我国农地流转制度研究变迁

郭贝贝

摘 要：随着三权分置制度的实施，我国土地流转进入一个新的阶段，在促进新型城镇化和振兴乡村战略下，因家庭联产承包责任制下耕地细碎化，缺乏规模经营的条件，因此通过实施土地流转来促进农地的规模化经营是必经之路。聚焦农业用地，从农地流转制度的缘起、农地流转制度的研究内容和研究方法以及未来研究展望几个方面来总结我国农地流转制度各方面的情况。未来一段时间内，农地流转制度的改革将进一步深入，并需要采用政府协助、社会组织提供各种平台以及充分的市场化配置的试点改革，并为农地流转后的农产品经营提供基础。

关键词：农业用地;流转;制度改革;市场配置;优化

中图分类号：D9 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.27.067

我国现已进入经济转型升级、加快推进社会主义现代化的新型城镇化阶段，也是城镇化深入发展的关键期。新型城镇化事关国家现代化建设的大局，要求有序推进农业转移人口市民化、城镇化的建设离不开土地问题，那么如何创新土地管理制度和提高土地利用效率等重要问题亟需解决，而这些问题的主要解决办法就是加快农村集体土地流转。截至2016年6月底，全国承包耕地流转面积达到4.6亿亩，超过承包耕地总面积的1/3。

曾经符合中国社会主义国情的农村家庭联产承包责任制这种农村集体土地使用制度已实施三十多年，而现阶段，在新型城镇化背景下家庭联产承包责任制下产生的农业问题很多，主要是因为田块细碎，农业经营规模过小，农业生产成本较高及农业高科技难提高等，已不能适应市场经济发展。现阶段，农地“三权分置”被视为我国改革的又一次重大制度创新，将土地承包经营权分为承包权和经营权，即三权分置并行，土地经营权人对流转农地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利，不改变其农业用途。我们需要以家庭联产承包责任制为基础，发挥市场资源配置和政府激励引导作用，因地制宜创新和丰富农村土地使用权流转制度，研究顺应现代农业发展的土地产权制度。

1 农地流转制度研究的进展

1.1 农地流转制度缘起

中国农业生产分散经营、规模狭小、人多地少与很多国家有相似之处。受国内城镇化进程推动，关于农村集体用地流转、土地经营权流转制度改革等问题一直是业内关注热点。改革开放以来，中国与家庭联产承包责任制相伴的土地流转制度经历了禁止、解禁、法制化、创新完善四个阶段，同时土地流转制度的政策实现了从模糊不清到鼓励的转变。1995年，国务院批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》，农地承包经营权流转第一次以国家政策的形式出现;2003年施行的《中华人民共和国农村土地承包法》提出保护农民的承包经营权，明确了土地承包经营权的流转以及流转原则;2007年施行的《中华人民共和国物权法》继续肯定了土地承包经营权，2008年中央经济工作会议又提出土地承包权长久不变，有学者认为它是一种相当经济所有权。2013年中央“一号文件”提出全面开展农村土地确权登记颁证工作，更进一步地促进了土地流转。2018年《中华人民共和国农村土地承包法》的修订，正式将农业用地使用权中的承包权和经营权分开，规定承包方享有依法流转农地经营权的权利。

1.2 农地流转制度实行现状

农地经营权流转规模不断扩大，每年新增流转面积约267万公顷。截至2015年底，已有1231个县市、17826个乡镇建立了土地流转服务中心，覆盖了全国约43%的县级行政区划单位，流转合同签订率达到67.8%。现阶段的土地承包经营权流转方式丰富，但是土地流转市场明显呈现区域差异和不平衡，农村土地承包经营权流转方式中以“转包”为主，占土地流转总面积的50%左右;其次为“出租”的方式，约占土地流转总面积的30%左右; “互换”、“转让”和“入股”等方式所占比例较低，约20%左右。我国现阶段正在进行农村土地确权登记工作，土地承包经营权流转具有规模加大、速度加快之势。

2 农地流转制度研究内容

城市化进程中土地利用效率低下，农地流转制度研究内容涵盖的方向很多，主要包括流转制度设计与创新、农地流转模式研究、流转市场配置和效率、流转的农户权益保障、流转意愿影响、對农业适度规模经营以及生产效率的影响等。农地流转研究的内容覆盖面很广，研究的相关性较强，同时涉及许多交叉学科，本文将从宏观层面、微观层面两个方面来分类讨论农地流转。

2.1 宏观层面

2.1.1 农地流转制度

从土地流转制度实施以来，研究学者们从多方面对这一制度进行详细研究。土地流转实施的创新突破，能在很大程度上积极稳妥推进新型城镇化建设，通过通畅的农地流转渠道，农民可以获得稳定的收益，促进农业结构调整，流转后的规模化和机械化经营，优化了土地资源，促进农村土地节约集约利用。从宏观层面来说，农地流转制度改革有对农地流转制度的发展状况、产生原因、政策可行性、制度改革创新的研究;农地流转制度对农村经济发展、农民收入、非农就业和农业生产效益等的影响;土地流转涉及的法律制度、医疗养老与信托政策、土地流转社会风险等。从土地产权制度方面，还有学者基于产权理论等对农村土地流转制度进行了理论分析，基于农地产权的集体和农户双层经营体制，农地经营权流转制度从农村土地使用权交易市场化角度来说是一次重大的改革和创新。现阶段的研究热点从如何推动农地流转发展到运用不同的方法和视角来深入研究流转制度的过程和规范以及效果。

2.1.2 农地流转模式

近年来，各地人民政府与土地管理部门均在积极探索土地经营权流转制度改革新模式，包括土地股份合作社、土地信用合作社、土地转包、城乡统筹等多种模式转“活”土地，增加农民财产性收入。综合全国各地实践和学者们的研究发现，土地流转有以下几种模式：转包、转让、租赁、互换、入股、代耕和托管扶贫等，各种模式都有其特有的优势，目前最受农户欢迎的是转包和租赁。在快速城市化过程中，部分农户可以将土地进行转包或者出租，既保留了农地承包权，又可以选择非农就业等。但由于农户的农地承包面积较小，转包模式下的农地流转比较分散，不利于规模化经营，因此也难以达到预期的经济效益;租赁是一种较新的流转模式，可以借助政府部门公告或者网络平台实现公平竞租，也可以通过中介服务组织进行委托代理流转。转让、互换和入股的模式占比较少，其中“公司+农户”入股的创新模式相比其他模式经济效益较高。代耕这种模式在农村中较为常见，实际是一种零租金流转的方式，但是这种模式的流转年限一般较短，适合非农就业的承包农户不收取实物或货币租金的非正式流转模式。流转扶贫或者称为政府托管扶贫的模式是政府给予无能力进行耕种的贫困户一定金额的补助，同时将这些承包农户的农地进行流转的一种方式，例如在安徽的无为县等地有托管扶贫的流转模式，这种方式需要使用政府的财政。

2.1.3 市场配置

我国农地承包经营权具有稳定的特点，积极的制度环境，市场经济的推动以及各种政策的支持，农地流转市场已经开始迅速成长发育，但是农地流转市场仍具有较大的区域差异，同时缺乏价格和市场交易机制。现阶段在全国层面，有政府支持的“土流网”、“聚土网”、“土地资源网”和“神州土地网”等“互联网+”模式的市场交易平台，但是这些信息并未通过严格的审核且缺乏全面性。在省级或者城市层面，有地方政府搭建的农村土地流转服务平台（中心）或者土地流转交易平台等，形成市、县（区）、乡（镇）、村四级服务网络体系，流转信息（包括地块的四至、面积、编号、底价、竞价保证金、期限以及用途等）通过地方政府在系统中及时发布，其规范性和时效性较强，该类平台以农经委或农经站为依托，还要求编制土地流转规划，旨在形成更加完善的土地流转市场交易平台。全国各地的农地流转市场发育区域差异较大，目前缺乏全国规范统一的市场交易平台、健全的法律保障体系，农村土地流转服务平台仍在逐步建设中，仍需要制定并落实土地承包经营权的政策措施。建立健全的市场价格机制，农地流转市场上信息不对称问题可以通过“互联网+”的形式解决，同时还需要政府提供政策支持。

2.2 微观层面

2.2.1 农户权益保障

农地承包经营权流转是通过政策手段，动态分割多维产权内容给不同产权个体。从微观个体层面或者说从农户层面进行考察，学者们研究了土地流转和农民权益保障机制，农户进城落户后农民的主体意识和退地权益保护及土地确权面临实践困境等。尤其是农地流转后，其经济收益普遍较低。基于农地承包经营权的产权特点，分析通过市场机制交易，逐步逼近完整私有产权所代表的最大化效率边界，研究农户非农就业对农地流转的影响和进行农地流转的福利效应等。从农户角度提出保障农民权益的对策，包括提高法律意识，积极参与土地流转，协同从法律政策制定、流转制度优化、农地流转服务体系和农村社会保障体系完善以及强化政府职能等方面，综合保障农地流转后农民的权益。

2.2.2 流转意愿

农户流转意愿及其影响因素分析是研究如何促进农地流转的重要方面之一，通过调查年龄、家庭人口、家庭收入结构、受教育程度和与周边大城市的距离等多因素对不同区域的农户土地流转意愿影响的研究，以及在各种新型流转模式下，农户参与土地流转“互联网+”的消费意愿等。近期，随着土地确权实践的开展，农户土地流转的意愿又随之受到影响，学者对该影响持不同看法，有学者认为农地确权对农户流转决策行为的发生起到了积极的促进作用;又有部分学者认为确权对转入几乎没有影响，但只有年轻农户与对土地确权在提高农地利用效率方面持积极态度的农户转出意愿较高，从地权意识上来说，确权会阻碍农地转出。

2.2.3 规模经营与收入分配效应等

从农户角度，还有对农村土地流转的适度规模经营和对收入分配效应的影响以及对农业生产效率、劳动生产率等的影响。基于我国农村土地承包经营权的现状，农户承包经营的户均面积较小，只有通过村集体或者政府流转才能实现真正意义上的土地规模化经营，针对不同的流入方而言，根据流入主体的资源禀赋，包括劳动力、承包面积和资本，都可以进行适度规模经营的决策。通过农户的土地流转实证，有研究发现当前的土地流转对于农民收入的影响效应较小，长期来看农产品价格上涨对农民增收的效果有限;土地流转促进的农民纯收入的增加因素中，

非农务工收入贡献率最大，因此认为农民就业应从一产向二三产转移;农地的流转对转入户的收入增加有促进作用，对转出户的收入影响不显著，甚至对转出户劳动力的释放也不明显。多数学者认为农地流转是提高农业生产率的有效途径，同时还能一定程度地提高劳动生产率;也有学者认为农地流转仅从流入方来说促进了农业生产效率;还有部分学者从土地成本费用的角度认为农地流转对农业生产技术效率有消极的影响。

3 农地流转制度研究方法

農地流转制度的研究涵盖历史与现状，并通过定性与定量、主观与客观以及时间与空间的研究方法来展望未来。

从时间上，经营权流转是制度改革的试点，最早的研究始于20世纪80年代，研究起步期的方法多为定性分析，有回溯法、比较分析法、总结归纳法、案例分析法等，着力于探索农地流转制度改革;研究发展期的方法多从农户的微观视角出发，研究如何推动农地流转制度的运行以及流转模式的创新;随着农地流转研究的深入，学者们通过新制度经济学方法来研究其影响的内外部机制，运用定量的方法分析农地流转对农业生产率、农民收入和农地适度规模经营等的影响，并拓展其研究区域到全国层面。

农地流转制度发展研究的定量方法有很多，总结在此过程中的研究方法有问卷调查法、文献研究法、统计学方法等。问卷调查法是从对各地农户进行全面调查收集一手资料的重要方法之一;文献研究法即对土地流转制度研究论文进行分析，包括研究的年份、作者、单位、关键词及发表刊物等信息;统计学方法包括双重差分模型、协整分析、倾向值匹配法、格兰杰因果关系等因果关系法以及DEA、Logistic或probit等回归、随机前沿分析（SFA）、Heckman两阶段和经验模型等。

从空间上，学者们从区域尺度到全国尺度分别对农地流转的差异进行了研究，包括从东部、中部和西部来分析农地转入和转出的增收效应显著性的区域差异。从时空演变特征上，农地流转研究的方法是分析流转的时空演变特征及影响因素，通过各方面因素来分区制定政策，研究适合区域发展的农地流转差别化政策。

4 农地流转制度研究展望

新型城镇化背景下，适应现阶段发展的土地流转制度不仅推动高效农业发展、推进农村发展转型、改善农民生产与生活方式及对我国三农发展起到积极的指引作用，还可以助推产业扶贫，识别和规避社会风险等。而随着农地“三权分置”制度的改革和新型城镇化建设的推进，土地流转速度和规模将会进一步提升，对农村土地利用效率提高将会有较大的促进作用。然而，农村集体土地流转在增加农民收入和农业转移人口市民化的同时，也带来了诸如农民利益损失、农民失业失地、危及国家粮食安全和圈地等问题。农户转让给他人的经营权，若流转的经营权期限短，投资者基于风险意识不肯对土地长期投入，实践中还出现经营租金很高的情况，土地经营者不堪重负，还有流转土地规模小，流转期短，集中度不高等问题。

因此，本文分析農地流转的研究内容和研究方法，旨在寻找农地流转制度未来的研究方向，我们需要从多角度去评价和优化现有的土地流转制度，尤其是农用地经营权流转的模式、制度、风险和效率等，确保粮食生产能力不降低，农业增效，农民增收，农村增绿。如图1所示，充分发挥市场配置的作用，在政府和社会组织的监管和帮助下，通过各大协调流转方和流入方，以土地资源利用效率最大化并兼顾公平为目标，平衡流转各方效益的要求。

参考文献

[1]郭君平，曲颂，夏英，等.农村土地流转的收入分配效应[J].中国人口·资源与环境，2018，（05）.

[2]刘卫柏，郑爱民，彭魏倬加，等.农村土地流转与劳动生产率变化——基于CIRS调查数据的实证分析[J].经济地理，2017，（12）.

[3]刘泽世.中国农村土地流转法律制度研究[J].经济研究导刊，2015，（25）.

[4]孟祥远.城市化背景下农村土地流转的成效及问题——以嘉兴模式和无锡模式为例[J].城市问题，2012，（12）.

[5]戚焦耳，郭贯成，陈永生.农地流转对农业生产效率的影响研究——基于DEA-Tobit模型的分析[J].资源科学，2015，（09）.

[6]钱龙，洪名勇.非农就业、土地流转与农业生产效率变化——基于CFPS的实证分析[J].中国农村经济，2016，（12）.

[7]王佳月，李秀彬，辛良杰.中国土地流转的时空演变特征及影响因素研究[J].自然资源学报，2018，（12）.

[8]王丽华.我国农村土地流转制度发展历程、特点及成效[J].现代商贸工业，2016，（21）.

[9]许恒周，张中举，田浩辰.农地确权政策对农户农地流转决策行为的影响分析——基于津鲁两地农户调查问卷的实证研究[J].中国农村研究，2016，（01）.

[10]杨光.全国土地流转面积和流转率同创新高[J].农药市场信息，2011，（01）.

[11]叶剑平，蒋妍，丰雷.中国农村土地流转市场的调查研究——基于2005年17省调查的分析和建议[J].中国农村观察，2006，（04）.

[12]张占斌，郑洪广.“三权分置”背景下“三权”的权利属性及权能构造问题研究[J].西南大学学报（社会科学版），2017，（01）.

[13]张照新.中国农村土地流转市场发展及其方式[J].中国农村经济，2002，（02）.

[14]Yu Liu，Binjian Yan，Yue Wang and Zhou，Y.Will land transfer always increase technical efficiency in China？—A land cost perspective[J].Land Use Policy，2019，（82）：414-421.