县域综合行政执法体制改革的制度逻辑与进路探析

黄婷

摘要：随着国家机构改革的推进，在执法重心持续下移进程中，县域综合行政执法体制改革逐渐展现出其重要性。当前我国县域综合行政执法体制改革仍存在内部机制运行不畅、外部机制衔接欠佳及配套机制不足等困境，如何进一步统一执法权责、顺畅执法体制机制、完善执法配套资质、解决资源不足等困境，未来县域综合行政执法体制改革需要从持续推进执法重心下移并向乡镇延伸、构建并强化部门间协调机制、探索激励型执法模式三方面大力推进。

关键词：综合行政执法; 相对集中执法; 价值取向

中图分类号：D9     文献标志码：A      文章编号：1009-3605（2019）05-0021-07

综合行政执法体制改革是中央和国务院颁布的一项重大改革任务，是“将行政机关的行政处罚权进行集中，统一交由另一个特定的行政机关去执行，原行政机关不得再行使行政处罚权的一种执法形式”[1]，核心是围绕着执法资源有效整合、执法职权持续优化这一改革理念，实行职权相对集中，职责统一管理，逐渐推进处罚权重心向市县两级下移，旨在减低多头交叉重复执法、提升执法效率、规范公正文明执法。在综合行政执法体制改革持续推进进程中，县域既是我国综合行政执法体制改革顶层设计中执法重心下移的末端关键，也是我国行政区划中连接地区级政府和中央政府的中间纽带，其综合行政执法体制改革既要对中共中央关于行政执法职能和机构整合中顶层设计与整体部署精神贯彻落实，又要兼顾地方治理现实需求，可以说，县域综合行政执法体制改革是综合行政执法改革进程中值得关注的重点问题之一。本文拟就湖南省综合行政执法体制改革为视角，以湖南省部分县域实际执法数据、执法效能为范本分析湖南县域综合行政执法体制改革的具体做法，并在此基础上对我国综合行政执法体制改革进路做进一步探析。

一、综合行政执法体制改革的制度逻辑

我国行政执法历经部门单独执法、相关职能部门联合执法、相对集中执法三个阶段。第三阶段的相对集中执法是对解决单独执法存在的多头执法、交叉执法以及部门联合执法存在的部门利益不平衡、协调机制不健全等问题的有力探索。从执法理念与制度设计而言，可以说，相对集中执法伊始时期是我国县域综合行政执法体制改革制度演进的起点，它体现了我国行政机关在效率优先兼顾公平的价值取向下，执法权力配置的再优化。

（一）县域综合行政执法体制改革制度演进

“综合行政执法体制改革前身可以追溯到20 世纪 80 年代末的城建监察制度，即城市管理领域相对集中行政处罚权改革”。[2]依照综合行政执法改革推进的进度，可以将其概括为两大阶段：重点领域相对集中执法初步探索阶段（1978年至2002年）和相对集中综合行政执法深入推进阶段（2002年至今）。

第一阶段，重点领域相对集中执法初步探索阶段。《中华人民共和国行政处罚法》的颁布为执法权责的再优化和相对集中执法权的制度探索提供了法制环境、立法支持和制度保障;1997年5月，北京市宣武区根据《关于在宣武区开展城市综合执法试点工作的通知》设立城市管理监察大队，开启了全国第一个综合行政执法单位的先河;2002年，国务院发布《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，标志着城市管理领域综合行政执法体制改革拉开序幕，开启了相对集中执法的初步探索。故而，“自2002年始，行政执法改革在相对集中行政处罚和综合行政执法并举阶段开始了初步探索。”[3]

第二阶段，相对集中行政执法深入推进阶段。自2002年开启综合行政执法初步探索以来，国家就如何优化执法资源、提升行政执法效率做了多方面探索，分别在重点领域如城市管理、食品安全等领域展开多领域、多城市、多部门综合行政执法试点工作，为综合行政执法的全方面推进积累了多地区多领域试点的经验。2014年，随着《中共中央关于全面推进依法治国重大问题决定》的发布，综合行政执法推进工作进入相对集中行政执法深入开展新阶段，中共中央以党的决议形式对综合行政执法做了全面部署，在横向上减少执法队伍，厘清执法机构职责权限，进一步将综合行政执法进一步区分为重点领域和跨部门综合行政执法两种类型;纵向上减少执法层次，将行政执法重心向市县两级下移;2015年4月，中央编办发布《关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》，综合行政执法体制改革顶层设计的整体落地，对综合行政执法体制改革试点工作深入推进做了详细部署，综合行政执法推进体制改革进入深入推进阶段;2015年12月《法治政府建设实施纲要（2015-2020）年》再进一步明确规定，“根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。推进执法重心向市县两级政府下移，進一步明确了执法体制改革的重心为市县两级”。

（二）县域综合行政执法体制改革制度演进蕴含的价值取向

县域综合行政执法制度演进历经相对集中执法初步探索到深入推进相对集中执法两个阶段，改革重心着重在执法力量整合和职能配置优化等方面，通过整合政府部门间相同相近的执法职能，将行政处罚权相对集中且向市、县下移，根本目的是在行政执法公平公正的基础上实现 “权威高效”，其制度演进进程蕴含着效率优先兼顾公平的价值取向。

综合行政执法体制改革蕴含着效率优先的法价值取向逻辑。《中华人民共和国宪法》第27条就国家机关提高工作效率做了原则性的要求。从法经济学角度而言，效率是以较少的成本生产出人们所需要的最大的产品，通俗的说就是最小的投入最大的产出，即效率=收益-成本。综合行政执法体制改革所追求的“效率”价值，是试图通过选择成本较低的权力资源配置，实现最优化的公权力资源配置，避免分散执法带来的重复执法、多头执法。

综合行政执法体制改革蕴含着兼顾公平的法价值取向逻辑。效率与公平是法价值基本内容，既相互依存又相互独立，在既相互依存又相互独立的法价值之间，法价值取向的偏差，或者说对某种法价值的侧重并不意味着对另一价值的忽视，它仅仅体现了立法者或者公家公权力主体在一定时期内对法价值的侧重不同。毫无疑问，无论行政执法如何改革与优化，执法的根本目的是要实现公平正义，也就是说，综合行政执法体制改革蕴含的效率优先兼顾公平的价值取向逻辑并不意味着综合行政执法体制改革进程中对公平的漠视。恰恰相反，综合行政执法体制改革蕴含的效率优先兼顾公平的价值逻辑是以实现公平正义为基础，在公平正义基础上对效率的重视，即在确保行政执法公平公正的同时，实现公权力资源配置最优化。

二、湖南县域综合行政执法体制改革的具体做法

2015年9月，根据中央关于综合行政执法试点工作文件精神，湖南省编办对试点工作提出具体要求，进一步明确湖南省综合行政执法体制改革的原则、方向和试点内容。湖南省政府、湖南省编办将综合行政执法体制改革作为湖南省2016年重点推进的体制改革之一，在全省13个设区的市、123个县市区城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作，以在市区一级减少执法层级，在县一级将工商、质监、食药监等市场监管部门及其执法力量进行整合，构建“三合一”市场综合监管模式以及在有条件的县（如长沙县）将卫生、食药、商务、农业、环保、文化等多个政府职能部门的执法队伍，整合为商卫食药、农业、城乡建设、社会事务4个行政执法大队，实现监管执法的“大综合”为基本模式的综合行政执法体制改革。

根据中央和省有关文件及改革试点方案，湖南综合行政执法体制改革试点按照“总体设计、突出重点，因地制宜、分步实施，积极稳妥、统筹推进”原则，以整合政府部门之间相同相近的执法职能，归并执法机构，统一执法力量为重点，允许各地选择不同模式开展试点，积极推进系统内和跨部门、跨领域综合执法，推进执法重心下移，执法力量下沉，通过理顺职责关系，完善工作机制，创新执法方式，加强队伍建设，提高执法效率，切实解决多头执法、重复执法和执法扰民等问题，努力构建符合本地特点和实际的行政执法体制机制。在这一整体部署下，湖南省县域综合行政执法体制改革有序推进，主要呈现出两种改革模式，一是符合条件的县推进行本县域范围内执法机关执法权大集合即“大综合” 模式，即一个县域一支执法队伍，主要以长沙县为代表;二是其他县域在城市管理领域和工商、质检、食品药品监督等重点领域推行“小综合”模式，即按照执法类别，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产等领域内推行综合执法。如下表1所示：

当前，湖南全省共划分为14个地级行政区，16个县级市、65个县、7个自治县和34个市辖区，全省共88个县。各个县域先后以县域范围内所有拥有行政执法权的行政机关执法权“大综合”模式或重点领域行政执法权集合的“小综合”模式推进各县域综合行政执法体制改革工作。

（一）符合条件的县域推进行政执法体制改革“大综合”模式

湖南省2015年推进综合行政执法体制改革以来，全省符合条件（经济基础、人口数目等）施行“大综合”的县仅有长沙县一个。长沙县是迄今为止唯一组建县级综合行政执法局、将原本分散在不同行政机关的行政执法权统一收编、统一执法、推行行政执法体制改革“大综合”模式的县域，其模式为“22+1=1”大综合行政执法体制改革模式。

1.长沙县行政执法体制改革“大综合”模式的基本设置

2015年，长沙县根据中央、地方系列相关文件（如《湖南省人民政府关于长沙县进一步推进相对集中行政处罚权工作的批复》等）精神，依照国家顶层设计，立足县域实际，整合优化县域23个执法领域的行政执法职能，率先成立湖南省首个县级综合行政执法局。改革前，长沙县行政执法机构共计23个，部门之间多头执法和交叉管辖执法问题普遍存在。除原城管外，22家涉改行政执法部门执法机构人员编制相对分散，32%的部门没有办法过行政执法案件，办理案件总数在10件以下的单位占据38%，比例严重失衡。改革后，当前， 长沙县行政执法局共核定编制563个，全局总计行使23个领域1562项行政处罚权及与之相关的行政强制权（其中行政处罚1517项，行政强制权45项）。具体而言，长沙县综合行政执法局将原县卫生局、原县食品药品监督管理局（县食品安全管理办公室）、县商务局、原县农业局、县水务局、原县畜牧兽医水产局、原县林业局、原县城乡规划局、原县住房和城乡建设局、县住房保障局、县国土资源局、县安全生产监督管理局、县环境保护局、县交通运输局、县公路管理局、县文化体育广播电视局、县人力资源和社会保障局、县人民防空办公室、县旅游局、县教育局、县发展和改革局（县物价局）、原县人口和计划生育局23个部门的行政处罚权，以及原县城市管理和行政执法局集中行使的工商行政管理、公安交通管理方面的部分行政处罚权、市容环境卫生管理等方面的行政处罚权整合，由县执法局集中行使。

2.长沙县仍未完全纳入“大综合”模式的个别重点领域

在行政执法体制改革“大综合”模式下，长沙县综合行政执法局按照机构改革的统一安排，目前将食品药品、安全生产等方面的行政处罚权及强制权分别委托给县市场监管局和县安监局。

（二）其他县域推进重点领域行政执法体制改革 “小综合”模式

1.城市管理领域“小综合”模式

沅陵县在城市管理的综合执法始于2013年。沅陵县开展重点领域综合执法改革模式，该县公安局大力推进综合行政执法体制改革、将原来的17个股室综合合并为7个中心，分别是“指挥中心”“队管中心”“侦查中心”“防控中心”“執法管理中心”“监所管理中心”“交通管理中心”，在社会治安领域大力探索执法资源的有效整合。

溆浦县综合行政执法在城管管理领域开展综合行政执法体制改革始于2015年。溆浦县将原城市管理行政执法局、住房和城乡建设局撤销，重新组建溆浦县住房和城乡建设局，加挂“溆浦县城市管理和行政执法局”的牌子。原执法局一直以来仅行使行政处罚权，没有城市管理中的管理权。然而，改革的后果是有管理权的单位将本质管理工作推向城管执法大队。以渣土管理为例、城市道路开挖等为例。渣土的运输、收费等许可权在县环卫所，城市道路开挖等许可权在市政所，而执法大队只能对未经许可行为进行处罚且没有许可审批权限。一旦发生事故问责，相关许可主管职能部门都以“没有对该行为进行审批许可为由”推卸责任。

2.工商、质监、食品药品领域1+1+1=1 “小综合”模式

慈利县于2013年成立慈利县市场和质量监管局。市场和质量监管局的成立实际上是将三个部门的执法权力合并，避免多头执法，减轻民众的负担，整合权力资源。慈利县自2013年成立市场与质量监管局以来，审理126起案件，处罚额度达50余万元，应当事人要求召开行政听证会3起，移送刑事机关案件4起，其在推行综合执法改革上取得了显著的成效。双牌县于2016年成立食品药品工商质量监督管理局，深化执法制度改革。双牌县将原来的食品部分、药品部分以及工商部分职权整合为一个综合的行政执法管理部门。组建之后开展综合执法，但在一年后也即2107年又改为分散执法。理由有如下几个方面：第一，还不能完全实现立案公开;第二，执法的技术支撑尚存在不在;第三，综合后的行政执法部门检验检测的资质不足;第四，法律法规的量比较大，没有完成系统的梳理;第五，国家立法规定在县域一级的执法中存在一定的难以执行的问题。

三、湖南县域综合行政执法体制改革仍存在的困境

第一，湖南省县域综合行政执法体制改革仍存在执法权限整合后内部机制运行不畅问题。虽然县域执法职能按照同类性质进行了有效整合，但由于社会事务的多样性，执法层面的延伸性，很多事情仍会分属多个部门管辖，而各个部门内部审批、监管流程、行政处罚、监督程序是在各自体系内封闭循环，这导致执法部门管理职能仍没办法进行有效整合，部分执法资源仍不能完全共享，隐形“条块”矛盾仍存在，无法真正实现利益相关各方利益最大化，执法能效没有真正实现预设的“1+1”大于“2”的效果。

第二，湖南省县域地方综合行政执法体制改革还存在不同执法权限部门间外部机制衔接不畅问题。其根源在于部门间利益协调与平衡尚未完全理顺。县域综合行政执法体制改革进程中，依照执法职能同类整合原则，有些部门将不再保留执法权，有些部门执法权限整合后扩大，这在一定程度上改变了原有的部门之间利益分配模式，这一利益分配方式改变而引发的部门间的不适应，直接影响着部门间顺畅快速无缝对接，存在外部机制衔接不畅的困境。

第三，湖南省县域地方综合行政执法体制改革中还存在相关配套机制不健全问题，如财政保障、编制控制等问题。财政保障的不到位将可能会间接导致一些执法部门通过扭曲执法行为来弥补财政不足，致使执法目的与改革目的背道而驰;后者将导致出警警力不足从而招聘不具备专业职业技能的辅警协同出警，可能引发综合治理中的各种问题。

四、县域综合行政执法体制改革完善的进路

推进县域综合行政执法体制改革，其根本目的是有效提升执法效能，要始终以效率优先、兼顾公平为价值导向，以同类执法权限有效整合为基本原则，“并不是执法职能范围越大越好，要依专业化程度、交易费用高低科学合理确定综合执法的范围”[4]，故而，随着国家机构改革的持续推进与落地，未来县域综合行政执法体制改革在理顺综合行政执法体制改革体制机制方面仍需在以下几个方面持续发力。

（一）执法重心持续下移并向乡镇延伸

县域综合行政执法体制改革执法重心持续下移，是指在执法事项、执法机构、执法力量下移至市、县两级的同时积极探索乡镇综合执法体制改革模式。在执法重心持续下移的态势下，未来县域综合行政执法体制改革可以继续探索将人口规模较大、经济较为发达的县域执法机构整合为一支队伍，组建综合行政执法局，将人员编制及职权进行整合，做到县域范围内一支执法队伍管理县域内除保留事项的大部分执法事项;此外，充分发挥乡镇层面执法能效，把过去乡镇政府仅仅作为市县各部门协助跑腿办事角色转换为县级执法权限延伸出的统筹协调角色上来，即适当考量在县级层面执法权限集中背景下，将部分行政许可、处罚、执行、给付执法事项协调权逐渐向乡镇层面延伸，使其能够协调县级各执法部门在辖区所设立的分支机构，发挥统筹协调作用。

（二）构建并强化部门间执法协调机制

根据国务院机构改革精神，按照精简、效能原则，职能调整可以考量在层级之间适当分权 、不同职能相互制约 、同类职能适当集中三方面调整整合。作为执法重心下移的县一级执法机构，县域综合行政执法体制改革采取的是同类职能适当集中或有条件的县执法职能大整合模式，但两者在运行中除了内部机制有待进一步理顺之外，还存在着部门间融合度不够，职能运行不畅等问题。其根源在于部门间利益尚未完全協调一致，没有形成系统健全的部门间协调机制。未来县域综合行政执法体制改革可以根据“同类职能进一步整合集中”原则探索构建部门间协调机制，如执法信息共享平台机制、专项技术领域（如环保、食品药品）执法资质和技术共享机制等。执法信息共享平台机制可以通过探索构建县域范围内网格系统，推进信息化执法数据共享平台，实现执法数据及资讯共享，畅通部门间信息沟通渠道;专项技术领域执法资质和技术共享机制可以探索建立“不同职能执法部门间联席合作”模式，将不同职能间部门协作常态化、固定化，加深其融合的深度和广度。从而有效解决部门间外部衔接尚未完全到位问题。

（三）探索激励型执法模式

“如果能够通过一定的制度、措施，充分调动地方官员的能动作用，甚至将综合行政执法改革纳入关乎地方官员政绩生产的锦标赛机制，那么，政治激励措施是非常得当、有效的。”[5]。可以说，激励模式应当可以成为执法体制改革有效推进的手段之一。“政治和法律的相互促进应当是常态。”[6]但值得一提的是，我国当前立法多以惩罚为主，注重惩罚性，未来我国立法精神是否也可以考量从“以罚惩恶”向“以奖杨善”转型。与之相适应，我国行政执法体制的改革是否可以依照这样的立法精神实现行政执法理念从传统“以罚惩恶”向激励型的“以奖杨善”转型，将法治运用于激励中，弘扬行政执法奖励制度和激励精神，推进行政执法激励机制。对执行人员的激励机制和受执行对象的激励机制，在我国当前深化执法体制改革进程中有利于执法队伍及普通群众提升自我法律素养。从激励层面间接解决由于配套机制尚未完全到位而引发的执法理念扭曲、执法效能不佳等问题。

参考文献：

[1] 何海英，李森. 城市综合行政执法治理研究——基于社区治理视角[J]. 沈阳建筑大学学报：社会科学版，2018（2）：86.

[2] 王敬波.相对集中行政处罚权改革研究[J].中国法学，2015（4）：143.

[3] 张利兆.综合行政执法论纲[J]. 法治研究，2016（1）：145.

[4] 曹龙虎，段然. 地方政府创新扩散过程中的利益契合度问题——基于H省X市2个综合行政执法改革案例的比较分析[J].江苏社会科学，2017（5）：107.

[5] 韩雪峰.完善市场监管和执法体制—— “市场监管领域综合行政执法体制改革研讨会”会议综述[J].中国行政管理，2018（8）：157.

[6] 江国华，罗仙凤.法律实施效果评估指标体系的构建[J].湖湘论坛，2018（2）：166.