向分别为“左”“右”以及“公正”的三类文章，读者可以通过点击不同的属性进行阅读，实际上这一技术应用2018年已在斯坦福大学“Knowhere”网站得以实现[6]。自动化、电子化的属性判断、自动编辑文章，辅助、替代和完善人的智能性工作，显示出该技术非同一般的智能性。而美国公司Mashable设计的数据分析软件，能通过分析链接识别文章的传播趋势和可能存在的爆点，以此辅助相关舆论宣传人员进行相关话题的跟进，当某一个话题的热度上升时，Mashable就会生产相关的内容进行阅读“供应”[7]。于是我们看到，人工智能技术不仅能够做到相关工作的自动化、电子化属性判断，它的自动编辑功能还可以辅助、替代和完善人的工作，做出趋势判断、热点话题跟进工作，极大地缩减舆情工作者的初级劳动时间，并深入到能够完善和替代人的智能性工作活动领域。经过“深度学习”的人工智能还可以从众多信息来源中探测原由和深意，看见肉眼不能看见的关系，呈现出一种颠覆性感受的、革命性变革的、具有广阔前景的技术，所以，及时对这样非同一般的智能技术加以平移，使其能够成为政府舆情监管人员的得力工具，帮助政府舆情监管人员识别、归类、分析和处理各种庞杂信息，辅助政府人员做好预案、执行规范规约工作。从中我们可以看出，人工智能构筑智能政府是有其现实基础的。

建立在众多数据和不同模型算法、数据训练的神经网络机器，其机器推理和优化选择能力大大提高，通过云端数据搜索、大数据精准计算，人工智能可以更好地获知受众的审美取向、可以智能性地生成相应的音频视频作品，可以用极短的时间自动标记照片、自动化产生文本故事、实时录制视频。通过人工智能技术对某一个信息的傳播方式、传播轨迹、传播人群进行分析，寻找到受众关注的热点问题，实现对信息的精确抓取[8]，提高监管人员反应的灵敏性、回应的及时性和决策的精准度，避免以往人工方式、机械方式的盲目性和随意性。随着人工智能完善和替代人类智能性工作的场景应用越来越多，智能政府建设的时机愈益成熟，实现人工智能技术构筑的智能政府基础也越来越好。

（二）服务资讯的智能推送

一些影响较大的突发事件发生以后，如果能够及时进行舆论引导，就会让事态有序发展。重大事件发生后，急需将政府意见和要求、政府规劝的有深度分析信息进行推送，强化重要信息的受众可达性，强化舆论导向，扫清谣言，避免公众恐慌，避免极端事件发生，凝聚人心。而人工智能技术的出现，则能够很好地实现这种分类精准、适合受众个体的智能推送。

当今，在智能推送领域，经专门开发的专业性人工智能可以为用户画像，清晰地知道用户的喜好并进行选择和优化，提供精准化、个性化的服务推送，有效减少庞杂信息、同质化信息的干扰，减少时间精力的无效耗费，脱离冗杂的碎片化信息的包围。像今日头条就依靠算法建立起精准的用户画像，并据此产生针对每个用户个性化信息流，同时借助广告、电商实现流量变现，他们以用户需求为核心进行“私人订制”。凭此算法优势在内容分发领域异军突起，累计激活用户数超7亿，月用户时长超20小时（资料来源：今日头条报告2018年6月），使用人数众多、用户黏性大，成为普通民众阅读新闻、了解信息的重要途径。此类算法分发平台，利用算法找到适合受众个体的“个性化新闻”，从而使得内容分发更精准、更体贴、更个人化。“今日头条”整个算法框架输入的数据源是三个方面的：信息特征、用户特征以及环境特征。其设计的核心目的就是将三者信息进行抽象提取并数据化处理实现最佳匹配，即让一个人在特定的时间地点看到其阅读兴趣最大的信息。利用“比你更懂你”的人工智能推荐受众喜好的文章，借以提高网站阅读量，增加用户黏性，提高网站声誉和竞争力，也能促进舆论影响力，克服由此带来的“信息茧房”效应，在提高新闻传播效率的同时注重信息提供的平衡。由此可见，现有的服务资讯智能推送领域中，由人工智能技术平移到智能政府建设中，可以说技术条件成熟、技术构架完备，人工智能技术构筑的智能政府端倪初现。

智能推送还有为用户量身定制的You Tube算法推荐的例子：You Tube拥有15亿全球用户，为了最大化平台的用户黏性、提高竞争力和盈利能力，其计算机工程师曾用深度神经网络为平台制作了一种推荐算法，收集点击行为、观看时间和地点等信息，量身定制“接下来播放的20条”推荐视频内容[9]，大大讨好了公众，增加了用户黏性和竞争实力。将这一类人工智能技术用于政府管理中，现实中这方面的需求是很多的，例如政府对公众行为改变上的舆论引导，如旅游景区爱护文物、文明规范的推送;人流高峰区交通工具选择推送;禁放鞭炮方面的信息推送;对失信人士推送规约信息、强化舆论压力;社区文娱活动、公益活动信息推送;社区安全知识普及;等等。利用好人工智能技术将使政府管理精准度和管理效率大大提高。

（三）版权监测与监管

自媒体时代，非法转载、洗稿、盗文、抄袭事件层出不穷，智能机器利用人工智能搜索、云计算、版权大数据分析等先进技术，能够从海量信息中快速搜索出疑似侵权内容，并且能够实现全作品、全平台、全时段的版权监测、下线处理、诉讼维权等一站式监管。像Facebook就采用先进的人工智能技术，对视频直播中的敏感内容进行实时监测、识别，含有违规内容的直播将会被干预。[10]实现这种技术，则要求智能机器具有很强的视觉识别与处理能力。

（四）智能技术下政府复杂决策和管理能力增强

政府管理往往涉及政治、经济、文化、社会等诸多相关因素的均衡协调;涉及长远与短期、全局与局部的利益均衡;涉及经济发展、民生需求、科技投入、教育推进、财政税收、金融稳定、交通便利等等方面的组织和协调。以往政府在处理这些复杂问题时往往是凭个人经验把握处理的过程，这种情况在人工智能时代有了根本改变。人工智能技术能为政府解决复杂问题提供辅助和支持，使得复杂情况下的监管、决策、驾驭变得有辅助支持。有决策依据、参考性的推演支撑，复杂事务的政府管理就会变得准确度提高、效率提高、成功的把握性更大。

政府遇到的复杂情况不外乎异类型相关因素关联的不确定性、时空差异性，不同类因素之间的相互耦合性以及突变性、随机性等，关于这种异类型关联的不确定性、扰动和随机性增多问题，已经有用人工智能技术较好解决该类问题的实际例子，比如“智能电力管理”。智能电力管理中需要实时匹配社会、空间和时间的电力需求变化，驾驭多来源能源及其输出匹配管理、监控家庭和企业的智能电表和传感器的供需情况、实时调整电网的电力流量，借以实现电网的可靠、安全、经济、高效。在改变能源组合，调整化石能源使用量，增加可再生资源的过程中，会遇到较多不确定性问题，如光能、风能等新能源、新负荷接入后，异类型电源接入的不确定性、不同类能源终端相互耦合[11]，以及多种能源的时空不同步，电网运行会呈现出复杂非线性、不确定性、时空差异性等问题，会造成电网电压不稳、潮流反向、扰动增多、随机和不确定性增加，此时电力供应的可持续性、经济性和安全性受到威胁[12]，而人工智能技术能够较好驾驭多个相关要素，并在均衡多个关联要素中得到人们想要的最优抉择。使用人工智能技术可以对发电波动、可再生能源海量、高维、多源数据进行深度辨识和高效处理，通过高级机器学习，实现多时间、大尺度、多变量的全面感知和预测，很好地解决这些复杂的调度、协调问题。这些人工智能技术平移到政府管理中，必将对国家和社会组织协调发展，快速构建智能政府起到积极作用。

三、智能政府建设的前置条件

当下，适时提出人工智能技术构筑智能政府，并对其前置条件展开研究，有助于理清人们的认识、有助于管理者及早抓住先机、用最新的人工智能技术装备政府、有助于持续展开智能政府建设等提高政府智能管理能力。

下面将从重视人工智能技术的政府应用、数据库互联互通和数据协同与共享、组织重塑和职能体系化建设三个方面来阐释这种人工智能技术构筑智能政府的前置条件。

（一）重视人工智能技术的政府应用

习近平总书记对人工智能引领科技革命产业变革的战略地位问题、抓住人工智能战略机遇问题、人工智能具有溢出带动性很强的“头雁”效应问题，做过精彩的阐述，多次就人工智能管理做出过重要批示、指导，指出政府需要积极應对人工智能技术深刻改变人类社会生活、改变世界的问题，要求一定要抓住机遇，抢占先机，加快部署和实施。习近平总书记的一系列指示，在指导思想上明确了人工智能应有的优先地位。

新一代人工智能将重构生产、分配、交换、消费等经济活动各环节，这种重构也必将对政府管理质量和效率提出更高要求，而人工智能引发的智能性技术革命势必形成宏观到微观、经济到社会广泛深刻的变革，波及到政府的智能化定位和选择。目前，各个国家都在积极出台推进人工智能的政策、规划、举措，其中多是针对经济的、社会的，专门针对政府在人工智能技术运用上的政策、举措基本没有，因而有必要及早提出人工智能技术下的智能政府建设目标。因为，推动社会整体进步，离不开政府与市场的双重力量，有作为的政府，必须在这一场智能化管理革命中主动出击、及早抉择和部署，构筑适应新时代的智能政府。

以人工智能技术成功应用于政府运营中为先导，强调应用为先。无论是经济产业方面的、还是社会应用方面的，对已有成熟的人工智能技术应用，都应及时迁延和平移到监管部门、政府管理部门，并及时予以推广，以点带面地加大政府人工智能技术应用领域，以应用为先作为整个智能政府建设的牵引和探索。要设立日常性的专门技术应用研究机构，专门负责如何在政府管理中用好人工智能技术，该机构的任务是，时刻保持人工智能技术新进展的敏感性、保持最先进的技术应用于政府事务的敏感性、保有对人工智能技术应用于政府管理的相当驾驭能力，以保证智能政府建设的路径选择和规划，一旦有技术应用突破、技术应用成熟则在政府整个系统内积极推广、全面铺开，追求智能政府建设稳妥展开和实效的取得。

（二）数据库互联互通、数据开放，加速协同与共享

人工智能技术构筑的智能政府，离不开大量的数据，数据及其协同共享是智能政府建设的前置条件之一。积极推进数据库的互联互通，在数据库联通、数据协同共享方面，要有步骤的加快政府数据开放以及数据协同与信息共享。数据开放涉及到政府管理的层级性、不确定性、专一性，在不影响政府管理稳定性和秩序的情况下，应顺应信息化时代潮流，加快数据开放步伐，政府要成为数据开放的引领者和规则制定者，建立数据开放的良好环境，推动多主体、多领域、多要素整合互补新格局的建设，为智能政府建设铺垫好基础和创造好条件。

从数据治理的生命周期、主体、对象、关键要素等方面，政府应探索科学的数据治理框架，从根本上解决由于数据治理缺失所产生的“数据孤岛”“数据碎片化”等问题，整体上提高数据可获取性与价值转化率，实现数据从资产到价值的转变。做好政务服务网络资源全覆盖建设、加强事务管理的模式化数据化建设，做到事务办理“应上尽上”，全面覆盖用户现实需求。这些前置工作到位和完善之后，人工智能技术应用于政府管理事务就能够顺利和有效。政府部门要以拥有的大数据为依托，设计和建设有效的数据治理机制，鼓励多方参与数据治理，对数据资产有效开发，使之转变为生产力、服务力和创造力，做好未来智能政府建设的前置工作。

（三）组织重塑、关系重建、职能体系化建设

组织重塑、职能体系化建设是智能政府建设的另一前置条件。一种新的技术来构筑政府运营，势必会遇到政府组织重构、组织变革与新技术相匹配的问题。在智能政府建设端倪初现之际，做到组织重塑，需要通过顶层设计，摒弃传统的“部门利益”，打破条块分割，破解电子政务发展中互联互通难、资源共享难、业务协同难等问题，在大幅提升政务信息化水平的同时、提高政府管理规范化和现代化的程度。通过顶层设计和信息化、规范化方面的持久建设，从业务整合、业务协同、业务流程化三个方面推进跨部门横向和纵向的业务整合与动态协同。在业务整合上，从纵向和横向两个层次开展工作，将同一职能各部门的业务流程纳入统一的系统进行管理，将不同职能的跨部门业务进行整合，按照统一规范、统一标准的运行原则、实现部门内及跨部门协同。在业务流程优化方面，重点打破传统政务按照部门职能分工的模式，将分散在各个部门的流程片段整合重组，对流程内的各项活动进行重新分析与设计，找出更优的流程方案。为人工智能技术在政府事务领域内的全面应用，创造较好的组织管理条件和基础。

总之，智能技术革命影响广、影响深，有作为的政府需要重视这种智能技术带给政府的管理革命，做好人工智能时代全面到来之前的准备工作和政府智能管理变革的准备工作，一旦条件成熟，那么就会因为前置条件方面的及早谋划和建设，而能在智能政府建设大潮中抢占先机、让本国政府管理能够始终跟紧时代潮流、发挥其应有的统领作用。同时，人工智能技术在网络安全领域的广泛应用，以及技术手段的不断升级，使得新兴技术的复杂不确定性特征逐步凸显出来，不可避免带来了安全隐患和伦理困境等诸多难题[13]，这也是政府管理中不可忽视的问题。

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