大气污染治理的财政支出政策效果研究——基于京津冀及周边地区面板数据分析

王启 郭爽

内容提要：本文基于京津冀及周边10个地市的面板数据进行分析，以财政环保支出为主要解释变量，充分考虑气象、能源和经济结构等影响大气污染状况的重要因素和区域特征，研究财政支出政策对大气污染治理的有效性。实证研究结果显示，财政环保支出与大气污染程度呈“倒U形”，财政资金的投入能有效改善大气污染状况，在达到治理拐点前存在财政环保支出的边际效率递减规律。据此本文对下一步京津冀地区大气污染治理提出相应的财政支出政策建议。

一、引 言

近十几年来，我国经济规模不断增大，工业产值超过美国成为世界第一，大气环境污染问题也日益严峻，环境保护压力陡增，全国各地常常出现红色重度污染天气，给人民的健康生活带来极大影响。在2019年召开的全国生态环境保护工作会议上，生态环境部部长李干杰指出，污染治理的不确定性风险增大，特别是大气环境质量深受气象条件影响，稍有松懈就可能出现反复。因此，在我国大气污染治理日趋复杂的背景下，需要不同部门之间的协调配合。2019年《政府工作报告》提到，中央财政积极支持污染防治，安排大气污染防治资金250亿元，同比增长25%。从中央预决算看，财政环境保护支出不断增加，从2014年3815.6亿元增长到2018年6352.8亿元，年均增长14%。但是环境保护支出占GDP比重依然较低，2018年仅为0.71%。根据国际经验，环境保护投入占GDP的比例达到1%—1.5%时，可以控制环境污染的趋势，比例达到2%—3%时，可以实现环境质量的改善。我国与国际标准仍存在较大的差距，这需要我们在保证GDP增长的同时，持续加大对环境保护的资金投入。

经济增长和环境污染的关系，可以用环境库兹涅茨曲线来描述，环境污染程度与经济增长的关系呈现倒U字形，在经济发展的初期，随着经济增长，环境污染程度在逐渐加重；当经济发展到一定阶段后，国家和公众开始意识到环境的重要性，不断加大资金投入和提高保障力度，环境污染逐渐得到缓解。当前我国的发展状况正处于库兹涅茨曲线的拐点附近，政府政策正在向公共环境治理方向倾斜，2007年正式将环境保护支出作为独立的类级科目，凸显了国家政策对环境污染治理的重视。在构建长期大气污染治理机制中，财政资金的保障处于基础性地位，京津冀区域经济发展优势明显，具备稳定的环保资金来源，同时大气污染状况严峻，对该区域的研究具有重要的现实意义。基于以前学者的研究，本文重点关注京津冀及周边地区财政环保支出对大气中污染物浓度的量化影响，充分考虑气象、能源和经济结构等多个影响变量，分析财政支出政策对大气污染治理的有效性，以期为未来的大气污染治理提供切实可行的政策建议。

二、文献综述

财政环保支出与环境污染治理方面的研究大体可分为以下几类：一是关于财政环保支出制度的研究。二是关于财政环保支出现状及治理效应的研究。三是关于财政环保支出绩效评价的研究。

（一）关于财政环保支出制度

财政环保支出制度美国建立得较早，陈鹏等（2018）在研究美国财政环保支出经验时发现，在严重污染阶段的美国主要以联邦财政支出为主，20世纪70年代美国联邦财政承担了绝大部分支出责任，随着污染形势的减缓和污染防治制度的建立，这种联邦财政支出制度才得以弱化[1]。我国目前仍是发展中国家，与美国严重污染阶段相似，中央财政承担较大的支出责任符合社会发展规律。但是目前我国环保事权和支出责任不够匹配，李淼焱（2018）也在研究中指出当前地方政府财政环保支出占90%以上，这种中央和地方的环保分权不充分将会影响资源配置效率[2]。为了解决这种矛盾，中央建立环保转移支付制度，解决财政能力和财政责任失衡的问题。陈鹏等（2015）认可了环保转移支付制度的优势，但同时也指出一般性转移支付常常被财政状况较差的地方政府“统筹”使用，并未发挥其治理效用，认为应当加大专项转移支付的力度并给予监管，保障专项资金专款专用[3]。逯元堂等（2008）基于财政支出政策、税费政策和环境保护优惠政策提出财政环保治理方面存在的其他缺陷[4]。此外，也有一些学者提出建立环保支出账户，以加强环保资金的使用效率和监督管理，如平卫英（2012）借鉴加拿大环保账户的经验，以及李静萍（2013）分析环保账户的理论框架和试点研究，为健全环保支出制度提供了思路[5][6]。

（二）关于财政环保支出的现状及治理效应

财政环保支出现状往往与治理效应相联系，杨志安、吴洋（2016）基于我国宏观环保政策现状，分析了环保支出结构类别的十五个款项以及环保支出的预算执行情况，得出我国环境污染治理投资占GDP比重较低、各地区环保支出存在技术无效率、各地区环保支出效率差异大以及基层环境保护工作能力薄弱等问题[7]。但缺少了对大气污染物空间流动性的分析，治理效果的强弱不仅与财政环保支出的力度和效率有关，也与污染物本身的流动性和区域间的协调配合程度有关。国内外学者关于治理效应的研究往往结合理论分析和实证检验，以得出治理效应的量化结果，Todd R（2016）从财政预算平衡的角度，运用面板数据，分析美国平衡预算政策和环境支出之间关系，结果发现严格的平衡预算规则可能会导致较低的环境支出，不利于对环境的保护[8]。Mullins J（2015）通过对比分析智利政府公布实施解决空气污染政策前后的污染浓度数据，结果显示政府行为和信息宣传活动在短期内能有效解决空气质量不佳的问题[9]。Bostan L&Onofrei M（2016）通过稳健回归、固定和随机效应等方法，研究财政政策对因变量产生的影响，结果显示政府法规和财政政策的干预对私营企业减少污染气体排放有显著作用[10]。在国内，李宏岳（2017）选取空间面板分析方法，朱小会、陆远权（2018）采用环境分权的门槛效应，分析了环保支出与环境偏好对地区污染的影响效果[11][12]。田淑英、董玮（2016）同样检验了中国地方政府环保财政支出的政策效应，并测算了环保财政支出引致社会环保投资的“引致乘数”，得出地方政府对环保支出的偏好将影响环境治理效应的强弱[13]。这证明大气环境治理的效果与当地政府的治理决心有关。

（三）关于财政环保支出的绩效评价

田时中（2017）建立了三维时序立体数据表，综合比较30个省份在某一年以及某个省份在不同年份的环境污染状况，运用“纵横向”拉开档次法测算中国环境污染综合指数，对国内30个省污染物排放进行排名，测算东、中、西部的综合污染指数[14]。京津冀地区大气污染状况产生已久，我们在分析过程中也应当分阶段、分地区进行对比研究。龚明辉（2015）从部门支出考评角度来对财政环保支出进行绩效评价，他认为对个别项目进行绩效评价不利于与整体绩效目标挂钩，建议各部门分配确定绩效目标，在各自部门内部进行目标分解和项目的申报，并组织独立第三方进行评价和筛选，最后由绩效评价办公室复核[15]。贠晓哲、王罡（2013）建立了以气、水、废、毒、噪音等五大类污染源头为评价重点，以业绩类、效果类评价指标为主的复合评价体系[16]。赵敏、王蕾（2016）在分析国际评价质量管理主要经验的基础上，结合合规性、适当性、参与性、准确性和有效性等五大原则，根据国内财政支出绩效评价的特点，建立了适应我国财政支出绩效评价质量的关键要素[17]。陈明、张剑智（2013）以生态环境部门财政支出预算资金项目支出为研究对象，以项目层次开展绩效评价为核心，结合国际经验的借鉴，提出了财政部门财政支出预算项目绩效评价体系需要完善政策法规体系、健全组织管理体系和完善绩效评价技术体系。在国际经验的借鉴中提到，美国、英国和日本都成立了专门的绩效评价机构，并定期向社会公众公开绩效考核效果，我国也可以设立专门的环保支出绩效考核机构，保障环保资金的科学高效使用[18]。

理论上而言，财政环保支出存在着治理大气污染的有效性，但现实生活中大气污染的影响因素很多，比如气象和地域。常常出现投入大量资金进行环保设备更新改造不如大风或者降雨对大气污染的作用效果好。有时一个地区的污染物大量排放却造成了相邻地区的空气严重污染，大气污染的空间流动性致使对财政环保支出治理作用的研究不能局限于某一地市，因此我们选择京津冀及周边地区作为研究对象。该区域主要包括北京市、天津市和河北省，以及按照生态环境部公布的京津冀大气污染传输通道城市，延伸到山东西北部、山西东部和河南北部。京津冀及周边地区多年来发展方式较为粗放，存在着十分严重的大气污染状况。对该地区的研究将有利于下一步财政支出政策的制定，推动大气污染的协同治理。

三、变量选取和模型构建

基于本文的研究目的，鉴于数据的可得性，选取2008—2017年京津冀大气污染传输通道中10个地级市的平衡面板数据，结合大气污染物的成因和特性，构建实证模型，检验财政环保支出对大气污染状况的改善作用。

在2012年党的十八大上，党中央将生态文明建设正式纳入党章，生态文明成为经济发展和社会进步的重要衡量指标，体现了党中央对生态自然与人类社会发展规律的深刻洞察。2012年财政环保支出比上年增长12.2%，财政部门不断加大投入力度，支持和推动生态环境建设的发展。与此同时，生态环境部公布了最新的《环境空气质量标准》，京津冀区域的空气质量检测指标中增加了一氧化碳（CO）、臭氧（O3）和细颗粒物（PM2.5），同时加严了可吸入颗粒物（PM10）和二氧化硫（SO2）的限值要求，更新了检测设备，这意味着衡量空气标准的尺度更加严格。为了观测2012年之后的财政政策效果，选择2012年为重要时间节点，分别进行回归检验，研究节点后财政环保支出对大气污染治理效果差异。

（一）变量选取

在周曙东（2017）和杨奔（2016）关于京津冀地区PM2.5以及雾霾的成因因素研究中得出，大气污染的排放源主要包括工业源、生活源、车辆源和集中式污染治理设施源[19][20]。此外，气象因素对大气污染物也有天然的影响。因此本文综合考虑气象、经济发展状况、产业结构、交通运输和能源消耗五大类影响大气污染状况的关键因素，选取如下变量。

1.被解释变量

环境空气质量综合指数（index）：按照现行的《环境空气质量标准》，衡量大气污染状况的指标主要有二氧化硫、二氧化氮、可吸入颗粒物、细颗粒物浓度值以及一氧化碳和臭氧特定百分位浓度值。参照生态环境部公布《京津冀、长三角、珠三角区域及直辖市、省会城市和计划单列市空气质量报告》中环境空气质量综合指数的计算方法，得到10地市的无量纲环境空气质量综合指数，作为被解释变量，衡量大气中主要污染物浓度的综合水平，该指数越低，空气中污染物浓度就越低，大气环境质量状况越好。计算公式如下：

式中：Isum为环境空气质量综合指数；Ci为污染物 i的浓度值，i为 SO2、NO2、PM2.5、PM10 年均浓度值，CO和O3的特定百分位数浓度值；Si为污染物i的年均浓度值二级标准，当i为CO时，为日均值二级标准；当i为O3时，为8小时均值二级标准。

2.解释变量

财政环保支出（expend）：财政环保支出是专门用于环境保护、节能减排的一般性财政资金，反映了政府对环境治理的资金投入，本文用各地市财政环保支出占一般性公共预算支出的百分比作为衡量指标。

财政环保支出二次项（expend2）：加入财政环保支出二次项可以将原来变量之间的线性关系转换为非线性关系，以研究财政环保支出的边际效率。

降水量（rain）：自然气象环境对大气污染状况影响很大，雨水可以有效降低空气中污染物浓度，二氧化硫、二氧化氮和可吸入颗粒物遇水后会随雨水降落，因此降水量是一个重要的控制变量。

温度（temp）：选取各地市年度平均气温值。一般来说，温度越高，分子流动速度越快，有利于污染物的扩散；反之则会加重大气污染。

人均GDP（pgdp）：通常由某一地区的生产总值与该地区的常住人口的比值来表示。人均GDP不仅可以客观地反映地区的发展水平，而且是人们了解一个地区宏观经济运行状况的有效工具，是衡量经济发展状况的标准。

第二产业比重（indus）：第二产业比重是衡量产业结构的重要指标，第二产业主要包括工业、建筑业等，我国工业耗能一直高于其他部门。近些年房地产的繁荣拉动着建筑业的持续发展，这在很大程度上也促进了钢铁、煤炭的消耗，由此产生的大气污染物排放增多。因此我们选择第二产业增加值占GDP的比重来反映产业结构对大气污染的影响，并预测与被解释变量关系为正相关。

货物周转量（goods）：货物周转量是指一定时期内交通运输部门实际运送的货物吨数和运输距离的乘积，是考核交通运输部门工作的重要指标。货物周转量越大，运输工具排放的污染物越多，会恶化空气质量，预测与被解释变量为正相关关系。

单位GDP能耗（energy）：是指规模以上企业消费能源合计数与地区GDP的比值，单位GDP能耗的高低反映了经济增长的效率和质量。该指标越小，经济的增长方式更加绿色环保，发展质量越高，故预测与被解释变量呈正相关关系。

（二）数据来源

本文选取京津冀及周边10个地市为研究对象，这些地市均被生态环境部列为京津冀地区重点观测城市，分别为北京、天津、唐山、邯郸、晋城、太原、阳泉、呼和浩特、济南、郑州。因2012年度之后施行最新的《环境空气质量标准》，所以PM2.5、CO、O3的浓度值在2013年及以后年度中才有监测。以上变量数据均来自中国环境统计年鉴、各市年度统计年鉴、各市环境质量状况公告等。

（三）模型构建和选择

本文通过构建实证模型来分析不同变量对大气污染程度的影响水平。受限于最新环境空气质量标准施行时效，对2013年及以后年度，在被解释变量的计算中加入细颗粒物、臭氧和一氧化碳的浓度值，单独构建模型进行分析。为减弱模型变量可能存在的异方差性，对所有变量进行对数处理，考虑到经济结构、交通运输、能源消耗等变量对大气污染影响的滞后性，加入环境空气质量综合数据的一期滞后（lnindex_1）。同时，降水量和温度只对当年的空气质量状况有作用，因此也加入降水量和温度的一期滞后（lnrain_1、lntemp_1）。设定模型如下：

其中，i表示京津冀地区不同地级市，t表示不同年份，μ为随机扰动项。

表1 京津冀地区10个地级市的面板数据描述性统计结果

运用STATA13.0计量软件所得数据作描述性统计，并观察其特征。

表1的变量中无奇异值，说明所选取被解释变量与解释变量的相关数据具有较好的平稳性，适合建立模型。为了选择最优的回归方法，我们进行F检验、BP-LM检验和豪斯曼检验，对比分析OLS稳健回归、随机效应和固定效应模型对变量间关系的解释程度。

四、实证结果及分析

（一）按照三种污染物浓度构建的实证分析

根据检验结果，在固定效应模型中F检验P值为0.000，BP-LM检验的P值为1，豪斯曼检验的P值为0.000，认为存在个体效应，选择固定效应模型。

表2 按照三种污染物浓度构建的实证检验结果

通过实证研究结果可以看出：第一，模型六中财政环保支出一次项（lnexpend）系数为0.726，表明财政环保支出占一般公共预算支出比率每增加1个百分点，空气质量综合指数就增加0.726个百分点，结果较为显著。第二，模型六中财政环保支出二次项（lnexpend2）的系数显著为负，一次项系数显著为正，财政环保支出与环境空气质量综合指数的图像呈“倒U形”，随着财政环保支出比重的上升，空气质量状况恶化的速度会逐渐减缓，存在边际效率递减的规律；当达到峰值后，空气质量状况开始改善。如图1，2008-2017年财政环保支出（lnexpend）与环境空气质量综合指数（lnindex_1）的图像对称轴为1.065，即财政环保支出占一般公共预算支出的比重为2.9%时，财政环保支出的治理效果出现拐点，空气污染物浓度开始下降。同时2008-2017年财政环保支出（lnexpend）均值为1.21，已经处于拐点的右侧，表明近10年来京津冀及周边地区的治理效果正在显现，持续的财政投入正在降低京津冀及周边地区的污染物浓度。对比2012-2017年的函数图像，如图2，函数对称轴为1.168，即财政环保支出占一般公共预算支出的比重为3.22%，说明2012年以后，在党中央和各级政府的重视下，建立更加严格的环境空气质量标准，使得大气污染治理的拐点向右移动，治理大气污染的难度依然不小，仍需要财政环保支出的持续资金保障。第三，财政环保支出（lnexpend）及其二次项对环境空气质量综合指数（lnindex_1）的一期滞后显著。说明财政环保支出的治理效果传输通道需要一定的时间，财政环保支出的具体项目包括一般管理事务支出、环境监测与监察、污染防治、自然生态保护、天然林保护等，从财政资金的投入到产出的过程可能是漫长的，短时间内效果并不明显，但会对长期大气污染程度的改善起到重要的作用。

图1 2008-2017年Inexpend与Inindex_1关系图

图2 2012-2017年Inexpend与Inindex_1关系图

其他变量的实证结果显示：第一，在模型五和模型六中，降水量（lnrain_1）与环境空气质量综合指数（lnindex_1）呈反比，在90%的置信水平下，降水量每升高1个百分点，环境空气质量综合指数分别降低0.137、0.091个百分点。说明降水会促进大气污染物的降解，在雨量较多的年份空气总体质量水平要高于雨量较少的年份。第二，模型五中，第二产业比重（lnindus）与环境空气质量综合指数呈正比。第二产业比重每降低1个百分点，下一年度的环境空气质量综合指数降低0.591个百分点。说明产业结构的长期调整有利于大气污染治理。

（二）按照六种污染物浓度及PM2.5浓度构建的实证分析

2012年施行最新的空气质量标准后，增加了细颗粒物、一氧化碳和臭氧的监测指标。其中，细颗粒物一直是京津冀及周边地区的重要污染物之一，是产生雾霾天气的主要诱因。从《大气十条》到每年的环境质量状况公报，细颗粒物浓度始终是衡量京津冀及周边地区环境状况的重要指标。因此，单独将PM2.5作为被解释变量进行分析可以更加有针对性地评价京津冀及周边地区的财政支出政策效果。

从表3中可以看到：第一，按照新空气质量标准六种污染物浓度构建的实证模型结果与旧空气质量标准的三种污染物浓度实证模型结果相同。财政环保支出一次项系数为正，二次项系数为负，财政环保支出比重与环境空气质量综合指数的图像为“倒U形”，在达到拐点前存在边际效率递减规律，即财政环保支出比重的提高有助于京津冀及周边地区六种主要污染物浓度的降低，这也验证了上述结论的可靠性。第二，以细颗粒物为主要被解释变量时，财政环保支出的比重与其浓度依然呈现“倒U形”，从其他控制变量看，温度越高，细颗粒物浓度越高，这可能的原因是在温度较高的年份，区域污染物累积不断上升，高温使得污染扩散条件不利；货物运输量与细颗粒物浓度显著正相关，交通运输量越大，释放的污染物越多，细颗粒物浓度显著上升，这也说明京津冀区域的交通运输条件与雾霾天气的形成密切相关。

表3 按照六种污染物浓度构建的实证检验结果

五、稳健性检验

为保证数据的平稳性，得出更加可靠的实证结果，本文利用Stata13软件中LLC检验、Hadri检验来确定面板数据是否存在单位根，滞后期为0时检验P值小于0.05，拒绝原假设，不存在单位根。同时在不同模型中，财政环保支出（lnexpend）以及财政环保支出二次项（lnexpend2）作为主要解释变量均显著，说明财政环保支出对大气空气质量有明显的影响作用，因此本文的估计结果较为稳健，已考虑到一般规律的适用性。

表4 LLC、Hadri检验结果P值统计

六、分析结论

根据实证结论，验证了财政环保支出对大气污染治理的有效性，但是存在着治理效果的边际递减和拐点。在治理大气污染过程中，尤其在达到治理拐点前，需要克服边际效率递减规律，提高财政资金的使用效率。达到拐点后，更需要长期、持续的财政资金支持，确保污染治理效果不反弹，将大气污染状况降低到完全可控的范围内。金荣学、张迪（2012）和杨晨、陈庆海（2017）在分析我国政府环境治理支出效率研究中也指出，环保支出效率在不同省市之间会有差异[21][22]。京津冀区域内各地市经济差异较大，污染物空间流动性强，需要具体情况具体分析。一方面我们要为环保支出规模的不断扩大寻找持续的资金来源，巩固前期来之不易的治理成果。另一方面在资金的计划编制、执行、决算和考核的各个阶段提高资金使用效率。最后不断完善财政政策的配套措施，多管齐下，打赢大气污染防治攻坚战。

七、具体政策建议

（一）持续加大对环保事业的资金投入，建立稳定的资金来源

从实证结果来看，财政环保支出对大气污染治理存在拐点，在达到拐点之前，财政资金投入的治理效果并不明显，而且可能存在着污染状况愈加严重的问题。一旦达到拐点后，治理的效果才将逐渐显现，因此大气污染治理需要长期、持续、稳定的财政投入，强化财政环保资金管理。京津冀及周边地区经济状况差异较大，仅依靠单一地市的财政资源难以维系高昂的污染治理费用。经济欠发达区域可通过省级政府发行环保专项债筹集资金。借鉴PPP、BOT等市场化治理模式，鼓励社会资本通过投招标来参与大气污染治理项目，同时在政策上给予社会资本一定的税收优惠或者贷款贴息，形成政府、社会、企业共同集资、共同参与、共同分享的局面。

（二）构建环保支出绩效考核机制

在财政环保支出达到治理拐点前，财政环保资金存在边际效率递减规律，为尽快达到治理拐点，提高环保支出资金的使用效率，需要构建涵盖事前、事中和事后的全方位绩效考核机制。在京津冀及周边地区率先实行环境支出绩效考核评价指标体系，根据环保支出所产生的经济效益、社会效益和环境效益综合评判。同时更新技术设备，提升污染检测能力，在污染重灾区设置密集的污染监测点，保证实时监测。适时引进第三方绩效评价，与环保科研机构或高校合作，加强对地区生态环境部门的预决算审查，确保环保资金的专款专用。

（三）完善大气污染治理配套措施，与财政支出政策相配合

大气污染防治工作复杂、艰巨，国家财政支出政策起到引领作用，但同时也需要其他制度和政策协同配合。在京津冀区域联防联控制度的基础上，加大财政转移支付制度中的环保权重，尝试构建横向环保转移支付制度。深化税费制度改革，消费税税目的设置应当考虑环境保护因素，将污染环境的产品纳入征税范围，比如电池、塑料袋等，引导居民形成绿色消费方式。研究大气环境保护优惠政策，环保产业投资大、利润率较低，对不同类型环保企业设置梯度优惠贷款利率以及财政补贴政策，考虑对治理污染设施给予加速折旧或增值税抵免优惠。完善排污权交易制度，推进相关法律法规的制定，使交易得到法律保障，加快推进排污权试点，扩大排污权交易市场，增加市场流动性，降低交易成本。

最后，自然气象状况对污染物的冲刷和净化作用十分显著，良好的水生态循环系统将有利于空气质量的改善，重视对自然生态的保护工作，植树造林，退耕还林还草，保护天然草场，构建京津冀区域的防风固沙林，不断扩大绿色植被覆盖率，维持生态系统水循环的正常运转。