对县级报账制涉农项目资金管理的调查与思考

蔡卫彬

内容提要：加强涉农项目资金管理，积极从源头上预防和杜绝违纪违规行为，严格落实责任追究制度。把握关键环节，对实行县级报账制涉农项目资金的安排、使用、管理采取有力措施认真组织自查自纠，并对其全过程及效果开展全方位的检查、调研和剖析，通过多种多样的形式对工作成效不足的地方加强督查，责任落实到位，形成环环相扣、畅通无阻的内控体系。对县级财政部门、主管部门和实施单位的责权范围要有明确的界定，使部门与部门之间任务明确、责任清晰、权限清楚，减少推诿扯皮的现象。做到对项目资金的拨付、使用和报账的步骤有统一的标准，对报销凭证的合理性、真实性和有效性的审核有严格的要求，对报账方式的制度、程序和定位的明确有具体的细则，在实际工作中不断提高其可操作性，提升管理水平，加大支付改革力度。按照“保基本、强服务、惠民生、促发展”的原则，不断提高财政支农发展质量、管养水平和服务水平，积极开展以“建好、管好、护好、运营好”为主题的“四好项目”建设活动，加快消除制约农村经济发展的瓶颈，加大美丽乡村建设，助推乡村健康发展，为广大农民群众致富奔小康提供基础保障。

作为政府职能部门的财政，在积极贯彻中央及省、市、县关于加强对涉农资金监管文件精神的同时，应切实履行财政监管职能，确保专项资金惠及“三农”，高效安全、社会经济效益最大化。按照“保基本、强服务、惠民生、促发展”的总体方针，全力推进规范发展、协调发展、安全发展和引领发展，不断提高财政支农发展质量、管养水平和服务水平，积极开展以“建好、管好、护好、运营好”为主题的“四好项目”建设活动，加大美丽乡村建设，助推乡村健康发展。

一、县级涉农资金投放基本情况（资金投放）

涉农资金涵盖项目较多，仅表1就列示了近30项。某县20XX年度实行县级报账制涉农项目有八项（见表2），涉及资金总计2835万元（注：每年都差不多），其中：财政专项扶贫资金330万元，现代农业生产发展资金200万元，农民培训补助经费49万元，农民专业合作社组织发展资金48万元，小型农田水利设施建设和水土保持补助资金29万元，农业生产救灾资金10万元，农业综合开发补助资金1532万元，其他涉农资金（大中型水库库区和移民安置区规划项目资金）637万元。相对而言，涉及到这个农业小县的资金和项目还不是很多。

表1 XX年实行县级报账制涉农项目资金使用情况表

表2 XX 县市区201X年度实行县级报账制涉农项目资金使用情况表

二、县级涉农资金管理现状

近几年来，根据上级文件精神，为切实加强和规范财政专项资金管理，各地政府都制定了县级财政专项资金管理办法，经常性开展涉农资金专项整治行动，强化了对实行县级报账制涉农项目资金的内部监督管理，对县级报账制涉农项目资金的来源、流向、审批、报账、公示等各个环节实施了严格监管，确保资金发挥效益。现将其主要做法综合如下，即六个严格一个自觉：一是严格对项目资金进行公示。每年在省厅下达资金计划后，将项目资金在县级公众信息网上进行公示，并在项目实施地设立项目公示牌。二是严格执行投资预算评审和工程决算审计制度，即投标前的工程造价，峻工后的审计结论。三是严格执行项目资金“专款专用、专人管理、专账核算”的三专制度。四是严格执行财政资金县级报账和项目会审制度，确保“资金安全、项目安全、干部安全”。五是严格加强资金筹措，足额落实县级财政配套资金和项目单位自筹资金。六是严格审批程序，坚持项目资金集中审议、一支笔审批制度。七是自觉接受监管，定期或不定期邀请审计部门、财政部门专项检查，职能部门、农民群众监督、评议，形成全方位的监管。

三、县级涉农资金管理中存在的问题及其成因

尽管对县级报账制涉农项目资金实行了相对严格的管理，但在实施过程中，之所以出现群众阻工现象，暴露出项目资金在使用和管理中，对行使职能的监督对象不对，政出多门，牵涉部门多，资金规模大小不一，执行主体不同，标准化程度不统一，导致问题无人管，扯皮、推诿现象时有发生。

一是监督的系统性、经常性、有效性不够，监管上有盲区，还有待进一步规范。由于县级报账制涉农项目资金来源渠道多、涉及部门广、条块分割等原因，难以实行有效的统一管理，尤其是分配、使用、监督权力多集中于职能部门，在资金的安排、审批等环节，还有一定的随意性，存在不规范的地方。

二是有效监督“操盘手”的办法措施不多，监管上有漏洞，还有待进一步完善。在传统的监管模式下，部门各自为政，相互之间缺乏沟通，审计、纪检监察机关组织的专项检查往往是事后督查，很难做到全方位、全过程的监督，特别是资金安排和项目管理链条长、环节多、专业性强，监管范围有限，监管深度不够。

三是监督“一把手”的管理机制尚不完善，主体职责还有待进一步加强。由于项目主管部门既是项目资金管理的主体，又是监督的主体，责任不明确、落实不到位等因素，往往致使个别单位重资金争取，轻资金管理；重资金分配权力，轻资金监管责任；分配资金时“插手”，监管资金时“甩手”。对项目资金如何安全运行、保质保量完成建设任务，还需要进一步强化责任意识。

四是监督问题的纠正和整改刚性约束不足，责任落实还有待进一步强化。由于项目实施单位只对县级主管部门负责，作为项目实施的乡村所在地，乡镇财政“看得见，摸得着，管不着”，基层监管不到位，使涉农项目资金的安全存在一定的风险，大部分农业项目所形成的农业、水利等设施都有管护不到位的情况，被偷、被盗、被损、被毁现象普遍，资产流失非常严重，使国家投资难以发挥长效作用。

四、建议与思考

县级报账制度是以县级为单位，统一预算标准、统一资金拨付、统一会计核算、统一报账程序、统一监督管理的一种资金管理制度，应对县级财政部门、主管（项目）部门和实施（项目）单位的责权范围有明确的界定，使部门与部门之间任务明确、责任清晰、权限清楚；做到对项目资金的拨付、使用和报账的步骤有统一的标准，对报销凭证的合理性、真实性和有效性的审核有严格的要求，对报账方式的制度、程序和定位有明确具体的细则，在实际工作中不断提高其可操作性与管理水平，加大支付改革力度，提高项目资金的使用效益，以科学管理促进资金使用的规范化、程序化、精细化。

一是创新思路,适应新形势,理顺报账制度

随着国家财政收支规模的不断扩大和对涉农投入的增加，农业农村将获得更多的财政支持资金用于农田水利等基础设施和公共服务的项目建设，从而推动“三农”工作的开展，做好乡村振兴这篇大文章，因此特别需要在项目管理、执行和使用过程中，保证项目资金高效运行。首先，明确分工，强化财政部门和主管部门的职责。财政管理的重点是资金，但资金的管理必须和项目结合，财政部门应全程介入项目的监督管理；主管部门管理的重点是项目，包括项目的组织申报、组织实施、进度监督、竣工验收等，对项目实施的真实、合理、合法、完整性负责。二者应相互协调，加强项目管理工作的沟通和协作，共同将财政项目资金管住、管好、用好，建好项目，充分发挥财政资金特别是支农项目资金的最大效益。其次，整合资源，扩大县级报账制的范围。对现有扶贫发展资金、以工代赈资金、国债专项资金、农业综合开发资金，制定相应的管理制度和执行办法，将所有国家对口项目资金都纳入到报账制范围，合理管理，统一规划，充分反映国家项目资金的全貌。第三，上下协同，抓大不放小，优化管理。按照“便民、快捷、低成本”原则，上下贯通，优化协同，因地制宜，管理到位。对于有明确受益村的项目，其项目的建设单位和报账单位为该受益村；有两个或两个以上受益村的，由乡镇组织施工，乡镇政府的财政所按照报账制程序和要求负责向县财政部门报账，杜绝以拨代支现象的发生。而对那些项目小或不适用县级报账制管理的建议由县级报账制改为乡镇报账制，项目完工验收后由乡镇财政所以表格形式按实上报，简化县级报账制手续，减少环节，提高办事效率。

二是强化措施，严格报账程序

加强资金管理，对那些不报账、未报账、报账不符合规定的项目严格按照报账程序（规定）办事，禁拨人情款、关系款，杜绝糊涂账及一切不合理开支。一方面完善措施，提高报账制工作质量。领导对财务工作要高度重视，带着问题去探讨，主动了解报账制的实质，把碰到的问题摆到桌面研究解决方案，从“五要五不要”上着手，一要全面实施政府会计准则体系，提高县级财政报账制管理水平，不要超出《政府会计制度》规定的会计核算标准进行核算。二要规范报账审核和拨款手续，不要无原则地打乱基本程序。三要明晰报账资金范围，不要自行改变报账收支内容的完整性。四要建立项目资金公开公示制度，不要避开群众和社会舆论的监督。五要实施政府采购制度，节约财政支出，不要绕开正规的采购程序，我行我素。另一方面规范管理，严格项目资金的报账程序。一是工程项目报账概括起来有三个层次：一是平时报账，必须提供合格的工程支付原始凭证，包括承包合同副本、工程阶段性验收单及工程款税务发票等，实行公开招标的承包工程，可以按工程进度进行阶段性报账，也可以按工程竣工后一次性报账。二是扫尾报账，突出抓好工程收官阶段的扫尾工作，项目主管部门应及时进行项目竣工验收，出具项目竣工验收意见书，财政部门凭项目主管部门签署的项目竣工验收意见进行审核，按照合同规定，核算资金拨付。三是决算结账，既要保证实施单位的合法权益，又要保证工程质量达标，要留足合同中规定的适当比例承包款作为质量保证金，工程完工验收交付使用一年后，如未发现质量安全问题，项目实施单位提出拨款申请则如数返还。反之，按项目实施责任书或项目实施合同书规定的有关条款进行相应处置。同时，抓紧进行工程结算审计、财务审计及资料准备等工作，做好报账后项目资金的追踪问效工作，验证其报账票据的真伪，确保项目实施后有限的财政资金发挥出更大的社会效益。

三是加强监管，推动功能定位

明确项目主管部门和乡镇政府在项目实施中的主体责任和工作职责，加强县级财政部门和乡镇财政所的资金监管责任，确保项目实施到位，资金监管到位，资产管理到位。

一要严把“预算关”。坚持以资金投入计划控制项目规模、以项目管理规范促进资金使用，使工程预算符合实际情况，即主管部门收到项目资金控制指标后，先编制项目设计和工程概预算方案，然后会同财政部门对工程概预算进行审核修改，再组织专家论证评审，掌握工程项目建设的第一手资料，搞工程的要积极参与资金的管理，管资金的要深入项目实地。

二要严把“合同关”。项目工程预算和工程合同经主管部门审核、财政部门审查认定，作为财政部门拨付资金、施工单位办理工程结算的依据，建立科学合理的中标、业主、项目所在地三方权责体制，并对项目实行严格的招投标管理和项目责任终身追究制，做到有章可循。

三要严把“资金关”。县财政要始终把资金拨付、报账作为县级报账制管理的重点和关键，坚持按基建程序、项目计划、项目预算和工程进度拨付，合理控制项目资金的流向、流量，加强对项目建设前中后和验收拨款等环节的资料管理，确保支付进度与实际工程完成量相吻合并有据可查。

四要严把“审批关”。按照凭证的审核要素和要求，增强其主动性和及时性，所有报销凭证，先经财务负责人审核签字，再送项目部门审批。财政部门应从是否与项目批复计划和资金预算相符角度上仔细核对、把关负责，项目部门应从工程进度、工程质量、规格型号、数量等方面与合同的一致性作认真核实，各尽其责，杜绝不真实、不合规、不齐全的票据报账。

五要严把“检查关”。在县级报账制管理中，财政与审计、纪检监察及有关主管部门要组织联合检查组，协调配合，统一办公，建立资金使用动态跟踪、监控制度，对专项资金项目的组织管理、实施进度、资金使用、物资设备、工程技术、项目效果等进行监督，对项目资金是否到位、有无挤占挪用、有无截留和转移资金用途进行评价，发现问题，督促整改落实。

六要严把“重点关”。对投资较大的项目，以单个项目为核算单位，资金实行专户管理、专账核算，逐项进行核实。在项目完工验收后，将会计资料、档案资料进行收集整理，专项移交给管理单位，并签订协议，明确有关事项及双方的权利和义务。

四是加强培训，提高管理水平

加强对县乡两级干部的专业培训，特别是财政干部的业务培训和素质教育，打造一支业务能力强、综合素质高的财政财务管理队伍。

首先，加强业务培训，夯实报账制工作基础。做好县级报账制的关键是业务素质的高低，一要加强对县财政部门业务人员的培训，坚持持证上岗制度，做到既熟悉有关财务会计制度，又了解项目管理有关政策和规定，提高其政策及业务水平。二要加强对报账人员的培训，通过对财务、工程等报账相关制度理论知识学习，以便在实际工作中有利于报账制的执行和票据的审核，操作中得心应手。三要切实抓好整个队伍培训，全面提升管理能力，在培训中实行“四个结合”，即调查研究与业务培训相结合，政策学习与业务学习相结合，财务会计知识与项目管理知识相结合，知识讲解与现场观摩相结合，并把新《政府会计制度》的实施和检查中发现的问题作为培训的重点内容，使培训工作具有针对性、实效性。

其次，加大培训力度，改进方式充实学习内容。要做到并做好这项工作，不但要培训业务知识，还要扩展知识范围，尤其要把基建、农田、水利、生态等项目专业领域的基础知识渗透到培训之中，扩大知识面，全面理解和掌握“十不报”原则及案例，即票据不正规的不报，开票不准确的不报，内容不真实的不报，用途不合理的不报，程序不规范的不报，附件不齐全的不报，经手及证明人未签字的不报，工程进度未达到要求的不报，配套资金不到位的不报，审批不合程序的不报，真正从源头上彻底堵塞财政资金支出管理上的漏洞。通过不断培训与学习，做到学有所悟、学有所得、学有所进，学用结合，明确职责，所涉及的县财政部门、项目主管部门、工程监理单位、实施项目单位以及工程建设地，应从制度上明确各部门之间在资金管理上、项目建设上、实施过程中应该管什么、怎么管、怎么配合，从而营造良好的工作氛围，齐心协力，共同做好资金管理和项目实施工作。

五是突破瓶颈,建立新机制,推进支付改革

以点带面，试点先行，大胆探索，及时研究解决改革中的重点难点问题，搞好完工项目工程交接，尽快形成可复制、可推广的经验和模式。结合财政体制改革的深化，加大国库集中支付制度力度，减少资金流转环节，防止和避免项目资金的滞留、挤占、挪用等违纪违规问题的发生，建立长效运行机制，实现对项目资金全过程监管。

首先，建立健全财政资金安全高效运行的电子化管理新制度。在主管部门实行国库集中支付的前提下，将专项资金纳入国库集中支付系统大平台管理，执行国库集中支付流程，由业务股室下达指标，项目主管部门上报支付计划批复后，项目实施单位组织报账材料，经项目主管部门确认签字盖章后报业务股室审核，向国库集中支付系统下达支付指令，通过支付平台将资金拨付至项目实施单位。

其次，完善财政资金支农项目配套管理新机制。按照有关项目要求，上下协同配合，将自筹资金及县配套资金同样纳入国库集中支付系统管理，要告诉受益单位，国库集中支付是当前资金管理的必然趋势，既能体现报账制的需要，又兼顾国库集中支付的优势。创新县级报账管理机制，统一规范会计核算，尽量优化报账程序，强化管理关键环节，不断提高资金的使用效益。

第三，突破现行管理制度搞好衔接和互通。坚持项目、政策、补助标准、办事程序“四公开”，由原来的重资金使用、轻项目建设监管向项目建设、资金使用监管并重转变，项目主管部门要将自己“建好”项目的“管好、护好、运营好”的责任交付给受益村或乡镇政府管理，由管护单位建立（或增设）固定资产台账，对项目形成的固定资产设立“固定资产卡片”和“固定资产登记簿”进行明细分类核算、汇总，详细登记项目完工时间、投资总额、实施单位名称、监理单位名称。并尝试纳入试行的村级社会化公共服务运行体系，设立村级维护员对完工的基础设施等项目进行管护，定期进行考核，切实解决重建轻管的现象，充分发挥财政资金的长期效益。