苏州对接中央基本公共服务领域财政事权与支出责任改革研究

苏州市财政局课题组

内容提要：本文分析了基本公共服务领域财政事权与支出责任的划分现状及特点，阐述了地方政府对接中央财政事权与支出责任划分改革工作难点，包括事权与支出责任不匹配，政策标准不统一，转移支付不完善等。在此基础上，本文从理顺政府间分配关系，完善财政转移支付制度，保持现有体制稳定，促进区域协调发展以及建立事权清单化管理等方面，提出相应的对策措施。

建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，是完善现代化经济体系制度保障的重点之一，而在政府间财政关系中，在财力格局一定的前提下，各级政府的财政事权及支出责任如何划分是关键。按照党的十九大提出的改革要求，当前和今后一个时期，重点从中央与地方财政事权与支出责任划分、收入划分、中央对地方转移支付制度三个方面抓紧推进。在中央与地方财政事权与支出责任划分改革中，2016年出台的《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》为指导性文件，明确了财政事权和支出责任划分改革的基本原则、主要任务和要求。2018年出台的《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》（以下简称“方案”），明确了8大类18项共同财政事权事项的支出责任分担方式、国家基础标准等，为后续分领域改革提供了引领。外交、医疗卫生领域改革方案已经出台，以后还将出台更多分领域改革方案。为对接好此次基本公共服务领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革，苏州市财政局由局主要负责人牵头，预算、科研室相关人员组成局重点课题组，先后赴昆山市、太仓市、吴中区、姑苏区及高新区专题调研，旨在立足苏州市实际，研究中央、省与地方共同财政事权与支出责任划分改革影响，就如何划分政府间事权与支出责任提出初步建议。

一、财政事权、支出责任与转移支付现状分析

合理的政府间财政关系要求各级政府掌握的财力与事权相匹配。在财力格局一定的前提下，理顺财政事权与支出责任，运用转移支付，使得财力与事权相匹配，是确保政府间财政关系有效运转的理性选择。我国实行的是上下五级的多层级政府管理架构，中央以下有四级地方政府。下面从中央、省以及省以下两个层面对当前基本公共服务领域的财政事权、支出责任以及转移支付的现状进行分析。

（一）中央、省财政事权、支出责任与转移支付分析

1.财政事权与支出责任现状

结合国务院“十三五”推进基本公共服务均等化规划的相关要求，《方案》将涉及人民群众基本生活和发展需要、现有管理体制和政策比较清晰、由中央与地方共同承担支出责任、以人员或家庭为补助对象或分配依据、需要优先和重点保障的主要基本公共服务事项，首先纳入中央与地方共同财政事权范围，主要是义务教育、学生资助、基本就业服务、基本养老保险、基本医疗保障、基本卫生计生、基本生活救助以及基本住房保障8大类18项共同财政事权事项（表1）。

表1 中央与地方共同财政事权事项

续表

《方案》明确了基本公共服务事项的共同财政事权范围、相关基本公共服务事项保障标准，规范了支出责任分担方式，调整完善了转移支付制度等，主要有如下优势：第一，《方案》的出台，标志着财政事权和支出责任划分取得了重大进展，为中央与地方合理安排公共服务领域共同财政事权和支出责任提出了可操作的依据，对加快建立现代财政制度，对推进国家治理体系和治理能力现代化将产生积极的推动作用。第二，《方案》中的事项都涉及基本民生，支出稳定性强，率先明确为中央与地方共同财政事权，并规范了相关保障标准和分担比例，对重点民生项目予以优先保障，提高基本公共服务的保障能力，促进基本公共服务均等化水平的提高。第三，《方案》对于推动解决中央与地方部分财政事权不够清晰明确、责任落实不到位、部分基本公共服务事项保障没有基础标准、部分基本公共服务地方支出责任偏重等问题具有深远意义，进一步促进财政事权划分的制度化、法治化、规范化。

在调研中发现，苏州市各市、区对基本公共服务领域央地共享事权经费保障占比均高于《方案》中明确的地方分担比例，原因主要是两方面：第一，地方保障标准较高。《方案》对基本公共服务保障的基础标准并未明确，而就目前苏州市区各级保障标准来看，普遍高于现有国家标准。以家庭经济困难学生生活补助为例，省级标准为小学1000元/人，初中1250元/人，苏州市标准为小学1600元/人，初中2100元/人。第二，地方保障人口范围较大。苏州市承担大量转移人口的基本公共服务投入，上级测算补助人口口径小于地方实际投入的人口口径。

目前，江苏省已就《基本公共服务领域省与市县共同财政事权和支出责任划分改革方案》征求市县意见。就征求意见稿而言，江苏省在国办发（2018）6号文件基础上，明确了基本公共服务领域省与市县共同财政事权的支出责任按比例分档差别化分担，但未对具体事项明确相应的分担比例及保障标准。

2.转移支付现状

（1）中央转移支付现状

本文根据政府收支分类科目，将《方案》中的8大类18个事权大致对应教育、社保、医疗卫生、住房保障四个科目统计转移支付，其中：教育类支出对应义务教育、学生资助；社会保障类支出对应基本就业服务、基本养老保险、基本生活救助；医疗卫生类支出对应基本医疗保障、基本卫生计生；住房保障类支出对应基本住房保障。总体呈现如下特点：

一是中央对下转移支付规模逐年增大。分析2015-2017年中央财政本级支出和对下转移支付数据，每年中央对下转移支付支出接近于中央本级支出的两倍，其中对下转移支付年均增幅为6.7%（图1）。2017年，中央对下转移支付规模达到5.7万亿，其中专项转移支付占全部转移支付的38.6%。

图1 2015年-2017年中央财政本级支出与对下转移支付支出

二是转移支付重点分布在西部、东北地区。2017年，中央转移支付资金对我国各地区补助中，西部收到中央转移支付资金总计2.5万亿元，占比接近一半。东部沿海经济发达地区共十个省市收到中央对其转移支付，占比为17%，仅较东北地区三省多5个百分点（图2），江苏省收到中央转移支付资金897亿元，占东部地区的比重为9.5%，仅占全国的1.6%。由此可见，中央转移支付资金主要向我国经济欠发达的中西部及东北地区倾斜。中央对地方的转移支付，一定程度上推进了基本公共服务均等化，促进了区域协调和共享发展，但转移支付区域间失衡仍然较为突出。

图2 2017年中央转移支付资金地区分布

三是转移支付保障各项民生政策落实。在2015-2017年中央对下转移支付支出（图3）中，教育、社保、医疗卫生以及住房保障支出占比保持在29%左右，其中社保占比最高，占中央对下转移支付支出近二成。

图3 2015-2017年中央对下转移支付

（2）苏州市转移支付现状

一是上级转移支付占苏州市支出比重较小。2015-2017年，苏州市收到中央、省转移支付分别为124亿元、108亿元、180亿元，其中教育、社保、医疗卫生以及住房保障支出合计为14亿元、18亿元、20亿元（表3）。随着城市老龄化、城镇化不断推进，苏州市在教育、社会保障、医疗卫生和住房保障等基本公共服务领域支出与日俱增。2017年，全市投入教育、社保、医疗卫生和住房保障方面支出近610亿元，较上年增加71亿元，增幅达13.3%，而中央、省在这些领域对苏州市的补助为20亿元，占市级支出的比重为3.2%，上级补助占市基本公共服务方面的支出比重较为有限。

表2 上级补助资金与地方支出的比较 单位：亿元

二是苏州市对上级财政贡献逐年递增。全面推开营改增改革后，苏州市对中央、省贡献进一步增加。观察近三年数据，苏州市2017年全年对中央、省贡献近2860亿元，而在收到上级转移支付方面，尽管每年略有增长，但总体获得中央和省在转移支付方面倾斜仍较有限，2017年苏州市收到上级转移支付资金仅180亿元，占市本级一般公共预算支出的10%。

（二）市与区财政事权、支出责任与转移支付分析

1.财政事权与支出责任现状

（1）市与外围四区财政事权与支出责任现状

市级与外围四区（工业园区、高新区、吴中区、相城区）的财政事权与支出责任划分较为清晰。按照“一级政权，一级事权，一级财权，一级预算”的原则，合理确定事权支出的属性、属地和隶属关系，科学划分市与区的公共财政支出责任。

一是市级财政主要承担市级行政事业单位运转支出，协调区域发展、实施宏观调控等必需的支出。二是区级财政是所在地区公共产品和服务的支出责任主体，主要承担本地区行政事业单位正常运转支出和经济社会事业发展所需支出，确保实现“保工资、保运转、保民生”的目标，推动地区经济社会全面协调可持续发展。三是对于涉及教育、医疗、社会保障、生态环保等全市性重大社会事业和民生支出方面的共担事项，市区两级财政通过“一事一议”的方式划分两级财政事权与支出责任，市级通过规范的转移支付补助区级。

（2）市与姑苏区财政事权与支出责任现状

姑苏区位于苏州城区中心，区域覆盖面积、人口总量与苏州市级交叠重合，市级与姑苏区财政事权和支出责任划分存在基本公共服务的职责交叉、共同承担的事项较多等特点。因此，较其他四区而言，转移支付体系较为完善。2017年，以姑苏区为突破口，率先进行了财政事权与支出责任改革，对市区体制进行调整，将市、区两级较为明确的4类24项事权与财权整体下放，由专项转移支付改为一般转移支付，增强了姑苏区统筹调控能力。同时设立市级土地专项奖励，用于古城保护和建设，保障姑苏区在发展中的资金需求。

2.转移支付现状

近年来，市级财政对各市区转移支付规模不断增加，主要涉及教育、医疗、社会保障等全市性重大社会事业和民生支出方面的共担事项，其中，涉及民生改善的城乡公共服务支出占比达82%。2015-2017年，市级财政对各市区一般公共预算转移支付共86.3亿元，其中，2015年28.3亿元，2016年26.6亿元，2017年31.4亿元。从地区分布看，除四个省管县外，各区所得转移支付资金相对均衡，姑苏区所得转移支付相对最多。从支出结构看，主要分布在科技、节能环保、农业、城乡社区等方面。总体而言，各区每年所得市级转移支付资金呈现稳步上升趋势，且多集中在民生支出领域。

二、对接中央财政事权与支出责任划分改革工作难点及下一步建议

（一）对接中央财政事权与支出责任划分改革工作难点

财政事权与支出责任划分改革是加快建立现代财政制度的重要环节。近年来，中央已加快了改革进程，在基本公共服务领域有了突破进展，但财政事权与支出责任划分改革是项系统工程，不仅需要上下级政府整体推进，更需要相关领域配套改革协同推进。从目前来看，改革在纵向仍有断层，在横向仍有缺口。从市级财政层面看，要对接好此次改革仍然面临一些工作难点。

一是事权与支出责任不匹配，有待清晰界定。当前各级政府需要在经济、社会、文化、生态等方面统筹兼顾，财政事权与支出责任不断增加，政府财政压力层层传导。政府纵向既共同管理又共同不管的现象层出不穷，尤其在省以下财政事权与支出责任划分更为复杂。一是因为省以下仍有四级政府，层级较多，定位不清以及地区间的经济发展不均衡。二是因为事权层层委托，“上面千条线，下面一根针”，政府层级越低，事权越多，需要财力也更多，地方政府尤其是基层政府承担了过多的实际支出责任。理顺财政事权与支出责任划分，主动权在上一级政府，下一级政府特别是基层政府在博弈中处于弱势。

二是政策标准不统一，缺少清单管理。目前，政府事权和支出责任划分多数依赖针对具体问题的文件做依据，由于这些依据过于零散，致使当前的划分缺乏整体性和统一性，也不利于形成稳定的政府间财政关系。在现行的市与区财政体制中，一些新增的事权划分多数采取“一事一议”的模式，缺少事权清单化管理的稳定制度。这一模式只是暂时性的资金分配方式，并不利于制度的长期运转。另外，在调研中也发现，区域间支出保障标准的不统一，一定程度上增加了基层财政的负担。涉及民生的标准制定时应稳妥可行，既要尽力而为，又要量力而行，在充分保障民生、拒绝政策洼地的同时，又要确保财政可持续发展，区域间政策的统一公平。

三是地方财政后续乏力，基层财力趋弱。2018年，苏州市财政收入保持平稳增长，收入质量稳步提升。但是受到宏观经济环境、中美贸易摩擦、国家减税降费政策、土拍行情等影响，未来几年财政增收的不确定性增大。同时，预算执行中政策性和刚性支出事项不断增加，加上政府性债务管控越来越严，未来几年地方政府债务到期高峰渐进，偿债压力不断加大，基层财力逐步趋弱。苏州市部分乡镇财政处境较为困难。同时作为人口净流入的城市，教育、医疗、城市建设、公共交通、社会治理等方面财政支出压力不断增加，以昆山市为例，2017年在教育、社保、医疗以及住房保障等方面的一般公共预算支出达109亿元，占其一般公共预算支出近四成。上级政府在转移支付资金的分配中多数考虑的是一个城市的经济发展现状而非其转移人口和财力承受能力状况，苏州市较难取得中央和省在基本公共服务领域的资金倾斜。

四是转移支付制度不完善，统筹能力较弱。近年来，苏州市市区收到上级转移支付中，一般转移支付占转移支付比重分别为2015年27.9%、2016年41.1%以及2017年43.5%。一般转移支付比重逐年上升，但是离60%以上的标准还有一定差距。而且这些一般转移支付中仍旧存在有明确指向、资金“带帽下达”等情况。另外，除少数均衡性转移支付为财力补助之外，其余大部分转移支付项目均规定了使用用途，这在一定程度上限制了地方政府协调统筹能力。另一方面，就专项转移支付而言，设立项目繁多且较为随意。市区两级政府对上级相关政策和方案在信息获取上存在一定的滞后性，使得地方财政无法及时拨付资金，为做好经费保障工作带来了一定的难度。

（二）下一步措施建议

一是事权与支出责任相适应，理顺政府间分配关系。坚持财政事权划分由中央决定。这是一场自上而下的改革，中央应加快建立事权与支出责任相适应的制度，地方政府积极保障政策落实。同时，建议省以下的改革要尽量同步，省级应尽快出台相关工作指南，对相关工作加快业务指导，特别是对省与市目前存在的一些亟待解决的事权与支出责任矛盾较为突出的事项，加快梳理。以苏州市为例，驻市部、省属医院服务全省人民，在促进医疗卫生事业发展中作出了贡献，市级财政为支持发展，在重点学科、人才队伍建设等方面给予同城同补，并在基本建设和设备购置方面给予了一定补助，近年来累计近8亿元，预计未来几年省属在苏医院的建设资金需求约50亿元。建议上级政府应充分考虑苏州市财力承受能力及外来人口较多等实际情况，尽快按照事权与支出责任相匹配的原则明确这些部、省属医院的管理职责、经费保障等归属，使各方面的机制更为顺畅。

二是完善财政转移支付制度，强化地方保障能力。完善政府间财政转移支付制度，是构建合理的中央与地方事权关系，促进基本公共服务均等化的重要途径。一方面，建议中央、省级财政在资金转移支付上，除考虑当地经济发展因素外，还应考虑基本公共服务需求、人口结构等因素。比如就教育体制中的转移支付而言，应当更多的考虑以常住人口作为教育转移支付的主要计算依据，提高人口流入地政府在教育领域的财政支出能力。另一方面，应进一步完善当前的转移支付制度，提高一般性转移支付占比，尤其是一般性转移支付中均衡性财力补助的规模，进一步提升地方财政资金统筹能力。通过完善和规范转移支付制度，增强地方政府基本公共服务资金保障能力。

三是建立事权清单化管理，讲求资金使用绩效。建立事权和支出责任相适应的制度，关键在于按照既定原则，提出明确、清晰且具有可操作性的各级政府事权清单和支出责任分担机制。建议建立省以下财政事权清单化管理制度，梳理共担事项，选择部分领域试点先行，形成清单化管理机制，然后逐项明确，并能够根据政策的变化适时动态调整。在支出标准的制定上，应遵循点面结合的原则，既要考虑大面上的共性，又要考虑各地的差别化。同时建议对政府的事权与支出责任，引入绩效管理要求，使事权与支出责任的划分，既让市区两级政府各司其职，又各尽其职，进一步提高财政资金的使用效益。

四是保持现有体制稳定，促进区域协调发展。鉴于目前中央与地方、省以下财政体制改革都在进行过程中，营改增后，国家相关财政体制还在试运行，未来2-3年可能还要调整，市级应在保障现有财政体制稳定的前提下，承担起承上启下的作用，既要对接好中央、省体制改革，又要进一步理顺市与区财政体制分配关系。应密切关注中央对地方、省对市（县）改革进程，积极向上反映地方实际情况，并结合苏州市实际，逐步形成权责清晰、财力协调、区域均衡的政府间财政关系。建议在保持现有市对区财政体制格局总体稳定的基础上，按照新《预算法》一级政府一级财政的原则，充分尊重区级政府的自主权。市级各部门在制定政策时不得随意对区级新增各种事权及支出责任。凡是新增需要区级承担相应事权的，应事先征求市级财政部门及区政府的意见，各区政府也要主动作为，充分行使话语权，合理确定市区共担事项支出责任分担比例。在明确上下级政府事权和支出责任的基础上，按照兼顾公平效率、协调发展的原则，逐步提高地方财政基本公共服务均等化水平，筑牢民生保障底线。