标准化项目预算定额初探——以交通运输标准制修订类项目为例

李亚敏 韩 娟

内容提要：经费保障是标准化工作发展的基础。对经费进行合理分配，是提高经费使用效能的重要手段，也是促进交通运输标准化事业可持续发展的重要前提。本文以交通运输标准制修订项目为例，研究提出了交通运输标准化项目预算总额的计算方法，即：在综合分析项目管理要求和经费支出特点的基础上，研究分析预算科目单价、项目业务流程及业务消耗量等，得出完成该类项目基本工作所需的预算总额基数；同时，细化项目分类、确定调整系数，最终计算得到不同类型项目的预算总额。研究可为标准化主管部门和预算主管部门进行项目立项、审核及确定项目预算提供依据和参考，有助于科学合理分配标准化财政经费，加强经费预算管理。

一、引 言

经费保障是标准化工作发展的基础。从政府角度来看，标准化经费主要投入对象是基础性、综合性、公益性标准，强化政府制定标准的公益属性，支撑“一个市场、一条底线、一个标准”，以及提升各层级标准协调性。随着标准化工作的地位提高，国家、各部门和企事业单位越来越重视标准化工作，不断加大经费投入，拓展资金渠道，为标准化工作提供经费保障。以交通运输行业为例，除了国家标准制修订补助经费外，铁路、公路、水运、民航和邮政等各领域均有不同的经费渠道支持标准制修订、标准前期研究以及相关标准化工作。自2011年设立了“交通运输标准、计量和质量研究项目”，主要支撑综合交通运输、公路和水运领域技术标准前期研究，以及标准化政策制度、标准体系等研究。“十三五”以来，交通运输行业进一步加大了对标准化工作的支持，设立了标准化项目专项经费，按照综合交通运输、公路和水运领域技术标准化工作内容，分为制修订类、研究类和支撑类三个大类，以科研项目的形式，支撑标准制修订、预研、宣贯、翻译和标准实施效果评估等，为交通运输标准化工作提供了有力保障。

对项目经费进行合理分配，是提高经费使用效能的重要手段，也是促进标准化事业可持续发展的重要前提。近年来，国家出台了多项政策制度，要求加强部门预算管理，提高财政资金配置效率，并提出各部门应健全预算标准体系，进一步完善基本支出定额标准体系，加快推进项目支出定额标准体系建设，充分发挥标准在预算编制和管理中的基础支撑作用。

交通运输标准化专项经费支持的项目种类较多，项目经费支出各有特点，即使是同类项目，其技术内容和业务量也具有较大差异性。在经费总预算有限的前提下，结合项目管理要求和项目自身支出特点，科学合理分配经费预算，对加强经费预算管理非常必要。因此，需要建立科学、完整、规范的标准化项目预算定额标准，保证项目预算编制有章可循、有据可依，为财政和行业主管部门审核确定项目预算和加强预算管理奠定良好基础。

二、标准化项目预算定额编制目的和原则

交通运输标准化项目预算定额，主要面向标准化项目主管部门和经费预算主管部门，在项目立项及确定各项目总预算时，按照不同的项目类型界定经费总额，为各项目预算中的部拨经费总额的确定提供参考，即确定的是“预算总额”。在确定预算总额之前，需研究分析并确定预算科目单价和业务工作量，为项目申报单位进行预算申请和填报过程中细化预算科目、合理填报预算金额提供参考。

其编制目的是：以提高预算管理科学化为中心，规范交通运输标准化科研项目的实施（包括基本工作内容、基本工作量、过程管理要求、目标和结果等），规范预算编制和财政经费使用，保证资金使用效益。

其编制原则是：简便易行。预算定额应便于预算相关方使用，项目分类、预算科目、科目单价、业务工作量、调整系数等的研究编制应粗细结合，具有较强的可操作性和可行性。经济适用。预算定额应符合相关财政制度要求，尽量采用现有规范标准，且与项目经费支出情况相匹配。除了采用财政部出台的差旅、会议等一系列现有标准外，结合市场上广泛采纳的价格，综合考虑编制。高效管理。确定预算定额的过程，也是对相关业务工作进行规范化的工程。在满足预算编制要求的同时，定额应有利于预算高效管理，尽量缩减重复工作，充分整合同类业务。确定项目预算总额标准时，以满足完成项目各环节工作所需的最基本经费需求为原则，实现经费高效利用。动态优化。预算定额应随着国家和行业相关财政管理要求、交通运输标准化项目管理要求以及市场物价变化，进行动态调整和更新，在试用期及实际使用过程中不断进行完善和优化。

三、标准化项目预算定额程序及方法

交通运输标准化项目预算定额编制过程分为6个阶段，见图1。

图1 交通运输标准化项目预算定额编制过程

交通运输标准化项目预算总额S，是基于不同类型项目的基本业务流程和工作量测算得出的，在一般情况下完成该类项目基本工作所需的预算总额基数B，并综合考虑项目的工作对象、重要性、工作量和难易程度等因素，对该类项目的预算总额基数赋予不同的预算总额调整系数k。计算公式如下：

式中，S：项目预算总额；B：项目预算总额基数；k：预算总额调整系数。以标准制修订项目为例，预算总额S的测算和确定过程如下：

（一）确定预算科目及科目单价

按照《交通运输科研项目经费管理暂行办法》（交办财审〔2016〕137号）（以下简称《办法》）的规定，交通运输标准化项目预算科目包括直接费用和间接费用。其中，直接费用主要包括：设备费、材料费、测试化验实验加工费、差旅费/会议费/国际合作与交流费、出版/文献/信息传播/知识产权事务/印刷费、劳务费、专家咨询费、其他费用。各科目的单价，应根据国家和行业相关财政管理要求、交通运输标准化经费项目管理要求以及市场物价变化，适时调整定额标准。国家、行业财政政策制度，以及项目承担单位财务管理制度另有规定的，根据实际情况，按照相关规定执行。因此，科目单价的确定，主要包括两类。一类是国家或有关部门已有明确要求的，如：《中央和国家机关差旅费管理办法》（财行〔2013〕531号）、《关于调整中央和国家机关差旅住宿费标准等有关问题的通知》（财行〔2015〕497号）、《中央和国家机关会议费管理办法》（财行〔2016〕214号）、《因公临时出国经费管理办法》（财行〔2013〕516号）、《中央财政科研项目专家咨询费管理办法》（财科教〔2017〕128号）、《中央和国家机关培训费管理办法》（财行〔2016〕540号）等，对差旅费、差旅住宿费、会议费、因公临时出国经费、科研项目专家咨询费等科目支出进行了规范。对这类科目单价，严格遵守当前各项财政管理的规章制度和基本支出标准。另外一类，是无相关财务政策规定的，则以市场价格为基础，综合分析往年同类标准化科研项目的各科目经费单价分配情况，同时，结合以往项目科目预算情况，给出交通运输标准化项目的科目参考单价。

（二）确定基本业务消耗量

业务消耗量与项目管理要求和实际业务流程密切相关。确定基本业务消耗量时，应考虑以下两个方面：

一是科研项目管理要求。部门对科研项目管理的固定要求，决定了项目在执行过程中必要产生的会议次数以及最低专家人数等。如，按照《交通运输部办公厅关于进一步细化交通运输标准（定额）项目阶段管理要求的通知》规定，研究类项目应至少组织1次项目研究大纲评审会议、1次中期咨询会议和1次项目验收会议，且技术专家不少于7人。因此，应充分调研和掌握项目各个阶段管理相关要求，作为计算业务消耗量的重要依据。

二是业务工作通用做法。不同的业务工作由不同的工作流程组成。除遵守相关管理办法要求外，还需考虑行业内该类业务约定俗成的通常做法，使业务量的计算更符合实际情况。如，标准制修订流程包括草案、征求意见、送审、报批等阶段，各个阶段有较为固定的业务消耗量。一般，草案阶段主要是开展走访调研、召开1至2次咨询会议等；征求意见阶段除了发函外，通常组织召开1次标准征求意见会，会期1天，专家一般为7至9人；送审阶段主要是召开1次标准审查会，会期通常为1天，专家不少于11人；最后可综合得到会议次数、专家人数等量化数据。

（三）预算总额基数B的计算

确定预算科目、科目单价以及各环节基本业务消耗量后，可计算得出预算总额基础B，即：每个科目的单价乘以该科目的业务总消耗量。基于标准化项目的特殊性，在计算预算总额时，还需考虑以下三个方面：

一是经费支持的科目类型。一般而言，标准化经费拟支持的对象是技术较为成熟、可将科研成果转化为标准的项目，一般不支持设备费、材料费、测试化验实验加工费和燃料动力费的支出。确有必要列支的，应予以单独说明。如，需要列支设备费的，应对拟购置设备的必要性、现有同样设备的利用情况以及购置设备的开放共享方案；需要列支材料费的，应对各种测试化验与加工活动与研究任务的相关性和必要性、测试化验加工次数的测算依据以及委托该单位的理由等进行说明。

二是各科目经费分配比例。经费分配比例是计算预算总额的主要考虑因素之一，主要包括两类。一类是相关管理办法中有明确要求的，应严格按照要求执行。如，《办法》中明确规定，间接费用按照不超过直接费用扣除设备购置费后的一定比例核定，并与项目承担单位信用等级挂钩，具体比例为：50万元及以下部分不超过30%；超过50万元至500万元的部分不超过20%。另外一类，是相关办法中没有明确规定的比例。这类比例，是根据以往同类项目经费支出历史数据统计分析得出的，如，根据标准制修订项目历史经费支出情况统计，差旅费/会议费/国际合作与交流费一般不超过直接费用的50%，出版/文献/信息传播/知识产权事务/印刷费一般不超过直接费用的15%，劳务费一般不超过直接费用的20%，其他费用一般不超过直接费用的5%等。这类比例，根据项目的不同有所差别，但可为项目预算编制以及测算预算总额提供一定参考。

三是项目经费预算及支出的历史数据。项目经费的预算、支出等历史数据，可为预算定额提供有益参考。对历史数据进行收集汇总和处理分析后，一方面可以协助测算难以核定的科目经费，另一方面，临近时期的数据可作为修正定额的对照和参考。在处理分析数据时，应按照当前要求对历史项目进行类型划分，还应注意到，在不同时期，可能存在预算科目的整合或细分、预算管理要求的差别、科目经费标准的调整等情况。在处理时，应充分考虑上述情况，对数据进行适当处理，确保数据的有效性和对比结果的可靠性。

（四）预算总额调整系数k

为进一步体现同一类下不同项目的差别，细化各类标准化项目的经费支持力度，可在各大类项目计算得出的预算总额标准基数的基础上，按照类别给予不同的调整系数。各类项目经费调整系数，应当综合考虑标准类型、行业需求程度、工作量等因素，综合采用统计测定方法、技术测定法、经验估计法等多种方法。调整系数的确定，可依据交通运输标准化项目在执行中的业务流程、支出特点和历史数据，进行综合确定。如，将交通运输标准制修订项目分为三类：重点制修订项目、基础公益制修订项目和一般制修订项目。在此基础上，以完成标准制修订项目基本工作环节所需的经费为基础，参考国家和相关行业对各类标准制修订经费的分配比例，结合交通运输行业标准制修订工作实际，分析项目经费调整因素和影响的科目类型，计算差旅、会议和咨询费用等主要支出科目的调整额度范围，综合历年交通运输标准制修订项目经费额度，最终确定出三类制修订项目的调整系数区间。各类制修订项目的调整系数区间，按照由高到低进行划分。在计算和确定各类项目的经费预算时，应在预算总额基数的基础上，结合项目实际情况，在对应类型的系数范围内选择适当的系数。

（五）建立动态调整机制

为了保证交通运输标准化项目预算定额标准的时效性，还应建立全面修订和局部修订相结合的动态调整机制。一是为适应标准化工作发展的需要，应及时将新的项目类型纳入定额编制工作，并组织制订新的定额。二是为适应国家和行业相关财政管理要求，以及市场物价的变化，一般每三年进行一次全面修订。三是为适应交通运输标准化项目管理需求的变化，对已不适应业务工作实际需要或内容存在滞后的部分，或项目中出现的新流程新要求等导致业务消耗量有变化的情况，每年进行局部修订。

四、小 结

标准化项目的本质是科研项目。交通运输标准化项目预算管理，应符合国家和行业在财政及科研项目经费管理上的相关要求，也要把握科研经费管理“松绑+激励”的宏观趋势。科研项目预算管理，应当充分考虑科研体制、单位性质、具体项目特点，以及科学研究的不可预见性。交通运输标准化项目的经费预算与其他科研项目经费预算相比，相同之处主要是各类项目的经费实际支出各有特点，难以精确预见一个项目的研究周期、实验频度、各科目经费需求等实际情况。不同之处在于，从科研项目管理流程的角度，一些必要且固定的业务环节，有相对较为明确的要求，其产生的常规性经费支出，可以按照一定的支出标准，通过测算得出满足基本成本需求的预算经费。

因此，加强交通运输标准化项目预算管理，不能一概而论严格进行既定单价又定总量的“定额管理”，应既体现政府对公益类、基础性标准化工作的支持，又能使项目承担单位在实际经费预算上具有自主性和灵活性。一方面，可在满足项目基本要求的情况下，充分释放承担单位的经费分配和使用权限，按照建议的单价参考标准，自行确定项目开展所需的业务消耗量；对这部分内容，可给出参考的计算单位标准，其余由项目执行单位依据项目研究预期情况进行合理分配调整。另一方面，从部门管理的角度，各个项目给予的财政经费补助，则可以项目预算总额为依据，结合年度预算总盘子、项目数量等综合确定。同时，为进一步提高预算管理水平，在建立定额标准的同时，可加强项目立项环节中对项目经费的科学论证和评审管理，特别是对重点项目、新兴技术项目，以及其他需进一步加强考察论证的项目，可组织项目组论证答辩、开展专题评估咨询等，进一步提高项目立项及预算的科学性。