英国文化领域绩效预算的经验与启示

周正兵

内容提要：自2003年我国全面实施文化体制改革以来，文化领域的财政投入发生了重大变革，不仅投入力度加大，投入方式也在不断改进，这为我国文化繁荣与发展提供了重要保证。但是，由于文化财政投入政策缺乏顶层设计，其投入方式较为粗放，不仅造成财政投入的效率严重不足，而且与文化领域自我运行的规律不适应，已经成了文化长期繁荣与发展的制约性因素。在此背景下，本文聚焦英国文化领域绩效预算，系统梳理绩效预算的管理框架与流程，总结绩效预算促进文化发展的成功经验，并探讨其可资借鉴之处。

一、新公共管理语境下的绩效预算

众所周知，英国是新公共管理的重要发源地国家，早在20世纪70年代，英国就全面推行新公共管理运动，推动政府部门节约成本，提高效率，并运用市场机制，鼓励公私合作。这场运动大量借用市场化技术手段改造政府部门运作模式，强调“物有所值”，而其中绩效预算无疑是最为重要的变革。按照经合组织（OECD）的界定，绩效预算就是“将资金分配与可衡量的结果相关联的预算方式”[1]。当然，这种关联并非只有绝对性关系，即根据绩效结果来分配预算，于是，经合组织根据这种关联关系将绩效预算分为三种类型：报告型（Presentational）、知晓型（Performance Informed）与决策型（Performance Based）绩效预算。在学者们看来，绩效预算不难理解，却难以执行，其关键在于，“政府预算的目标是现实或者预期的结果（通常表现为产出和效果）而不是投入（人力资源，物资及其他）。政府在决定预算时，应该知晓公共机构花费公共资金所提供的服务及其预期效益与社会条件”[2]。质言之，绩效预算是一种将投入与效果联系起来的绩效管理系统，这种模式的理论基础是“花钱买效果，而不是买过程”。后者也是传统公共管理的核心理念，即公共管理就是“以规则为基础、由权威驱动的过程”，预算也是由民选的行政官员来制定与执行，其本质在于通过官僚体制实施过程控制；而前者则是新公共管理的创新观念，即新公共管理是“以市场为基础的、由竞争驱动策略”，其预算是由利益各方根据成本效益分析的结果编制而成，强调结果导向的绩效问责，而让渡过程的控制[3]。如果我们结合新公共管理的基本理念，大致可以将绩效预算的核心理念概括成如下几个方面。

其一，强调结果导向，注重绩效评价。《经合组织国家的绩效预算》在总结经验时特别强调，“十分重要的是，绩效预算要确立明确的目标与优先次序，同时要考虑什么样的项目能够达成这些目标。如果我们没有办法评估项目绩效的话，就无法提升其执行。所以，很多国家建议绩效评价应该定期举行，最好是每年一次”[4]。以英国为例，英国文化行政部门要为其负责的全国文化领域发展设定明确的总目标，各类协作组织——包括半自治的非官方机构（如英国艺术委员会）以及预算执行机构都设定自身明确的分目标，从而构筑一个完整的目标体系，至于这些目标的完成程度则可以通过绩效评价来显示与监督。

其二，增加预算灵活性，通过激励提升效率。众所周知，财政部门在制定预算过程中存在明显的信息不对称，即财政部门所掌握的信息永远没有具体执行部门掌握的多，这就意味着财政部门如果过多介入执行部门的运营，如我国目前所采用的“项目制”虽然可以通过加强控制克服机会主义倾向，但是，这种干预不仅导致过高的信息与管理成本，而且严重损害了执行部门的主体性与积极性。所以，英国绩效预算尝试增强灵活性，如“把详细的拨款项目合并到大范围的支出类别，赋予各部门重新配置资源方面更大的灵活性和激励机制”[5]，通过这种方式可以增强各类预算执行机构的主体性，激励其通过自我管理来提升效率。

其三，提升预算确定性，实现可持续发展。与传统预算所采用的年度预算不同，绩效预算多采用中期预算，其预算年度可达3年，如英国《财政法案（1998）》就设立部门支出限额（Department Expenditure Limit），为各行政部门确立3年内稳定的支出限制，其中包括部门的运营费用以及为实现其职能的项目投资，这种预算方法为各部门实现其目标提供稳定的支持，有利于这些事项的长期规划与可持续发展[6]。

其四，打破组织边界，构筑多元合作关系。1988年，英国在经历公共部门私有化之后，进入公共服务代理化与公私伙伴阶段，其指导性文件为《提高政府管理：下一步》。该文件“提出了一个政府机构和职能改革的全新架构，其核心思想是政府职能代理化，具体地说就是创建或应用具有半自治性质的代理机构，负责政府政策的实施或其它操作类型的管理”[7]。以英国文化领域的预算为例，其预算编制部门虽然是文化行政部门——文化、媒体与体育部，而预算分配机构则是半自治代理机构——艺术委员会，而预算执行机构则是各类文化机构，特别是那些非营利艺术机构，如国家目录机构（National Portfolio Organization），也就是说，预算的制定、分配与执行实现分离，而预算目标的实现则有赖包括政府在内的利益相关方通力合作来实现，这不仅有利于实现“政策与行政的分离”，而且有利于最大程度地调动社会力量实现预算目标。

二、英国文化领域绩效预算的实践

（一）政策与管理框架

1998年，在新公共管理运动推动之下，英国财政部发布首个“综合开支审查”（Comprehensive Spending Review）白皮书，白皮书不仅就英国政府的整体目标做了描述，也明确各个部门的目标及其与之相应的财政预算方案。这是英国政府有史以来推出的第一个全面、系统地针对政府各个部门所制定目标体系的财政预算方案。时任首相布莱尔在卷首写道，“白皮书明确每个部门三年计划目标以及政府关于公共支出新的战略方式。在每个领域，计划反映了各部门与财政部所签订的公共服务协议，其中明确载明整体预算的使用方式，及按照协议所要达成的目标、结果与效率”[8]。按照这个文件的要求，文化、媒体与体育部的预算目标与管理方式都做了较大的调整，其核心目标就是要改变前任政府该部门职能的缺位与失效问题：“在上届政府中，文化、媒体与体育部被边缘化。支出目标很不明确，彩票基金一直用于资产方面，机构也由于缺乏稳定性而无法做长期规划。该部和其资助者之间没有明确的战略安排”[9]。为此，文化、媒体与体育部的预算管理框架实施了重要重构，并形成了总目标（预算制定机构）——分目标（预算分配机构）——具体目标（预算执行机构）的三层次预算管理框架（参见表1），以下我们结合其预算实践予以分析。

表1 英国文化、媒体与体育部预算管理框架

其一，文化、媒体与体育部的预算管理。作为内阁组成部门，文化、媒体与体育部是全英文化政策、规划的制定者，财政预算也根据其所确定的目标、产出与效果来拟定，并由其与财政部所签订的公共服务协议确定下来。以2015年秋季预算公布的财政预算为例，文化、媒体与体育部2015年的预算支出限额为15亿英镑，其后年度基本保持稳定，并根据财政收入的波动而略有调整，具体参见表2。

从表2我们不难看出，文化、媒体与体育部的绩效预算具有如下几个方面的明显特征：一是部门预算为复式预算，包括资源预算与资本预算，其中资源预算控制部门的经常性支出，资本预算则控制资本性支出，以确保重要的资本性投资不被经常性项目支出所挤占；二是部门预算为中期预算，如表2所示，该预算年度为2015-2016年度，却列举三年的预算计划，这种方式有利于提升预算的稳定性；三是执行预算限额制度，即对各项预算支出指标设立最高限额，其中也包括管理费用，以增强预算约束；四是预算支出有着明确的目标体系与评价标准，通过《公共服务协议》予以载明，并通过向议会提交《秋季绩效评价报告》予以评估。

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表2 文化、媒体与体育部绩效预算情况简表 单位：十亿（英镑）

我们知道，英国文化领域的治理有着明显的分权化特征：其中文化、媒体与体育部负责设定整体目标，制定政策与预算规模，并向议会就相关预算实施的绩效负责；艺术委员会就其负责的事项设立分目标，负责分配由文化、媒体与体育部划拨的预算额度，并就相关事项与文化、媒体与体育部签订管理协议。作为预算分配机构，英国艺术委员会的预算情况如表3[10]所示。

表3 英国艺术委员会绩效预算简况表（艺术部分） 单位：千英镑

从艺术委员会预算管理的实践来看，其预算大体具有如下几个方面的特征：一是所有预算支出都有明确的目标，这种目标在艺术委员会2010年制定的十年规划中有着明确的表达，即“为所有人创造伟大的艺术”（achieving great art for everyone），可以细分为5项更为具体的目标，即卓越性（Excellence）、普及性（Reach）、参与性（Engagement）、多样性（Diversity）、创新性（Innovation），这也就意味着，所有获得支持的机构或项目都应该符合并服务于这些目标；二是预算支出有着明确的绩效评价标准，如国家目录机构就必须符合下列标准：提供卓越且富有创新性的节目与优质的服务，且能服务更多、更广的受众，机构本身在财务上保持健康与可持续性，管理上有着良好的组织构架与管理能力；三是遵循《政府与志愿及社区组织关系协定》的基本精神，强调政府与非营利机构之间的合作关系，在保障资助及其用途透明性的前提下充分尊重机构的独立性，并注重对这些艺术机构的服务。

其二，英国国家剧院的预算管理。按照福利经济学的观念，这种代表国家层面公共目标的服务由于其高度的外部性，理应由政府直接提供，但是，随着新公共管理运动的推进，类似的公共服务逐步由政府垄断转向市场化和社会化，转由非营利机构承担。以表演艺术机构为例，英国文化、媒体与体育部并无下属机构，所有机构都是高度社会化的非营利机构，而政府与这些提供公共服务机构的关系则遵循《政府与志愿及社区组织关系协定》，该协定明确英国政府与非营利机构之间为“伙伴关系”，政府有责任提供相关服务以及资金支持，如英国国家剧院就是如此（参见表4）。

表4 英国国家剧院预算情况简表 单位：千英镑

从英国国家剧院的预算执行情况来看，其主要特征包括：一是政府按照新公共管理的理念，明确自身的服务功能与角色，政府部门虽然要求国家剧院提供预算执行的详细信息，但是，通常这些并非用作监管之用，而更多是作为提供专业咨询的依据，其目标是推动这些机构更好发展，而监督功能则通过增强这些机构运作的透明度来实现；二是国家剧院虽然接受财政预算资助，但是，这并不意味着政府有权干预机构运营，其预算资金并没有明确指定用途，预算执行机构拥有足够的独立性与自主性；三是采用中期预算方式，给予艺术机构持续性、稳定性的财政支持，以促进机构的可持续发展。

（二）预算管理流程与实践

众所周知，英国预算管理的官方文件就是财政部每年发布的白皮书，不过为了指导中央政府部门做好预算管理，财政部曾在2003年颁布一部绿皮书，作为各部门预算管理的指导手册。指导手册开宗明义道，“政府的责任就是持续提升公共服务。其中最为重要的部分就是确保公共资金用于那些对社会有着最大收益的活动，而且资金的使用必须效率最大化”[11]。为了实现财政资金使用的目标与效率，制定规范与科学的流程就显得十分重要，以下我们结合这个流程（参见图1），择其要对英国文化领域预算管理实践予以描述。

图1 ROAMEF预算管理流程

1.目标管理

文化经济学家艾伦·皮考克（Allan Peacock）在论述英国文化财政资助的合法性时，这样分析道，“传统福利经济学对政府资助艺术合法性的论证并不充分，但是，它确实提供这个问题讨论的常规议程。其关键是能否识别市场失灵，从而为政府财政支出的数量与形式提供理论支持”[12]。也就是说，财政资助作为一种政府干预——无论是主观意图如何，都是对自由市场的干预，都需要恰当的目标与理由，这就意味着不仅要论证合法性问题，而且要评估这种干预的社会效益如何。为此，文化、媒体与体育部专门出台《文化政策与投入评估框架》[13]。按照财政部“综合开支审查”的要求，系统梳理部门目标、合法性及其社会效益，从而构筑该部门完善的预算目标体系（参见表5）。

表5 文化、媒体与体育部预算目标体系（文化部分）

从表5可见，文化、媒体与教育部出台八类政策或者措施，其中包括设立机构（如电影委员会）、资助机构（如国家目录机构）、资助项目（如艺术资助）、制定政策（如电影制作减税），所有这些政策都有自身明确的战略目标，如教育、消费、研究等。

对于行政部门而言，所有预算项目的目标管理都应该包括如下两个重要步骤：其一，预算项目是否有明确的目标，这些目标是否具有理论上的合法性。以国家目录机构为例，该项预算的主要目标是消费与研究，即政府预算对国家目录机构（如国家剧院）的资助有利于促进艺术消费与创新。对于财政资金而言，相关部门首先要考虑的是，这些目标是否具有公共性，从而为财政投入提供合法性理论支撑。以研究这个目标为例，艺术领域的研究就是要在理解现有文化形式基础上不断创新，而创新就会有市场失灵——创新产品常常没有市场，但是，艺术领域的创新对于整体艺术界而言又至关重要，它不仅为艺术界提供原创的产品，而且通过知识扩散产生溢出效应。因此，艺术领域的创新具有公共产品属性，政府对其资助具有理论上的合理性。其二，预算项目不仅要考虑合理性问题，而且要考虑效率问题，即要衡量项目的净收益——该项投入所产生的社会效益与政府投入之间的差额，如果该项目净收益为负，即便具有合理性，恐怕也要暂缓安排。这就意味着，所有项目都应该在其目标之下有着确切的绩效指标，以消费目标为例，文化活动参与率、参与人数的增长率、新观众的人数、重复消费者的数量增长等就是衡量消费领域产出的重要指标，如果上述指标的表现优异就意味着财政投入的净收益较为可观。

2.监督管理

如果说英国预算目标管理的法律依据是《支出综合审查法案》，那么监督管理则主要依据《公共服务协议》，这两个文件相互支撑构成了英国绩效预算的政策框架。根据《公共服务协议》，文化行政部门在确定国家目标的基础上，确定预算额度，并就责任条款、目标条款和实现目标的计划，与财政部签订公共服务协议。需要指出的是，文化、媒体与体育部虽然有提供文化领域公共服务的职能，但是，这些公共服务并不是由其直接提供，而是通过各种社会部门间接提供，如前面所提及的国家目录机构。于是，在公共服务协议的框架之下，英国文化、媒体与体育部，艺术委员会以及国家目录机构之间就构成了公共服务提供的伙伴关系：英国文化、媒体与体育部作为政府部门要明确目标并与财政部商定预算额度，签订相关协议，向执行机构投入资金并授权分配资金；艺术委员会作为执行机构，则根据文化行政部门所制定的战略目标确定自身的项目计划，签订相关协议，并按照协议内容具体分配资金；国家目录机构则在项目计划申请成功后，与执行机构签订资助协议，确定公共服务提供合同（参见图2）。

图2 绩效监督管理框架

在绩效管理当中，合同管理是最终重要的环节，其目标是通过具有法律效力与强制约束力的契约，以确保公共服务的目标能够实现[14]。这不仅包括促进公共部门履职，也包括促进作为公共服务直接提供者的私人部门也按照契约约定按质保量完成使命。就文化部门绩效预算的合同管理而言，主要有三个层次：一是文化、媒体与体育部与财政部之间签订的公共服务协议（Public Service A-greement），这份协议要就公共服务提出明确且可量化的目标，其中包括方向（Aim）、目标（Objective）、具体目标（Target）、关于如何对具体目标进行测量的技术解释（Technical Note）、实施计划（Delivery Plan），以及技术说明文件（Technical Notes，主要是对如何衡量目标的完成情况进行具体说明）。根据这份协议，文化、媒体与体育部要定期监测目标实现的定量数据，并每年两次向国会汇报目标实现的绩效效果，即春季的部门年度报告（Annual Departmental Report，ADR），主要说明部门绩效任务的最终完成情况，以及秋季提交秋季绩效报告（Autumn Performance Report，APR），报告预算进行情况；二是文化、媒体与体育部与艺术委员会之间的管理协议（Management Agreement，MA），这份协议就英国艺术委员会的目标、计划以及技术指标均做明确界定，艺术委员会要定期就相关目标实现的情况向文化行政部门汇报，其报告也向社会公开；三是艺术委员会与国家剧院之间的资助协议（Funding Agreement，FA），国家剧院要结合国家所制定的战略目标，明确自身目标与实施计划，并确定目标实现的可量化的绩效指标，如在艺术参与指标方面，英国国家剧院每年的绩效报告均要出具艺术家、艺术参与者、现场观众以及其他观众（广播、网络、书面）的详细数据，以客观说明其执行的绩效情况。

总而言之，英国文化领域的绩效管理是通过合同管理来实现的，其目的是建立具有法律效力的可强制执行的协议，以确保公共服务的提供绩效。尽管文化领域的公共产品与服务均由社会部门来提供，但是，作为财政预算的主体，文化、媒体与体育部要承担主要责任，并向议会定期汇报履责情况，因此，文化、媒体与体育部不仅在合同中对服务的数量、质量进行明确界定，而且要通过质量监控、绩效评估来督促社会部门相关绩效目标。

三、几点启示

其一，改革“项目制”投入方式，做好顶层制度设计。改革开放以来，我国文化领域不断深化改革，文化领域的财政投入方式也从计划经济时代的“单位制”预算转向“项目制”补贴，这种方式虽然有利于促进财政投入由“养人”向“养事”转变，有利于提高财政资金的绩效，“项目制”投入方式毕竟是计划经济向市场经济转轨时期的阶段性策略，与正在进行的艺术领域市场化改革以及艺术发展基本规律尚存差距与抵牾，还存在诸如顶层设计不足、投入分散重复、管理不够科学透明、资金使用效益亟待提高等突出问题。因此，要基于财政投入弥补市场失灵的合法性基础，明晰政府与市场的边界，尊重市场与艺术规律，着眼构造良好艺术生态，不断优化财政投入方式，特别是要借鉴英国经验，开展文化领域的绩效预算，推动艺术繁荣与发展。

其二，优化财政投入结构，构造良好的艺术生态。由于“项目制”财政投入过多，导致稳定性支持与竞争性支持严重失调，这导致很多艺术机构疲于应付短期性项目，无法潜心艺术生产，导致“有数量缺质量、有‘高原’缺‘高峰’的现象”。因此，我们要充分借鉴英国文化领域财政投入的结构政策，特别是要参照其国家目录机构的做法，对经过国家规范程序认定的重点艺术机构，如国家重点美术馆、国家重点京剧院团、全国地方戏创作演出重点院团等，增加稳定支持经费，减少竞争性经费比例，营造有利于“出精品，出人才”的良好环境，从而推动艺术的繁荣与发展。

其三，引入绩效预算技术，优化财政支持方式。众所周知，当前我国文化领域所存在的大量专项资金项目，其预算编制并不规范，既缺乏明确的目标设立，也缺少必要的绩效信息，自然也谈不上绩效监督与问责。因此，我们要充分借鉴英国经验，如ROAMEF预算管理流程，规范财政预算的目标、流程与管理，同时要借鉴中期预算等技术手段，给予预算执行单位更稳当的预期与更宽松的环境，让执行主体更好地发挥其能动性。

其四，开发绩效评估技术，完善社会效益评价的方法支撑。随着我国预算制度的完善，文化领域的绩效评估也逐步建立起来，但是，客观地说，文化领域的绩效评估技术尚处于起步阶段，还存在不恰当、不科学等明显不足，如数量考核盛行，导致重数量轻质量等短期行为。为此，中共中央办公厅、国务院办公厅于2015年9月印发《关于推动国有文化企业把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一的指导意见》，明确要求建立有关文化领域的社会效益评价的科学体制。就此而言，我们要充分借鉴英国经验，开发绩效评估技术，特别是艺术领域社会效益评估的目标与原则、层次与内容、指标与方法、程序与规范，从而构建科学、规范、高效的绩效评估体系。