“互联网+政府采购”的浙江实践与思考

郭定方 杨慧芳 陈 梁 周晓斌

内容提要：浙江省作为数字经济大省，在发展“互联网+政府采购”方面具有得天独厚的优势。经过多年实践，浙江省将互联网基因植入政府采购，构建集网上交易、网上监管和网上服务于一体的政采云平台，大大提高了政府采购效率，有效实现了质好价优高效的政府采购目标。本文总结了浙江省“互联网+政府采购”实践经验，采用SWOT分析法剖析其内部优势劣势和外部机会威胁，并从健全体制机制、完善体系功能、加快推广运用、加强采购监管等四个方面提出对策建议。

推进“互联网+政府采购”，有利于更好地规范政府采购业务，统一政府采购流程，提高政府采购效率，降低政府采购成本，落实政策目标，转变采购监管方式，实现从直接管理为主向间接管理为主、从微观管理为主向宏观管理为主、从现场管理为主向规制管理为主的三大转变。政采云平台应运而生，已被财政部批复为全国唯一的电子卖场采购试点，是全国政府采购“一张网”、一体化的示范工程。

一、浙江“互联网+政府采购”的特点及成效

2016年7月，浙江省启动政采云平台建设。2017年1月，省级单位开始使用，于年底在全省全面推广。经过一年多运营，基本形成商品门类齐全、服务全方位的政府采购供应体系，截至2018年8月，政采云平台已累计完成订单交易量40.8万笔，交易额突破1091亿元。

（一）特点

1.交易模式新，政府采购效能高。探索电子卖场采购、传统与现代融合的项目采购两类交易模式创新，达到了简化采购流程、公开采购信息、强化采购监督的效果，节约了采购成本，提升了采购的经济和社会效益。新型电子卖场采购模式包括网上超市采购、网上竞价或在线询价采购和协议批量采购三大模式，分别针对金额较小的日常办公用品、金额相对较大但未达到公开招标限额标准的标准定制产品和通用类货物项目。传统与现代相融合的项目采购模式主要针对专业要求高、金额大的综合性货物、服务或大型工程项目，以公开招标为主，突出“专业机构做专业事”理念，推行网上招投标、电子评标等信息化手段，提高政府采购的透明度和公信力。

2.采用云技术，依托大数据，网络云端优势明显。平台采用“云计算”技术，利用分层技术架构，实现标准和个性化应用功能模块的快速迭代和插拔式管理。平台建有供应商、商品信息等五大数据库和标准化、信息服务等八大体系，实现业务体系互联互通、数据共享和融合。

（二）成效

1.交易额大幅增长，全省一张网加快形成。截至2018年底，全省123个区划（含市、县、区、开发区、功能区等），全部推广到位。本年累计发生交易68万余单，完成交易额2507亿元，其中，货物、服务、工程采购交易额1066亿元，棚户区改造金额1441亿元。

2.价格监测手段新，购买价格明显下降。2018年3月启动网上超市价格监测工作，并对质量、信息维护等进行维度监测，建立商品价格违规处罚制度。截至2018年9月底，共开展价格巡检18次，下架产品670款，处理供应商131家。监测效果明显，从3月第一批到9月第三周，违规供应商占比下降60.6个百分点（如图1）。商品价格逐渐规范，抽检商品高于市场价的占比明显下降。40个类目中23类商品的平均价格降幅明显，数据显示，2018年6月平台商品较首轮巡检的价格平均降低11.9%（部分抽检商品价格详见图2）。

图1 违规供应商趋势图

图2 部分抽检商品价格

3.政府采购流程优，采购效率明显提升。一是政采云平台形成了买方市场，为政府采购部门和采购人员提供了更多选择、更低廉的交易成本与成交价格，提升了规模效率；且采购规模的扩大也促成了采购边际成本的递减。二是电子采购降低了信息不对称引起的交易成本，资金节约率提高了2.2个百分点。据调查，集中采购中心和采购人员对平台价格信息透明度的满意度分别达到72.7%和57.8%。三是平台运用云计算技术，大大缩短政府采购周期。原线下零星采购从计划到验收支付最短1周，转网上超市采购后最快仅需1天。网上超市操作点击次数从上线时的29次缩减到最短8次，用户体验明显提升。其中，集中采购中心、采购人员、代理机构和财政部门对系统操作便捷性的满意度分别达到54.5%、46.3%、60.5%和81.1%。

4.系统建设规模效应显现，运行维护成本大幅降低。以5年为测算期，在传统项目建设模式下，全省政府采购信息化系统建设费用平均每年约为11062万元，政采云模式为6143万元，节约44.5%，其中省本级165万元/年、市本级88万元/年、县级52万元/年，分别节约76.3%、65.2%和34.2%，大大降低了系统建设和运维成本（如图3）。

图3 传统模式与政采云模式费用比较

5.政府购买更透明，采购行为更规范。通过“互联网+政府采购”，构建统一开放、竞争有序的政府采购网上市场，促进政府采购交易、服务和监管电子化、一体化、透明化，有效规避信息不对称风险，较好解决了政府采购价格高、质量差、效率低等广为诟病的问题。同时借助大数据分析功能，加强事中事后监管，做到价格可比对、采购全过程留痕、结果可追溯，规范权力运行，压缩自由裁量空间。结合预警监控，实现“全方位、一体化、无盲区”的运作监管，有效规避权力设租寻租，实现阳光透明的政府采购。

二、浙江省“互联网+政府采购”的SWOT分析

（一）优势（Strengths）

1.管理优势。政采云平台更有利于实现管采分离制度要求，将政府采购的规范化要求与电子商务的便利性有机结合，实现标准化改造及全过程监管。

2.市场优势。能极大促进全省政府采购业务流程的标准化、规范化、统一化，有助于政府采购信息的大数据分析，有利于消除各地政府采购的地方保护壁垒，有利于实现“全国一张网”的战略目标。

3.技术优势。通过云计算技术实现对硬件资源的分层部署和弹性扩展，较好解决了各地信息化建设过程中普遍存在的重复建设、重复开发、资源浪费等问题。

4.资源优势。政采云平台具有极高的兼容性和扩展性，可在较短时间内实现平台的复制、推广，为公共资源交易平台整合提供有益借鉴。

5.成本优势。政采云平台利用云架构进行开发，系统建设和运营成本可下降2/3，且复制推广成本有限，可节约大量财政资金。

（二）劣势（Weaknesses）

1.服务体系不尽完备。较多供应商停留在传统商业模式状态，电子化水平低，服务能力弱，只管供货不管服务。采购人员对投诉处理和退换货服务的满意度分别仅为49.6%和47.4%，远低于其他满意度调查。

2.平台功能亟待优化。一是项目采购全流程电子化功能还未实现。如平台还未上线数字证书，不具备在线自动生成并发放中标通知书，不能实现在线签订合同、电子签章生效、自动统计、在线编辑、短信提醒等功能。二是解决问题速度偏慢，用户体验有待优化。集中采购中心对在线询价效率和反向竞价效率的满意度分别仅为36.4%和27.3%。三是监管功能还有较大提升空间。如评审现场在线实时监控、各政府采购当事人行为预警、采购过程异常预警、各当事人诚信模型建设、平台大数据分析报告等功能还需加快迭代开发。四是与省市公共资源交易平台及信用平台互联互通有待进一步提升。如平台与温州等地公共资源交易网没有实现互联互通，供应商需同时登陆两个系统查询信息、操作业务，既影响效率，也增加成本。

3.数据孤岛难以打破。采购系统不统一，对接标准各异，仍存数据孤岛，导致部门协同性差，供应商、代理机构等用户信息、采购信息和交易数据无法实现各地共享等问题。

（三）机会（Opportunities）

1.较竞争对手更具专业优势。政采云相对国内其他平台更具专业优势。如福建博思软件股份有限公司平台更注重开发系统软件，并未将政府采购全过程纳入系统，且侧重财务管理，没有做到政府采购全过程公开化和透明化，在信息公开方面仍需完善。江苏富深协通科技股份有限公司平台既没有将政府的预算、采购、支付等环节相结合，也没有全力实现财政便捷化。

2.发展“互联网+政府采购”是大势所趋。我国正全面推进“互联网+政府采购”，政采云平台是财政部批复的现行全国唯一电子卖场采购试点平台，这是争取实现政采云平台政企合作、省部共建的重要契机，有利于全国政府采购一张网战略目标的实现。

（四）威胁（Threats）

1.配套法律制度建设滞后。现行《政府采购法》制定于15年前，规范对象是传统采购行为，对电子采购管理需要还无法满足，推行政采云平台存在一定的法律和政策障碍。

2.全国各地区标准不统一。全国各地采购目录、统计口径、分类标准千差万别，影响平台数据交互使用。各地代理机构库、评审专家库、供应商库、商品库等缺少统一的数据技术标准，导致各地资源无法共享互认。

3.部分地区难以接受创新。许多地方对平台体制机制创新、资源整合共享的认识尚未统一，短时间内难以接受“政采云平台”采用购买服务支付租金的建设方式和云技术的部署形式。

4.固有利益难破。由于传统平台开发商与地方政府存在固有利益壁垒、政府采购支持本地企业缓解经济下行压力等原因，平台推广存在利益藩篱，难破困境。

5.市场竞争激烈。在“互联网+政府采购”浪潮中，相关平台公司发展加快，并积极抢占特定目标市场，影响政采云的全面推广。而政采云平台宣传营销力度弱，在外省的知名度和社会公众知晓度不足，影响力有限。

三、发展“互联网+政府采购”的政策建议

（一）健全体制机制，牵住制度规范“牛鼻子”

一是全面落实公平竞争审查制度，抓紧抓好浙江省现行政府采购制度的“废、改、立”，努力构建具有浙江特色的政府采购制度体系。二是尽快出台《浙江省电子政府采购管理办法》，完善《浙江省政府采购电子卖场采购管理暂行办法》，规范政府采购行为，提高政府采购效率。三是修改完善《浙江省实施〈政府采购法〉办法（草案）》，推动相关规章的制定和完善。进一步优化全省集中采购目录以及采购限额标准、公开招标数额标准，研究制定全省统一的政府采购品目分类目录，充分发挥目录和标准对改革的示范和引导作用。

（二）完善体系功能，细耕平台建设“责任田”

1.加强平台兼容，促进横向对接。一是将“互联网+政府采购”与国家信用中心、各类资格认证中心系统等相关平台对接，实现各主体信用、资格信息同步共享。二是与国家标准化建设部门、相关行业协会对接，实现政府采购商品入库标准化建设。三是与财政预算管理系统、国库集中支付系统、国有资产管理系统等部门内系统，建设工程项目招投标系统、公共资源服务平台等部门间系统，在省级层面进行对接，实现信息资源横向共享，提高政府管理效率。

2.统一规则标准。组织技术力量，制订合理的代理机构库、评审专家库、供应商库、商品库等数据技术标准，加快推广，提高认同度和知名度，争取使其成为国家标准。

3.及时互动反馈，完善平台功能。对于未上线的地区，可选取部分单位进行试点，创造条件先行试用；对于已上线的地区，要加强跟踪指导，让采购单位会用、多用、爱用。及时反馈存在的问题，促进平台软件的持续改进、完善，如实现政府采购项目全流程电子采购、投标保证金自动收退、增加在线自动编辑推送及短信提醒功能、完善专家库回避功能、深度对接公共资源交易平台等。

4.建立安全体系，保障平台运行。建立健全平台系统安全、监测、预警机制，在物理安全、网络安全、数据安全与备份恢复和应用安全等各层面，采取必要的安全防护技术，定期对系统进行安全测评和整改，确保平台系统安全运行。

（三）加强采购监管，把好平台发展“方向盘”

1.强化事中事后监管。一是优化采监流程。全面梳理和优化政采云流程，减少事前审批管理事项，充分利用平台云端优势，强化事中事后监管。二是强化信息公开。进一步加大采购预算、采购信息、采购结果和采购合同公开力度，细化采购结果公告事项，提高信息公开的规范性、完整性、准确性，以全过程信息公开带动全过程监管。三是搭建举报平台。完善平台的投诉举报功能，依法开展投诉、举报案件处理，优化办案程序。四是完善专家管理。利用平台云端优势，严格评审专家准入条件，加强评审专家培训考核，强化评审专家责任意识，着力解决“专家不专”等问题。五是加强动态监管。完善全省联动协议供货采购制度，改进与第三方调查机构合作机制，发挥政采云大数据优势，强化网上超市产品价格动态监控和质量监管。

2.着力构建行业自律和诚信奖惩机制。一是充分发挥政府采购联合会职能作用。借助行业力量推动制定代理机构行为规范、行为准则和专业人员标准，形成并发布代理机构行业自律公约，加强从业人员和政府采购评审专家的教育和培训，提高其道德修养和从业水平。二是建立健全守信激励及失信惩戒机制。利用平台的诚信数据库，在同等条件下对诚实守信者实行优先办理、简化程序等激励政策，对政府采购失信行为进行惩戒和有效防范，提高失信成本。

（四）加快推广运用，激活平台潜力“一池水”

1.强化宣传推广。一是加强业务培训指导，熟悉了解业务流程，为平台推广打好基础。二是加大宣传力度，加强品牌建设队伍和营销团队建设，充分发挥报刊、电视等传统媒体及微信、互联网等新媒体优势，提升平台知名度，扩大平台在全国的影响力，促进平台发展和推广应用。三是建立市场营销考核制度，调动政采云公司宣传营销的积极性，引导政采云公司回归市场主体地位，激发平台发展潜力。

2.加强GPA配合。加强GPA研究，组织本省和东部地区进一步完善加入GPA的出价建议，将GPA制度同步融入政采云。根据国家加入GPA进程，有序推进政采云与GPA规则的对接，争取将政采云推广上升到国家战略高度。