完善社会保险基金预算加强社会保险基金管理

杨良初

内容提要：随着我国社会保险基金规模日益扩大，加强社会保险基金预算管理显得异常重要。文章共分五部分：一是问题提出；二是建立社会保险基金预算的理论依据与必要性；三是当前我国社会保险基金预算的现状与问题；四是建立社会保险基金预算分两步走；五是完善当前社会保险基金预算的若干政策建议。

财政部在提交十三届人大第二次会议的《关于2018年中央和地方预算执行情况与2019年中央和地方预算草案的报告》中指出，我国现行社会保险基金达到72649.2亿元规模，而2018年全国公共预算收入为18.3万亿元。社会保险基金规模相当于公共预算收入的39.62%。表明社会保险基金已成为仅次于公共预算的第二大预算，在政府预算体系中具有越来越重要的作用。加强社会保险基金预算管理成为各级政府日益关切的重要问题。

一、问题提出

思想决定行动。如果我们不在思想认识上提高对社会保险基金预算管理重要性的认识，就不会有加强社会保险基金预算管理的行动。社会保险基金预算管理之所以重要：

（一）社会保险基金与老百姓的利益密切相关

社会保险基金预算管理对象是与老百姓生、老、病、死等生命与健康风险密切相关的社会保险基金，是他们规避生、老、病、死风险的“养命钱”和“安全网”。如果这些钱没有安全可靠的管理机制，老百姓怎么放心把这些钱交给政府管理。做好社会保险基金管理工作，体现共产党为人民服务的宗旨。

（二）社会保险基金规模日益增大，增速超过财政收入增长

据统计，我国社会保险基金从2009年的16115.6亿元增加到2018年的72649.2亿元，9年增长4.5倍，年均增长18.21%。同期我国财政收入68477亿元，2018年全国财政收入183352亿元，9年增长2.67倍，年均增长11.56%。社会保险基金年均增长超过政府财政收入年均增长6.65个百分点。社会保险基金收入相当于国家财政收入的比重从2009年的23.53%提高到2018年的39.62%，说明社会保险基金在国家财力分配中占据越来越重要的地位，大有与政府一般预算收入分庭抗礼之势。虽然有社会保险项目增加、覆盖面扩大等因素的影响，但过快增长必然给经济与财政带来越来越重的负担。

表1 2009-2018年社会保险收入与国家财政收入增长对比一览表

（三）社会保障财政支出占国家财政支出的比重日益上升，加强社会保险资金管理显得尤为迫切

据财政部统计，2012年全国社会保障与就业财政支出12586亿元，占当年国家财政支出125953亿元的10%，2016年全国社会保障与就业财政支出21591亿元，占当年国家财政支出187755亿元的11.5%。其中2012年财政对社会保险基金补助3828亿元，占当年国家财政支出的3%；2016年财政对社会保险基金补助7634亿元，占国家财政支出的4.1%。2018年财政对社会保险基金补助16776.8亿元，占当年国家财政支出221924.6亿元的7.56%。社会保障财政支出在国家财政支出中的比重不断上升，社会保险基金财政补助支出占国家财政支出比重6年上升4.56个百分点，说明社会保险基金财政补助占比上升是社会保障与就业支出占比上升最快的因素，也是社会保障对国家财政支出影响最大的因素。加强社会保险基金的管理成为国家财政管理日益迫切的问题。

二、建立社会保险基金预算的理论依据与必要性

（一）社会保险基金预算内涵

社会保险基金预算是由财政部门或与社会保险管理机构联合编制，反映一个地方或一个国家社会保险基金收支及结余情况的预算总称，是国家预算的重要组成部分。通常由预算编制、预算执行、决算等环节构成。

社会保险基金预算编制包括收入预算编制与支出预算编制。收入预算编制通常综合考虑国家或一个地方经济社会发展、就业与参保、缴费人数与缴费基数的变动、财政补助、上年决算等情况编制而成。支出预算综合考虑政策变动、待遇变动、领取人数的增减、医疗成本上升等因素，根据支出变动趋势和合理增长，确定各项支出预算数。

社会保险基金预算审批是由社会保险经办机构将编制的社会保险基金预算先报送同级人力资源社会保障部口审核汇总，再报送同级财政部口复核后，由两部口联合报同级人民政府审批，再由政府报同级人民代表大会或常务委员会审议批准。同时，报送上级人社部门和财政部门。

社会保险基金预算执行是社会保险基金预算在同级政府和人大会议批准之后，同级财政部门与人社部门批复社会保险经办机构执行。基金征缴机构对缴费收入做到应收尽收，加大稽核和清欠力度。社会保险各项支出严格按照相关规定发放，做到及时足额发放，不拖欠。经办机构及时发现预算执行中的问题，向同级人社部门和财政部门报告。

社会保险基金决算是预算执行结果的总结，是纳入预算管理范围的社会保险基金筹集和使用活动在预算年度的集中反映。决算的目的一是作为下年度预算编制的重要基础和依据；二是通过基金决算对预算期内基金管理工作进行全面总结，梳理和分析工作中的成绩与不足，不断健全和完善下一步工作；三是作为预算考核评价的主要依据。

（二）健全社会保险基金预算的理论依据

我国试编社会保险基金预算已有近10年历史，社会保险基金预算编制应建立在什么理论基础上，才能更好指导我们健全社会保险基金预算。

首先，公共产品理论是建立健全社会保险基金预算的重要理论基础。公共产品是向全社会成员提供的具有效应不可分割性、使用的非营利性、受益的非排他性的产品和服务，通常由政府或社会团体提供。社会保险基金虽然具有效应的不可分割性和使用的非营利性，但具有消费和受益的排他性，所以社会保险基金属于准公共产品。而准公共产品的提供需要发挥政府与市场两个作用。为了提高政府配置资源的效率，通常采用政府预算加强对纯公共品和准公共品的管理，而且预算收支平衡关系正是社会保险收支对应关系所需要的，建立社会保险基金预算不仅是组织社会保险基金计划性的要求，也是监督收支有效性与平衡性的客观要求，防止社会保险收支不平衡冲击政府一般公共预算收支的平衡。

其次，公共选择理论也是建立健全社会保险基金预算的客观要求。公共选择是指在生产公共物品的过程中，通过政治程序按照公众意志，为生产什么、为谁生产、怎么生产等重要事项做出选择。政府预算就是公共选择的结果。政府预算的编制是在充分听取和吸收公众及人大代表对政府预算收支意见的基础上，由预算编制机构通过“两下两上”的编制过程，最终编制出贯彻政府意图和公众意志的政府预算，由各级政府报同级人民代表大会审议通过、具有法律约束力的政府预算。社会保险基金预算的编制也是一样，社会保险基金预算比政府预算更加重视公众民意的反馈，因为它更与公众的社会保险利益紧密相关，社会保险预算的编制、审议和投票表决，更是一种通过政治程序提供的准公共产品。它的编制、执行和决算过程，通过提高透明度，都要接受广大公众的监督和各级人民代表大会的审议与监督。

中国道路的伟大革命之一是马克思主义在中国的运用、发展和创新，即马克思主义中国化的过程。马克思主义中国化是一个历史事实和一个鲜活的过程，其必然的最终指向是中国实践。“离开中国革命和建设的实践，就不可能也不需要用马克思主义来‘化’中国，而不用马克思主义来‘化’中国，就不可能有对中国革命、对社会主义建设改革实践的经验的理论总结”[3]。中国共产党领导中国革命和建设的奋斗实践是马克思主义中国化的逻辑起点，马克思主义中国化的过程也是中国特色社会主义实践基础上不断时代化和民族化的过程。

再次，零基预算理论也是社会保险基金预算的重要理论基础。零基预算法最早是在20世纪70年代由美国著名学者彼得·皮埃尔提出来的。零基预算是指编制预算项目时，不能仅仅参照以前的预算进行编制，一切都要从零开始，每一个预算项目都必须要重新审核和评估。政府预算的编制不是每一类收支都适合用零基预算编制，但凡用零基预算方法编制的预算均能做到“应收尽收”和“应支尽支”，即人员经费预算=单位人员编制×人均人员经费定额，公用经费预算=单位人员编制×人均公用经费定额。从零开始计算项目预算数，不受客观因素变化的影响，确保预算核定的稳定性和精准性。社会保险基金预算收支预测的基本逻辑是“应缴费人数×缴费标准，或者应发放人数×人均发放标准”，按照人数×缴费额或发放额进行测算，相当于对新年度社会保险收支重新测算。这与零基预算从零开始计算的要求是一致的。

（三）建立健全社会保险预算的必要性

1.编制社会保险预算是维护国家预算完整性的客观要求。2018年全国社会保险基金收入达到72649.2亿元，相当于国家一般公共预算收入的40%，而且我国人口老龄化处于快速增长期，随着我国社会保险制度的日益完善，社会保险基金收支规模还会出现较快增长。如果这么庞大的规模不受预算约束，任由主管部门和地方政府管理，不仅国家预算被肢解，而且因为收不抵支还要财政兜底，政府财政完全处于被动状态，将成为冲击财政平衡的最大隐患和风险源，还会削弱财政宏观调控能力。因此，加强社会保险基金预算管理，不仅是提升预算完整性的要求，也是消除财政风险源、提高财政宏观调控能力的要求。

2.编制社会保险基金预算是规范政府收支，全面体现政府在社会保障事业方面所作努力的重要手段。社会保险是以政府为主体，通过雇主与雇员共同缴费形成的用于抵御生、老、病、死风险时解决基本生活保障问题的制度安排与资金保证。既然是以政府为主体组织的收支，理应纳入政府预算管理。社会保险基金是老百姓的养命钱，没有严格的收支管理方法，就不能保证基金的安全和老百姓的切身利益。即使我们反复强调社会保险基金的重要性，但还是存在有的地方政府、主管部门和管理者挪用和贪污社会保险基金的现象。通过社会保险基金预算的编制、执行与决算过程，可以更加清晰地反映各级政府及主管部门在组织社会保险收支过程中遵守制度、严格收缴、及时发放等所做的努力。

3.编制社会保险基金预算是强化财政宏观调控的需要。政府财政宏观调控不仅要掌握足够的财力，而且通过较健全的调控手段控制全社会资金与收入分配，才能有效调控经济运行、产业结构、就业与通货膨胀。随着我国社会保险制度从基本保险到补充保险、再到商业保险“三支柱”制度的健全，从城市到农村覆盖范围日益广泛，社会保险基金收支规模日益增大，社会保险基金对国家经济社会运行的影响日益加大，有必要通过社会保险基金预算管理社会保险收支。一是通过社会保险基金预算管理社会保险收支，可以调控社会保险收支占财政收支比重或占GDP比重，保持社会保险收支合理规模，防止社会保险收支增长过快或比重过高加重全社会的社会保险负担，成为经济社会发展的拖累。二是通过社会保险基金预算控制社会保险收支规模，调控全社会积累与消费的比例，同时有效使用社会保险结余资金，购买政府债券，使之转化为财政资金，成为政府调控经济结构与产业结构的财力，提高政府财政的宏观调控能力。

4.健全社会保险基金预算是完善复式预算制度的客观要求。现在各级政府财政向人民代表大会提交的预算报告，都是以复式预算形式提交的，内容包括一般公共预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算、政府性基金预算四本预算。其中社会保险基金预算是特定缴费形式形成、具有特定用途和特定目的的专门预算。从原来的一般公共预算中分离出来，建立社会保险基金预算，有利于对特定缴费形式和特定用途的社会保险基金收支进行专门管理和监督，确保资金的“专款专用”。从长远看，还有部分混在一般公共预算中的财政支出，也是具有特定用途的和社会保障目的的资金仍然反映在一般公共预算中，如“社会救助支出”“社会优抚安置支出”及“社会福利支出”，也有必要从一般公共预算中划出，与社会保险基金预算一起列入“社会保障资金预算”,从而使具有社会保障用途的资金统一于社会保障专门预算中。

三、当前我国社会保险基金预算的现状与问题

（一）当前我国社会保险基金预算的现状

我国社会保险基金预算从提出到实施再到逐步完善，经历了很长过程。早在1993年11月中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立中国特色社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“根据需要建立社会保障预算”，首次提出建立社会保障预算。1995年11月，国务院常务会议通过的《预算法实施条例》规定“各级政府预算按照复式预算编制，分为……社会保障预算。”1996年财政部社保司推动社会保障预算的研究工作，提出了《关于建立社会保障预算的初步设想》，对社会保障预算的概念、必要性、指导思想、目标和方案等提出了初步设想。2005年3月，全国人大财经委在2004年中央预算执行审查报告中指出：“研究建立社会保障预算，完善社会保障制度，健全法律法规，形成长效机制。”2009年进一步明确要求“2010年试编制社会保险基金预算。”2007年财政部研究起草了《关于试行社会保险基金预算的意见》，提出在目前阶段先试行社会保险基金预算，待条件成熟后再建立完整的社会保障基金预算。

2010年国务院出台《关于试行社会保险基金预算的意见》，标志着我国社会保险基金预算管理进入新的发展阶段。首先，明确了社会保险基金预算的编制内容、范围、方法、步骤。其次，规范了社会保险基金预算的编制、审批、执行、调整程序。2013年，财政部首次向全国人大报送社会保险基金预算。社会保险基金预算覆盖人群迅速扩大，待遇水平持续提高，基金规模不断增长，基金保障能力不断增强，成为名符其实的“第二财政”。预算编制范围不断增大，从2010年的5项基金增长到了2011年的6项，新增的部分包括了城乡居民基本医疗保险，2012年又增加到7项，将原来城镇居民社会养老保险和农村社会养老保险合并为城乡居民基本养老保险，2014年又新增了机关事业单位工作人员基本养老保险。

社会保险基金预算对于规范社会保险基金收支活动、保证社会保险基金收支的安全、维护广大群众社会保险利益发挥越来越重要的作用。社会保险基金预算管理的法律层次不断提高，2010年10月全国人大颁布《社会保险法》第六十五条规定：“社会保险基金通过预算实现收支平衡。”2015年全国人大颁布的《预算法》第十一条规定“社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项目分别编制，做到收支平衡。”不仅预算编制方法的规范性进一步加强，基金预算组织协调逐渐趋于规范化，而且各地探索建立预算考核评价和激励约束机制，并强化了政府责任。

（二）当前社会保险基金预算存在的问题

尽管各级政府财政与人社部门就加强社会保险基金管理出台了一系列政策和制度，加强了社会保险基金预算管理。但是，在预算编制和执行中仍存在不少问题：

1.预算反映的内容不全面，尤其是基金收入来源不全。预算的完整性首先体现在收入的完整性，就是凡是属于社会保险基金的收入应全部列入收入预算。在2010年试编社会保险基金预算过程中，当时社会保险基金预算反映企业职工基本养老保险、企业职工基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等5类收支。很长时期已推出的农村养老保险和农村新型合作医疗保险制度以及城镇居民养老保险收支和城镇居民基本医疗保险收支，没有在社会保险基金预算中反映。而且2001年中央财政开始对中西部地区职工基本养老保险收支有缺口的省份给予财政补贴，2018年全国社会保险财政补贴额达到16776.8亿元，很长时期无论中央政府社会保险基金预算，还是地方社会保险基金预算都没有对每年递增的财政补贴收入加以列示，实际上就是如此巨额的财政资金没有受到预算的监管。除此之外，还有社会保险结余资金的投资收益也没有在各级社会保险基金预算中反映。收入来源反映不全，意味着部分收入逃避了预算的有效监督，容易滋生腐败。同时，收入反映不全，意味着我国社会保险基金收入列示不完整，违背预算完整性原则，不利于各级政府对社会保险收入规模的总体把握。

2.预算编制方法比较单一，因素法与预测法用得较少，影响预算编制的科学性。现行社会保险预算编制方法大多采用上年决算为基数，考虑本年度适当增长率，确定本年度的预算指标。这种方法并不符合社会保险基金预算指标的核定。一是社会保险收支都可以运用零基预算的方法核定预算指标。即根据缴费人数、缴费基数与缴费率，能测算出每年各项保险收入预算数；同样根据发放人数、发放基数和待遇支出标准，可以测算出每年保险支出预算数。二是我国社会保险制度改革仍处在不断完善之中，每一项改革都会带来保险收入数与支出数的巨大变化，虽然这种变化也可以通过零基预算方法测算预算指标，但不适宜采用“基数加增长”的方法测算。比如农村新型养老保险制度与城镇居民基本养老保险制度的并轨，比如2014年以来开展的机关事业单位基本养老保险制度改革。显然，“基数加增长”方法不适合社会保险基金预算的测算，而且基数加增长不考虑客观环境的变化和不同因素对支出的影响，虽然简单且节省人工成本，但不符合社会保险基金变化的特点，测算的数据也缺乏可信度和科学性。

3.汇总编制下级预算时，对下级虚报收入和夸大支出的现象估计不足。我国是一个政权架构复杂的国家，行政层级分为中央、省、市、县、乡五级，中央政策层层下达，到县、乡一级可能走样，同样各种情况和数据需要层层汇总，到中央可能存在很大水分。社会保险基金预算的编制本来就没有政府一般公共预算编制那么严格，一级一级往上汇总就可能带有地方政府利益和人为操作以及指标测算不到位等因素影响，最后到中央财政汇总各省预算时，就可能存在较大水分。其中影响社会保险支出预算最大的因素是，社会保险基金管理与政府财政补偿责任不一致，现在大多数省份社会保险基金实行“省级统筹”，省级政府具有基金征缴、集中和分配的决定权，有的省还是由市或县统筹管理社会保险基金，而每年中央财政对养老保险收支出现缺口的省份进行补贴，出现管理基金的一级政府不承担补偿责任，而由中央政府承担补偿责任，造成事实上的基金管理与补偿责任的脱节。而层层预算汇总正好强化了省以下政府为得到更多中央财政补助而“做小收入、夸大支出”社会保险预算的行为。而现行社会保险基金预算由人社部门经办机构编制的做法，使本来应由财政部门编制的预算交给别的部门行使，使社会保险基金预算的编制又掺杂部门利益的因素，使得社会保险基金预算编制受地方利益和部门利益双重因素影响，更使“做小收入、做大支出”的嫌疑难以洗刷。尽管每一级财政都要行使审核预算的权力，但毕竟不是亲自参与编制，每一级财政还有地方政府授意影响，可能睁只眼闭只眼把经过“审核”的预算就层层上报了。难怪社会保险预算收支缺口越来越大，中央财政的补贴越来越多。而中央财政在汇总编制地方上报的社会保险基金预算时，对地方财政上报社会保险基金预算存在的“做小收入、做大支出”问题缺乏调查分析，对问题的严重性估计不足，致使有的地方故意隐瞒收入或扩大支出，以前结余的省份结余快速减少，以前出现缺口的省份缺口快速增大，中央财政对职工基本养老保险财政补贴快速增长。2012年中央财政对社会保险基金的财政补助占当年财政支出的3%，2018年上升到7.56%，6年上升4.56个百分点。

4.中央与地方财政责任不清，影响预算平衡和补偿责任的划分。现行社会保险基金管理虽然实现了职工基本养老保险中央调剂金制度，但社会保险基金仍是省级统筹和市、县统筹为主，即使实现基本养老保险省级统筹的省份，也多数实现省级调剂金制度，也就是说基本养老保险基金和其他社会保险基金大多仍是市、县统筹管理，基金收缴、发放最终是由市、县决定和完成的，基金的结余也是由市、县管理的。这带来不少问题：一是市、县作为社会保险基金实际管理者，在基金收缴、发放、结余资金投资、财政补贴等诸多环节有很大操作空间，比如根据地方经济运行决定基金缴费率和缴费基数的高低，是否多收或少收；可以决定扩大覆盖面的进入门槛，把地方调结构、提效率导致的下岗与企业未为其交费的快要退休的职工甩给由上级政府承担补偿责任的社会保险体系中来，甚至把自己亲朋好友低门槛纳入社会保险体系中来，使得社会保险基金成为地方政府转嫁各种经济风险最便捷、最廉价的通道。二是通过社会保险结余资金为地方经济发展取得低廉的投资来源，而且还可以给部门和个人谋取好处。因为社会保险结余资金大多集中在市、县一级政府，而社会保险结余资金投资管理办法仅允许购买国债和银行存款，因此多数地方把社会保险结余资金以银行活期存款形式或协议存款形式存于银行，既方便地方政府随时使用这笔资金，又便于主管部门或管理者与银行“暗箱操作”截留投资回报。由于数额大，部门或个人得到的好处就多。三是由于社会保险基金管理与补偿责任脱节，地方政府不仅从结余资金投资中得到好处，还能通过“做小收入、做大支出”上报预算，扩大养老保险收支缺口争取更多的中央财政补贴资金。由于中央地方财政责任划分不清，带来社会保险基金失矩低效问题久拖不决，是当前社会保险基金管理中的突出问题。

5.预算执行和决算的编制带有较强的地方保护主义色彩。全国社会保险基金预算是通过“两上两下”程序汇总编制的，而且是由社会保险经办机构编制的，每一级政府都附加了地方利益的考量，再加上社会保险经办机构部门利益的影响，社会保险基金预算中掺杂较多“水分”，中央社会保险经办机构和财政部社保司在汇总编制全国预算时，对地方和部门编制的预算不敢做大的调整。地方在执行社会保险基金预算时，也许为了减轻企业负担，也许方便企业和经办机构计算缴费基数，简单规定统一的缴费基数，既与职工平均工资没多少联系，也与地方居民平均收入水平没有多大联系，实际低于应缴费计算的基数，地方少缴费，社会保险基金少收费。再如地方政府征地用于地方经济建设项目，被征地农民从土地出让金中拿出很少一部分缴纳社会保险费，将其纳入城镇企业职工基本养老保险体系中，多则一人缴十几万、少则一人缴几万，就低门槛进入企业职工基本养老保险体系，其他土地出让金部分补偿农民拆迁费等，部分纳入地方财政收入，征地项目带来的GDP与财政收入成为地方经济增长的重要来源。牺牲国家整体利益和已参保职工的社会保险利益，满足了地方政府经济利益和征地农民的社保利益。而低门槛基本养老保险政策被认为是基本养老保险扩面取得明显成效。这种低门槛政策给地方政府洞开违规扩面与地方保护的方便之门。

6.社会保险缴费拖欠严重，影响社会保险基金预算平衡，加快结余资金消减的步伐。拖欠社会保险缴费由来已久，一直没有找到一个很好办法解决这个问题，但是，前不久国务院决定社会保险费由税务部门征收后，全国企业一片叫苦声，认为税务征缴社保费会追缴过去的欠费，会把企业搞死。这从一个侧面说明过去企业拖欠社保费的情况是相当严重的。之所以社保费欠缴情况严重，与现行社会保险基金管理体制不顺、社会保险费征缴不力有直接联系。一是社会保险缴费征缴依据缺乏强制性。长期以来，社会保险缴费部分通过地税征缴，部分由社保经办机构征缴，征缴依据是法律约束力不强的《社会保险费征缴条例》，此条例属于行政法规，立法层次不高，对执行征缴的部门缺乏约束力，对企业和个人缴费缺乏应有的强制力，无论征缴部门不努力征缴，还是企业和个人欠缴，经办机构和财政部门都难以通过相关法律予以追究，尽管也有缴纳滞纳金的处罚，但仍有不少企业拖欠社保费。二是人社部门缺乏积极组织社会保险收入的压力，对社保费征缴情况关注不够。人社部门虽是社会保险政策制定与执行者，但不承担收支平衡与补偿责任，经办机构下达收支计划，税务部门负责征缴，基金收缴纳入财政专户，财政部门承担补偿责任，如何调动税务部门积极征缴成为财政与人社部门关心的问题。三是基本养老保险基金管理与补偿责任脱节，制约地方政府有效组织社会保险收缴。企业职工基本养老保险基金虽然实行了中央调剂金制度，但基金征缴和结余基本上还是省级或市县管理，而补偿责任主要由中央财政承担，地方政府缺乏组织基本养老保险收入的积极性，甚至把欠缴的责任转嫁到中央。因为社会保险基金拖欠情况得不到有效纠正，导致社会保险基金收支平衡的压力逐年增大。

7.社会保险基金预算监管制度不健全。监管是确保预算编制、落实的重要手段，也是确保社会保险基金专款专用和完整性的重要手段。一是内部监管权责划分不清。人社部门对经办机构编制社会保险基金预算缺乏明确的监管手段，是指导、参与，还是审定，没有明确规定；财政部门对经办机构编制社会保险基金预算是参与，还是仅限于审核，也不明确。按照《预算法》规定，财政部门是编制预算的部门，唯独社会保险基金预算财政部门没有参与编制。对预算执行和决算，两部门如何监管缺乏明确规定。二是人大对社会保险基金预算的监管缺位。按照《社会保险法》规定，各级人大机构对本级社会保险基金预算具有审议监督权，实际工作中，人大机构对社会保险基金预算的编制、执行、决算监督并未落实，仅限于人代会审议。三是预算编制、执行与决算并不公开，外部监管难以介入。广大群众、人民代表、审计机构、新闻媒体等外部监管难以了解社会保险基金收支的真实情况，不能有效监管社会保险基金预算。

8.社会保险基金预算与一般公共预算、国有资本经营预算的关系揭示不清晰。社会保险基金预算与一般公共预算、国有资本经营预算是相互依存、相互支持的关系，共同构成我国国家预算体系。现在在社会保险基金预算中没有反映出这种关系。一是公共预算与社会保险基金预算的关系体现不完整。一般公共预算对社会保险基金的财政补贴虽然在社会保险基金预算各项目中有反映，但反映不全面。而且社会保险结余资金多少购买国债，作为公共预算债务收入的来源，在两个预算中均未反映。二是国有资本经营预算与社会保险基金预算的关系更未真实反映。国有资本经营收益多少用于弥补社会保险基金预算，或者弥补基本养老保险基金的不足，国有资本存量划出多少用于社会保险储备资金投资、多少处置收入用于弥补社会保险基金的不足或用于储备资金的投资，两个预算均未真实反映。社会保险结余资金与储备资金投资运营情况也未在社会保险基金预算中反映。说明三大预算的资金往来关系均未在预算中真实反映。

四、完善社会保险基金预算的若干政策建议

针对当前社会保险基金预算存在的问题，以及未来社会保险基金管理要求，对如何完善现行社会保险基金预算提出以下几点建议：

（一）编制内容全面的社会保险基金预算，特别揭示收入来源的全面性

按照预算完整性原则，凡是应纳入社会保险基金预算的收入尽量纳入：一是及时把社会保险制度改革带来的新增项目收支纳入社会保险基金预算。比如，把行政事业单位职工基本养老保险收支纳入社会保险基金预算。不仅因为行政事业单位基本养老保险制度是2014年以来新改革的一项制度，还因为行政事业单位基本养老保险制度覆盖面广、资金量大，它的收入基本来自一般公共预算的收入，可以通过预算监督新增项目收支的安排与管理，确保基金的安全。还比如当前正在进行的生育保险并入基本医疗保险改革试点，在试点地区社会保险制度不再有生育保险一项，同样在社会保险基金预算中将企业职工基本医疗保险收支与生育保险收支合并反映。正在试点的长期护理保险是否反映到试点地区社会保险基金预算中来，既取决于长期护理保险制度改革是否成功，也取决于财政部与国家医保局是否做出相关纳入预算的规定。二是应把国有资本经营预算划转的国有资本经营收益与弥补社会保险基金的国有资本股权收益一并反映到社会保险基金预算中。不仅揭示社会保险基金预算与国有资本经营预算的资金往来关系，重要的是使来自国有资本经营收益、股权收益、处置国有资本的收入受到社会保险基金的反映和监督。三是把社会保险结余资金投资净收入纳入社会保险基金预算。目前社会保险结余资金的规模巨大，无论是地方政府进行投资运营的收益，还是委托全国社保理事会运营的结余资金收益，都应客观反映到社会保险收入预算中，接受社会保险基金预算管理的监督。

（二）综合运用增长法、因素法、预测法编制社会保险基金预算，提高预算编制的科学性

“基数+增长”是我国长期编制预算的传统方法，尽管增长率考虑了环境对预算指标的影响，但也是由带有主观加估计方式确定的，方法虽简便易行，但总体上缺乏客观公正性。社会保险基金预算各项收支可以根据每一项预算指标的影响因素，通过建模找到每一因素对支出（或收入）影响系数和对支出影响的权重，预测每项预算指标的支出数或收入数，对照以前年度决算指标得出该项预算指标数。也可以根据零基预算原理，按照保险项目缴费人数×缴费基数×缴费率，得出某保险项目预算收入数；同样按照保险项目发放人数×发放基数×人均发放待遇标准，得出某项保险预算支出指标。其中预算编制机构对各级人社部门上报的上年缴费人数、缴费基数、发放人数和发放基数，依照相关规定进行一一核实，排除虚假成分，使每项计算数据真实可靠，才能得出接近实际需要的预算收入或支出数据。即使如此，仍然需要考虑缴费人数、缴费基数、发放人数和发放基数的预计增长率，才能测算出每项收入或支出的预算数。实际工作中，可以两者同时运用，测算出每项预算指标，通过预算执行检验哪种方法更接近实际发生数，确定以后预算核定方法。

（三）正确划分中央与地方的财政支出责任，实现财政补偿与财政责任统一和协调

“谁家孩子谁抱走”是过去我国将政府公共事务划分央地关系的基本出发点。社会保险事务央地关系划分一直是很模糊的，社会保险五项保险的政策法规权、基金收缴权、发放权、结余资金管理权、基金管理权等事权，每一级政府都有权行使。尽管中央政府具有政策法规发布权，每一级地方政府都可在中央政策法规基本框架内自定政策法规，结果是同一个险种在不同地区就有不同的规定，比如缴费率、缴费基数、经办机构设置、发放基数、发放标准、结余资金增值率，各个地方存在很大差别，实际上就是诸侯经济。五项保险究竟归哪一级政府管，笔者过去曾经提出过基本养老保险归中央政府管、失业保险和城乡居民养老保险归省级政府管、医疗保险归地市政府管、工伤和生育保险归县级政府管，每一级政府都有自己管理的险种，责任大的归中央、责任中等的归省和地级市、责任小的归县级政府。社会保险政策法规权总的归中央政府和人社部；社会保险基金预算及资金管理归各级财政部门，同时设立社会保险基金“财政专户”；各级税务部门负责收缴社会保险基金，按照社会保险基金各级政府分管险种划入社会保险基金的中央库与地方库；基金发放按险种归各级人社部门的经办机构，制定年度与月度基金收缴计划与发放计划；基金结余按险种归各级财政部门“财政专户”与同级经办机构共同做好投资运营，中央一级管理的基金委托全国社保理事会投资运营。其中：企业职工基本养老保险和行政事业单位职工基本养老保险归中央政府统一管理，统收统支，基金征缴归国家税务总局，基金纳入中央基本养老保险“财政专户”存储，基金发放由人社部社会保险经办机构负责，地方基本养老保险基金发放可委托地方人社部门社会保险经办机构办理，结余资金由财政部与人社部经办机构共同委托全国社保理事会投资运营。城乡居民基本养老保险和失业保险基金由省级政府统一管理，考虑我国二元结构国情，将城乡居民基本养老保险较长时期由省级政府管理，资金来源仍按现行办法执行；两项基金收缴由省级税务部门负责，城乡居民基本养老保险基金也可由各级人社部门经办机构收缴，基金缴入省级财政“失业保险财政专户”和“城乡居民基本养老保险财政专户”存储，结余资金可由省财政与人社部门经办机构共同委托省级商业银行或保险公司、省级投资平台招标投资运营；两项基金发放由省级人社经办机构负责。企业职工医疗保险基金和城乡居民基本医疗保险基金由地市级政府管理，医疗资源供给基本集中在市一级，基本医疗保险收支归市级管理，有利于解决医疗供需矛盾，基金收缴由市级税务部门负责，缴入市级财政“职工医疗保险基金专户”和“城乡居民基本医疗保险专户”，纳入市级社会保险基金预算管理；基金发放由市级人社经办机构负责；结余资金由市财政与市人社经办机构共同委托符合资质的银行、保险公司、投资平台投资运营。工伤保险和生育保险基金由县级政府负责管理，也可由市级政府管理，基金收缴由县级税务部门负责，纳入县级“工伤保险基金财政专户”和“生育保险基金财政专户”管理，生育保险并入职工医疗保险的纳入“市级职工基本医疗保险财政专户”存储，结余资金由县财政与县人社经办机构共同委托县级商业银行投资运营。社会保险基金管理经费按险种划分由各级财政负担，收支补偿由各级财政承担。特殊情况可向上级政府财政申请补助。

（四）明确财政部门是社会保险基金预算编制参与者，是确保社会保险基金预算真实性的重要前提

按照现行社会保险基金预算管理规定，社会保险基金预算由各级人社部门社会保险经办机构编制，财政部门负责审定。这与现行《预算法》规定相矛盾。财政部门是政府预算编制的法定部门，尽管社会保险基金预算具有专业性，完全由人社部门经办机构编制，社会保险基金预算变成了部门预算。鉴于现行社会保险基金预算编制存在“做小收入、做大支出”的问题，如果把社会保险基金预算完全交给人社部门经办机构编制，难免把各级人社部门的部门利益和各级地方政府的地方利益带入社会保险基金预算编制中，“做小收入、做大支出”，增加地方和部门向中央财政索要财政补贴的筹码。因此，修改现行社会保险预算管理规定，各级财政部门与人社部门共同编制社会保险预算，据实测算并核定各项社会保险收入与支出预算数，加强对社会保险基金预算编制基础数据的核实和审查，财政部加强对编制社会保险基金预算的指导和参与，制定更加严格的社会保险基金预算编制办法，确保各级政府社会保险基金预算编制的真实性，有效防范地方和部门利益对社会保险基金预算编制的冲击与损害。

（五）加强社会保险基金预算监管体系，提高社会保险预算编制和执行的质量

一是加强财政与人社部门对社会保险基金预算编制和执行的内部监管。财政部门和人社部门监管机构对社会保险基金预算编制内容、范围、方法、基础数据可靠性等进行一一审查与核实，发现有与社会保险预算编制规定不符的地方要及时纠正，尤其要对“做小收入、做大支出”问题采取针对性更强的检查监督。对社会保险收入征缴和支出的发放，要与税务部门、人社部门协同，对收缴数据真实性、发放对象与发放标准的真实性进行定期检查和核对，确保预算执行的质量。二是加强审计部门对社会保险基金预算编制和执行的定期检查。审计监督是外部监督，也是对财政部门和人社部门编制及执行社会保险基金预算的定期检查，及时发现预算编制和执行中存在的问题，交由同级政府和上级主管部门及时处理，维护社会保险基金预算的权威。三是加强各级人大及常务委员会对社会保险基金预算的全过程监督。各级人大设有预算工作委员会，职能就是加强对政府预算的检查和监督，可以定期对社会保险基金预算编制的基础数据、内容与范围、程序和方法等原始材料进行抽查和审议，对社会保险基金收缴和支出发放进行定期检查和监督，维护预算编制的有效性与执行的合规性，督促人社部门经办机构和财政部门社保机构认真编制和执行预算并编制决算，加强社会保险基金预算的全过程监督。四是提高社会保险预算的透明度，方便社会各界与人民群众对社会保险基金预算进行全过程监督。充分发挥信息网络和媒体的作用，把各级政府公布的社会保险基金预算及时加以披露，对预算编制和执行的内容、发放、程序、收支标准等发布在社会保险信息网络和专门媒体上，接受社会各界与人民群众对社会保险基金预算的广泛监督，确保社会保险基金预算监督的有效性。

（六）规范社会保险基金预算与一般公共预算、国有资本经营预算的收支往来关系

随着我国人口老龄化程度的加深，社会保险缴费人数日益减少，而社会保险领取待遇人数日益增多，社会保险基金预算平衡能力日益减弱。为此，建立社会保险基金预算与一般公共预算、国有资本经营预算的依存关系显得越来越重要。2018年我国社会保险基金预算来自一般公共预算的财政补贴收入就达16776.8亿元，占同期社会保险基金总收入的23.09%。随着人口老龄化率的上升，这一比重还会不断提高。说明社会保险基金预算平衡已经离不开一般公共预算的支持，但又不能完全依靠一般公共预算的支持，国有资本经营预算应该作为支持社会保险基金预算平衡的重要力量。一是公共预算中需列示社会保险基金财政补贴项目，同时还要列示一般公共预算国债收入多少来自社会保险结余资金。二是社会保险基金预算需列示社会保险财政补贴收入和国有资本经营预算划转社会保险补助收入，包括收益划转、红利划转、处置收入划转。三是国有资本经营预算需列示社会保险基金补助支出，包括收益补贴、红利补贴、处置收入补贴。一般公共预算和国有资本经营预算各自负担多少，应由国务院做出相关规定。