程序性权利与被征地农民公平感知问题研究综述

刘向南 袁虞欣

[摘要]程序性权利的保障是增进被征地农民公平感知、促进征地制度改革的重要内容。围绕着程序性权利与被征地农民的公平感知问题，从程序性权利的内涵、构成与现状，以及程序性权利对农民公平感知的影响和作用路径几个方面系统总结相关研究进展。研究发现程序性权利具有工具意义、价值意义和过程意义，我国征地过程中程序性权利的构成主要包括知情权、参与权、表达权和监督权等内容，程序性权利保障对被征地农民公平感知具有显著的正向影响作用，这种影响的作用路径与权威信任、谈判能力等中间因素紧密相关。现有研究仍需要在程序性权利的构成与测度、程序性权利对被征地农民感知和行为的影响机制等问题上进行更加系统和深入的理论与实证研究，为征地制度改革提供有效的理论参考。

[关键词]土地征收;程序性权利;公平感知

[中图分类号]F301.1[文献标识码]A

前言

改革开放四十年来，征地制度在支持我国工业化、城镇化发展方面发挥了巨大的作用。中国社科院的研究显示，2005～2010年我国征地面积从29.69万hm2增加到45.93万hm2，同时预计至2030年被征耕地将超过363.33万hm2。巨大的征地规模和被征地人群导致了一系列复杂的现实问题，特别是被征地农民权益受损成为社会长期关注的焦点。为了保障征地过程中的农民权益，国家出台了一系列政策，但这些政策本身及其执行过程又存在着诸多的问题，比如是否符合公共利益、补偿分配是否公平、程序是否规范等，这些不确定因素极易侵害农民的合法权益，导致农民不满进而造成征地冲突甚至群体性事件。此类冲突不但加剧了政府与农民之间的对立，也增加了征地工作的社会成本，加大了社会的不稳定性。

面对征地问题范围广、数量大、冲突频发的现状，如何对现行征地制度进行改革以维护农民的利益是农村土地制度改革中的关键内容，也是乡村振兴战略中的一个重大课题。在中央近年来的改革精神当中，除缩小征收范围、完善多元保障机制之外，规范征地程序问题也受到了越来越多的关注。有研究表明，程序公正和货币补偿共同影响着农民对征地的满意度，尽管提高征地补偿的确是减少征地矛盾、提高征地满意度的重要措施，但一定程度上程序公正可能比货币补偿、分配公正等更为重要，当前农民对征地存在强烈不满的主要原因是征地程序设计与实施的不公平性，有研究表明公平感知程度低会显著增加失地农民产生冲突的意愿。而要实现程序公正，法学、心理学的研究表明保障相关主体的程序性权利是其关键的途径，程序性权利的保障能为农民尊严的维护、满意度的提升和征地本身的正当性提供更加根本的保障。由于在实际的征地工作中程序先行，在补偿标准、征地范围等改革短期难以根本突破的情况下，深入关注征地程序执行的正当性与公平性，以及征地过程中农民程序性权利的保障及其公平感知情况就具有了重要的現实意义。

对征地过程中程序性权利的保障与农民公平感知问题的研究目前总体来看还较为凌散与初步，要为征地制度的改革提供有效的支撑需要对此进行更加系统、深入的理论和实证探讨。本文希望通过对程序性权利的内涵与构成、征地过程中农民公平感知体系以及程序性权利保障对被征地农民公平感知的影响等几方面的研究进展作一个较为系统的梳理，以期为更好地理解征地过程中农民行为的特征及内在动机，进一步深化相关的理论研究及改革实践提供有效的参考。

1程序性权利及其内涵

实体性权利和程序性权利是法学领域的一对概念，前者是指静态意义上的权利， 即人们对某种实体利益所具有的受法律保护的资格和权能，包括人身权、财产权等最终影响到权利人实际利害关系的权利，后者指“人作为程序主体在实现实体权利或为保障实体权利不受侵犯时所享有的权利”。作为状态的权利和作为过程的权利，即实体性权利和程序性权利。

程序性权利所具有的工具意义已得到学界的普遍认同。葛大勇分析得出其有利于保证行政相对人权益不受侵犯，保证行政目的实现的现实意义，董立群将其总结为保障实体性权利、制约权力行使、促进权力理性的价值。公民程序权利的构建与完善，使得在实践中行政相对人能参与到行政活动中，实现参与行政、制约行政、监督行政。然而，用这种思维模式去分析问题时完全是站在一个相对功利的角度，忽视了人的主观需求，也不利于发挥人的内在能动性。事实上，工具理性不是简单等同于理性，理性的政策制定和执行过程需要更为全面的理性的视角，其中价值理性是工具理性之外程序性权利内涵的另外一个重要方面。王锡锌等在深入分析了程序性权利产生的背景后，提出它除了服务于一定实体结果的“工具价值”之外，还具有其独立的内在价值，这些价值包括参与、个人尊严、理性、程序和平等等。此外，学者们基于不同的程序理论与权利观念，还表述了程序性权利在过程上的意义，认为程序性权利是权利自身的动态表现形式，程序性权利的存在虽然有时并不一定会期待实体的结果，但起着“摆渡”的中介作用，是实体性权利实现和发展的根本路径。

综合学者们不同视角的研究，我们将公民程序性权利的基本内涵归纳为工具意义、价值意义和过程意义。其中工具意义主要是指程序性权利保障某些既定的实体性权利得以实现或不受侵犯的功能，价值意义主要是指程序性权利本身对权利主体所产生的公平、尊严等主观的感受，而过程意义主要是指在外部条件动态变化的情况下程序性权利具有的创制和发展实体法规范和实体权利的机制。

2 被征地农民程序性权利的构成与现状

2.1 被征地农民程序性权利的构成

党的十九大报告中强调要保证人民依法享有广泛权利和自由，保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权。事实上，学界对于征地过程中类似程序性权利的构成与内涵已进行了较多的探讨，从知情权、参与权、表达权、救济权等不同角度对被征地农民程序性权利的内涵和价值进行了研究。虽然在系统性和深入性上仍然不够，但也形成了一些具有共性的认知。吴爽将程序性权利系统总结为知情权、参与权、监督权以及获得救济的权利，霍亚楠等则从程序性权利的内涵出发，将被征地农民的程序性权利概括为知情权、参与权（听证权）、辩护申诉权和救济权。也有少量研究探讨了各类程序性权利在征地中的具体表现，尝试构建程序性权利的评价测度体系。在刘向南、吕图等人的研究中，征地过程中的程序性权利被具体界定为知情权、参与权、表达权和监督权，并通过二级指标的细化具体表征这些程序性权利在征地过程中的具体内涵，进而探索了量化衡量其保障水平的具体方法。通过对程序性权利构成和内涵的研究，为进一步探讨其在征地制度改革中的作用奠定了基础。

2.2 被征地农民程序性权利的现状

在明晰征地过程中程序性权利构成和内涵的基础上，学者们结合现行城乡土地制度，通过观察程序性权利保障的现状和分析其缺位的原因，进一步探讨了征地问题的深层原因。以下重点从中央文件中强调的知情权、参与权、表达权和监督权四个方面逐一梳理。

2.2.1 农民知情权的保障不充分。知情权是被征地农民权益得到保障的重要前提和基础，依照《土地管理法實施条例》第二十五条规定，政府通过建立两公告制度，即征收土地公告和征地补偿安置方案公告，以保证农民知情权的充分实现。然而在学者王红霞看来，由于广大被征地农民对土地征收的相关法律法规和地方政府的决策过程几乎一无所知，其应有的知情权基本上成真空状态;张敏敏通过对法律的解读，发现知情权主体范围不统一、不明确，知情权的行使存在程序缺陷等问题;邹爱华认为告知义务人缺少对被征收人进行直接通知的形式，农民不能及时查询关于征地的信息。可见，完善通知方式，细化通知内容，保障个体知情权，才可能使农民理性对待征地，维护自身土地权益，在一定程度上增强政府公信力。

2.2.2 农民参与权的行使受阻。《物权法》确立了承包经营权、宅基地使用权等集体土地使用权用益物权的地位，农民作为产权人应该享有相应的土地处分权，有权参与征地的调查、决策和听证，学者颜竹芹认为，参与权强调农民有权参与政府的征地过程，并在征地过程中发表自己的意见和建议，对征地决策的形成产生影响。但现有的补偿定价机制阻碍了农民的参与过程，刘向南等人调查后发现农民只能被动的接受政府给予的补偿。渠滢通过案例分析了地方政府的心理，认为地方政府往往受自身的利益驱使，轻视被征收人的参与权，在具体开展参与程序时，以“走过场”的心态敷衍了事，重形式而轻效果。公民参与若在政策制定和政策执行环节被阻塞，就很难达到预期的效果，导致农民对政府的权威产生质疑。

2.2.3 农民表达权的维护受限。《土地管理法》第四十八条规定，有关人民政府应当听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。然而实践中农民对法律往往缺乏应有的重视，这反映了失地农民利益诉求意识不成熟，文化素质不高、组织化程度较低的现状。但这并不意味着农民原本法律意识的淡薄，由于农民根本没有机会以独立权利主体身份与基层政府面对面地就征地范围，征地补偿等重要细节进行协商谈判，能够进行谈判的是“代表农民利益”的村干部。例如，对于需征收集体土地的建设项目是否符合公共利益目的，农民集体及其成员没有任何发言权。在这种情况下，政府应该为农民表达合理诉求提供外部支持，树立公共权威，同时农民应该提高自身素质和谈判能力，充分行使自己的表达权。

2.2.4 农民监督权的渠道受制。《土地管理法》第四十九条规定，被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。监督权主要包括批评权、建议权、申诉权、控告权和检举权五项内容，为了行使监督权，集体成员还应当享有其他权利，如查阅账簿、咨询等权利。然而在财权受制的情况下，村庄自治逐渐在人权和事权上完全被上级政府控制，在土地征收过程中，地方政府在集体土地征收中既当“裁判员”又当“运动员”，使得集体土地的征收缺少有效的监督。另一方面，农民对政府的监督又存在一定的经济和时间成本，同时担心被人打击报复，监督难以实施。正因为政府没有受到有效监督，导致违法审批、贪污挪用征地补偿款等腐败事件频发。

3 征地过程中程序性权利保障对农民公平感知的影响机制

3.1 被征地农民的公平感知问题研究

在征地补偿标准相对固定的情况下，征地的实施过程就必须要考虑到失地农民的主观感受，他们对征地政策的认同程度以及可能采用的维权行为或多或少会受到主观感知的影响，李海燕等人通过建立多个维度生活水平变化感知的指标体系，综合反映农民在征地过程中的感受。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出，社会公平正义是和谐社会的基本条件。十八大报告中提出“逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系”。在越来越重视“三个公平”的当下，农村的征地工作更需要格外重视失地农民的公平感知状况。

行为心理学中的公平感知指的是人们对行为的一种主观感受，通常包括分配公平和程序公平。郑生钦等在失地农民的满意度影响因素研究中设置了包括农民预期、公平感知和质量感知的前因变量，其中在公平感知体系的构建中反映了分配公平和程序公平这两大方面，邹秀清等提出农民的公平感知应体现在征地补偿标准的公平性和征地程序的规范性上，这也与上述观点不谋而合。由于被征地农民的满意程度是实际补偿与心理预期相互作用的结果，与分配公平和程序公平也息息相关，因此对于公平感知的程度，用满意度来测度较为合适。满意度作为一种心理学概念，参照谭术魁对征地满意度的分析可知，就是农民对于政府征地政策有效性和应用性的主观感受;在袁哲伟看来，这是对征地这种产品与服务完成后与预期相比较积累而形成的结果;朱丽叶等归纳总结后将满意度定义为征地补偿实际水平与农户的期望水平的比值。对比学者对于满意度的描述，我们发现心理预期与实际效果的差异是被征地农民的满意度产生差异的主要原因，而这既受补偿水平等实体性权利保障的影响，同时又受到程序是否规范等程序性权利保障的影响，这与心理学意义上公平感知的两个方面正好相互对应。

值得注意的是，在中国农民的公平观中，程序公平和分配公平具有同等的优先性;成程等认为程序公正与货币补偿共同影响着征地满意度，要保障相同水平的征地满意度，程序越公正，政府所需支付的货币补偿越少。研究者认为公正的程序既可以体现整个团体的价值从而带来团体自豪感，同时又可以提供成员所需要的社会情感需要如自尊、归属等，进而导致人们的积极的态度和行为。李平等调研发现，程序不规范还可能导致农民的合法补偿遭到截留、转移，致使农民拿不到本应得到的补偿。有学者进一步认为，程序公正将是未来征地制度改革成败的关键。这意味着在征地制度改革的过程中，除了补偿标准、补偿分配等受关注的焦点之外，还必须重视程序公正以及与之直接相关的程序性权利保障的问题。由此，如何通过对征地过程中程序公正的感知建立有效的评价体系，以更好地反映出程序性权利保障的水平就成为一个重要的问题。

3.2 程序性权利保障对农民公平感知的影响研究

程序性权利的保障是实现程序公正，从而提升农民公平感知水平的关键途径。钟水映研究发现，如果实际对程序性权利的保障程度大于农户所期望的水平，那么满意度水平就会较高。涉及到具体的程序性权利，徐琴等认为知情权、参与权和监督权能极大提高被征地农民对征地事项的认可程度、合作水平和满意度。吕图等分析得出程序性权利中的知情权和参与权对农民征地过程中的满意度具有显著正向影响。刘祥琪等发现，只有农民对征地过程的参与权得到尊重的前提下征地补偿水平较高的农民对征地的满意度才显著更高。但也有研究表明，并不是所有程序性权利的保障都能提高农民满意度，可能会呈现出一定的地区差异性和区位差异性。例如刘向南等在辽宁的调研就发现在征地制度本身不够完善的条件下，农民知情权保障水平越高，对征地信息的了解越多，越容易引起不满的情绪。满意度也可能与年龄有关，李佳欣调查发现青、中年阶段的农民知情程度普遍较高，但满意程度较老年被征地农民低。被征地农民程序性权利的保障对程序公正度的感知显然也具有内在逻辑性。祝天智等认为程序性权利要均衡合理，并且提出以公开透明议价为核心的征地程序以保障农民参与权。林晓婉等从发言权的三个特点出发，通过研究说明了发言权是影响程序公正判断的重要因素。学界的研究均表明知情权、参与权、表达权等程序性权利的保障对农民公平感知具有显著影响，但并不排除它們的作用效果和作用方向会因为个体、区域等其他因素影响而存在差异的情形。

3.3 程序性权利的保障影响农民公平感知的路径研究

程序性权利的保障对被征地农民的公平感知具有明显的影响，但这一影响的内在机制或具体路径如何？对这一问题的探讨有助于深入理解二者之间的关系。Lind等人的研究证明，发言权对程序公正判断的影响实际上是以团体关系变量（决策程序的中立性、对决策者的信任、体现个人社会地位）为中介的，Tom研究发现参与权对程序公正判断的影响不是独立起作用的，而是通过中立、尊重和可信性间接地对程序公正判断产生影响。

在所有可能的途径中，权威信任成为一个重要的研究视角。权威信任是指在多大程度上人们相信权威（领导、上级）关心其福祉，并且会基于成员的利益行事，在征地中的权威信任主要是农民对政府和村干部的信任。研究表明权威信任对人们的态度和行为有着积极的影响，马露露发现权威信任调节程序公正效应，在权威信任较高的条件下，程序公正能够显著提升结果接受性，在权威信任较低的条件下，无论程序是否公正，被试的结果接受性普遍较低。李俊认为通过程序性权利的改善提高农民对政府的信任，从而能够增强民众的政治效能感和对政府的认同度。

谈判能力可能是另外一个重要的视角。金高峰的研究发现， 农民个人谈判能力的提高有助于增强其在工资谈判中的剩余索取能力。汪晖等人的研究发现存在谈判将使征地补偿水平高出当地政府制订的补偿标准的概率提高37.2%。李尚蒲等发现谈判能力较强的农户能够在征地补偿的谈判中获取额外收益，从而具有更高的征地满意度。而显然，农民谈判能力的强弱除个体差异外，和程序性权利对其知情、参与、表达、监督等方面的保障是息息相关的。深入理解程序性权利保障对农民公平感知影响的内在机制，有助于在理论和实践上更深入地揭示程序性权利在征地制度改革中的作用和功能，并促进程序性权利保障的相关法律和政策设计，但对这方面内容的理论和实证研究目前总体来看还很少，需要更加深入的探究。

4 总结与展望

相比较征地补偿及分配等实体性权利，农民在征地过程中的知情、参与、表达、监督、平等对待等程序性权利对保障其权益的实现，可能具有更为重要的根本性意义。程序性权利先于实体性权利发生，理应是最先落实保障的对象，在当下国家越来越要求征地程序规范的环境下，程序性权利的研究逐渐得到学界越来越多的关注。任何一种利益或实体性权利都必须通过程序来实现或获得保障，在征地制度改革中充分考虑农民的程序性权利，不但有利于在征地补偿标准和征地补偿款落实方面保障农民的利益，减少征地矛盾的发生，提高农民的公平感知度，对形成征地制度良性演进的长效机制也具有重要的意义。但从目前的现状来看，总体上对征地过程中农民程序性权利的理论和实践研究还比较零散，尚不足以有效支撑征地制度改革中规范程序的内在需求;特别是对于程序性权利与农民公平感知或满意度之间的内在影响机制的研究还很少。今后在相关研究中需要重点加强以下几个方面：

（1）程序性权利的内涵会随着政治、经济、社会等外部条件的改变不断变化，值得持续进行分析和探究，对于征地中程序性权利的构成、保障水平的测度如何更客观与全面，相关测度指标的划分和选择都应成为今后重要的研究内容。

（2）对征地中程序性权利的保障影响农民对征地公平感知、满意度等问题需要展开更加细致和深入的研究，引入有效的研究视角，揭示其中的逻辑关联与作用机制，系统地构建征地中农民主观认知和行为特征的研究框架，更深入探究各项程序性权利的改善对农民感知和行为的影响，同时运用科学的计量方法实证检验影响的内在机制。

（3）不同地区社会经济发展水平不同，政策的执行特征不同，在程序性权利保障的实证研究中可能呈现不同的结果，如何理性看待此类差异，利用实证研究有效支撑相关制度改革的需求，一方面需要在理论上对其内在逻辑的深入理解，也需要通过更加深入和广泛的调研、比较，形成具有一般性和普遍性的认识，以促进征地制度改革的相关法律与政策设计。

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