破解设施农业用地保障难 基于四川省崇州市的调查与思考

郭晓鸣 张耀文

四川省社会科学院研究员

设施农业用地供需矛盾成为各地所面临的普遍问题。崇州市的农业现代化、规模化经营水平较高，对设施农业用地需求更大，设施农业用地供需矛盾较一般地区更为明显，探索耕地保护与合理保障设施农业用地需求的兼容路径的紧迫性更为突出。为精准把握崇州市设施农业用地利用现状、供需特征及存在问题等，通过对隆兴、白头、道明3 个镇街的119 户新型农业经营主体进行问卷调查，实地考察部分业主经营状况，并与相关市级部门、镇街、经营主体代表进行深度座谈，形成如下调查分析报告。

主要发现与综合判断

根据问卷调查、实地调查，本报告对崇州市设施农业用地使用与管理形成以下六个方面的主要发现和判断，为下一步调整优化设施农业用地政策提供基本依据。

——设施农业用地供需矛盾突出，供给不足在一定程度上制约了农业生产效率提升。需求增长和供给收紧导致设施农业用地短缺矛盾凸显。一方面，设施农业用地供给量较少。问卷调查发现，119 户经营主体中仅21 户获批有设施农业用地，占比仅为17.6%。在获得设施农业用地的21户中，有16 户认为在使用中面积不足，占76.2%。另一方面，农业规模化经营衍生出的设施农业用地需求日益增长。119 户经营主体中，101 户表示需要设施农业用地，占比达到84.9%。

设施农业用地供需矛盾一定程度上制约了农业生产效率的有效提高。调查发现，一些从事工厂化育秧的社会化服务主体，因缺少设施农业用地建设温室大棚，秧盘露天堆放无法保障秧苗发育的湿度、温度，导致其提升生产效率的作用受到抑制。因此，必须着眼于确保粮食供给能力和促进农业生产效率提升的双重政策导向，在精准识别需求的基础上，适度合理增加对经营主体的设施农业用地供给。

——设施农业用地的获得和需求存在结构性差异，供需适配度仍待提升。设施农业用地需求程度存在显著的产业结构差异。从事种养结合和农业社会化服务的经营主体的用地需求度相对更强。13 户种养结合经营主体均需要设施农业用地，占比为100.0%；其次为20 户农业社会化服务主体需要设施农业用地，占21 户此类型经营主体中的95.2%；再次为种植业经营主体和养殖业经营主体，分别占81.7%、71.4%。不同产业的设施农业用地获得状况也存在明显差异。从事种植业和农业社会化服务获得设施农业用地的户数比例较低，分别为6 户、3 户，各占71 户种植经营主体和21 户农业社会化服务经营主体数的8.5%、14.3%，明显低于种养结合业获得比例的46.2%、养殖业获得比例的42.9%。综合供需特征来看，农业社会化服务主体具有相对更强的设施农业用地需求，但其满足度却较低，供需失衡矛盾更突出。因此，应适度加大对农业社会化服务主体的设施农业用地供给。

——设施农业用地低效利用问题不容忽视，保障设施农业用地需要开源与节流并重。调查表明，在设施农业用地普遍供给不足的同时仍存在不容忽视的低效利用现象。一是部分集体晒场、养殖场、食用菌生产设施等设施农业用地资源闲置。二是设施农业用地分散化配置明显。设施农业用地主要为各个经营主体自主申请，分散布局，基本没有集中式供地使用模式，部分乡镇反映粮食烘干仓储设施供给已超过其现实需求，这突显出对设施农业用地配置缺乏整体性统筹，导致生产设施重复性建设。三是设施农业用地规范管理覆盖面不足。全市现有设施农业用地达5334.0亩，但仅有523.5 亩同时在农业农村局、规划和自然资源局审批备案，面积占比为9.8%，由此成为导致部分设施农业用地闲置或低效利用的重要成因。

因此，要在多元拓展设施农业用地来源渠道、适度加大设施农业用地供给的同时，加快构建以使用权市场化流转为关键的设施农业用地高效使用机制、以促进节地利用为导向的设施农业用地使用效率评价制度，以及多部门协同的设施农业用地监督约束机制，提升设施农业用地利用效率。

——探索设施农业用地适度集中供给模式具有现实可行性。从经营主体来看，崇州市探索适度集中供给具有较大的可行性。一是部分经营主体存在设施农业用地共性需求。多数地区农业产业相对集聚，邻近经营主体大多具有共性设施需求。二是多数经营主体能够接受适度集中规划设施农业用地。问卷调查发现，74 户接受适度集中规划的设施农业用地，占107 户周边无集中式设施农业用地的69.2%。其中，种养结合经营主体、种植业经营主体对适度集中设施用地的接受度明显高于养殖业经营主体。

进一步看，适度集中供地契合耕地保护、壮大集体经济等多元目标，村集体集中式参与设施农业用地供给，可以通过土地入股、流转及配套的矛盾协调、物业供给服务等方式，实现村集体经营性收入增长。因此，应重点瞄准种养结合、食用菌等高值产业以及商品化处理和初加工、保鲜仓储等产业链高附加值环节，按照“大分散、小集中”的原则，有选择性地探索设施农业用地的适度集中供给。

——探索跨区域空间置换机制是挖掘设施农业用地供给潜力的重要方向。一方面，存在部分种植低效花卉苗木的园地、林地，以及荒山荒坡、河滩耕地等土地资源，将其用作设施农业用地，能有效弥补供需缺口。但其大多数地块距农业生产区域较远，其盘活利用面临着空间不适配的约束。另一方面，一般耕地占补平衡政策实施存在着“无地可补”困难。

因此，应积极探索土地跨区域空间置换机制，根据土地利用空间规划，结合花卉苗木还粮复耕，整理复垦不适宜复耕种粮的园地、林地以及荒山荒坡、河滩耕地等，并以等量的新增一般耕地指标置换适宜地点的土地资源，用以满足农业生产性设施用地需求。

——盘活闲置农村集体建设用地和宅基地是补充设施农业用地供给不足的阶段性实践路径。在一般耕地稀缺、保障设施农业用地政策难以落地的情况下，地处区域边缘、一定时期内缺乏农文旅融合产业开发价值的闲置农村集体建设用地和宅基地，应是补充设施农业用地来源的一个重要过渡性实践路径，不仅能解决经营主体燃眉之急，也有助于村集体经济收入增长。调查发现，在已获得的22 宗176.4 亩设施农业用地中，13.2 亩来源于闲置农村集体建设用地和宅基地，占比为7.5%。未来在进一步深化农村土地制度改革和推进新型农村集体经济发展过程中，可积极探索对一定时间内难以进行农文旅融合开发的闲置集体建设用地和宅基地，在约定时期内建设农业生产性设施，从而实现阶段性弥补设施农业用地的供需缺口。

综合而论，随着崇州市农业由分散化向规模化、集约化转变，新型农业经营主体快速成长，对设施农业用地需求随之快速增加，探索兼容耕地保护和合理保障用地需求的设施农业用地管理模式成为当前崇州市农业转型升级、实现农业高质量发展的关键任务。

调查表明，主要通过政策调整和创新，聚焦提升土地供后利用效率、探索集中供地模式、创新土地跨区域空间置换机制、拓展设施农业用地来源渠道等关键方面实施突破，实现有效缓解设施农业用地供需矛盾具有现实可能。

优化设施农业用地 供给的主要难点

基于实地调查和数据分析，崇州市在优化设施农业用地使用与管理中需要重点突破以下五大难点问题。

——设施农业用地的规划管理制度亟需健全。缺乏设施农业用地的专项规划是存在的突出问题。一方面，因规划缺失，导致难以有效整合一定区域内的一般耕地、其他农用地及闲置集体建设用地和宅基地等土地资源，按照“大分散、小集中”的原则实现统筹安排，造成土地的分散化低效利用。另一方面，规划缺失也导致难以对设施农业用地提前布局，土地供给与农业产业结构调整的有效衔接不足。

——设施农业用地的市场交易体系有待探索。反映设施农业用地本身需求竞争性的市场价格发现机制尚不健全，设施农业用地的稀缺价值凸显不足。对经营主体而言，因设施农业用地低成本获得，其不仅缺乏精细拿地、集约用地的行为激励，反而对设施农业用地需求表达存在放大倾向。对政府而言，在合理保障土地供给与实现土地高效利用之间难以平衡，政府很难准确甄别经营主体的实际需求，难以杜绝经营主体的多报少用行为。

——设施农业用地的供地来源渠道仍需拓展。多数设施农业用地仍来源于一般耕地。多元拓展设施农业用地资源主要面临两大障碍：一是面临空间错位障碍。大多处于偏远区位缺少利用价值的闲置农村集体建设用地及园地、林地等难以通过空间“漂移”实现有效利用。二是非耕地用于设施农业用地的激励明显不足。对将劣质耕地、荒山荒坡、河滩耕地及闲置集体建设用地等用作设施农业用地缺乏相应政策激励。

——设施农业用地的供后利用效率需要提升。崇州市闲置设施农业用地达251宗、总量接近700 亩。与此同时，还存在着较为普遍的低效利用现象。究其原因，一是设施农业用地退出机制不健全。尚未建立对长期未使用的设施农业用地的强制合同解约或经济性惩罚等制度规定，也缺少规范化的设施农业用地二次流转渠道。二是设施农业用地使用效率评价与激励机制不健全。尚未建立对设施农业用地使用效率的评价机制，政策上也缺少引导经营主体集约节约用地行为的激励措施。三是监管机制仍需完善。部分历史存量设施农业用地未被纳入现行的设施农业用地管理体系。村集体作为土地所有权主体严重缺位，对土地使用的监督职能履行不够。

——设施农业用地的管理服务制度仍待完善。经营主体对改善设施农业用地管理服务制度表现出较高期待。一是对设施农业用地申请的过程性指导相对不足。119 户被访者中，47.1%的经营主体希望政府提供相关政策解读；70.6%的经营主体希望由村集体帮助协调设施农业用地选址；一些经营主体表示因担心触犯政策红线，希望相关部门、镇街给予专业性的过程指导。二是设施农业用地审查备案速度较慢。119 户被访者中，有61.3%的经营主体希望缩短审查备案时间；在已申请设施用地的21 户中，9 户对审批时间不满意或比较不满意，占42.9%。

加强设施农业用地 供给保障对策建议

基于对崇州市设施农业用地管理面临的难点问题，围绕保护耕地、保障粮食生产潜力和促进农业高质量发展，应坚持开源与节流并重的总体思路，着力在强化土地来源的多元化拓展、强化土地需求的差异化满足、强化土地供后的集约化利用等3 个重要战略维度上寻求突破，并据此提出以下8 点对策建议。

优质粮油基地 崇州市委宣传部供图

——编制设施农业用地专项规划。在集中清查、全面梳理设施农业用地以及低质一般耕地、不稳定耕地、未利用地、闲置集体建设用地等基础上，衔接国土空间规划、村庄规划等，编制设施农业用地专项规划，探索形成“一张图”的信息化管理平台，并推动申请备案、注销退出、用途转换等信息及时更新纳入。

——创新设施农业用地使用权入市交易机制。推行设施农业用地使用权入市交易制度，显化设施农业用地更高的土地价值，从而倒逼经营主体理性拿地、集约用地。一是强化产权确认。实施设施农业用地使用权确权颁证，完善设施农业用地权益保护政策。二是建立产权交易平台。将设施农业用地使用权交易纳入农村产权交易平台，实行挂网公开、平台鉴证，构建“经营主体（需求方）+产权交易平台+村集体（供给方）”相互衔接的供需链。三是制定指导价格标准。制定分地区、分产业类型等的设施农业用地指导价格标准。

——促进设施农业用地跨区域空间置换。建立覆盖崇州市全域的设施农业用地跨区域空间置换机制。一是盘活存量土地资源。结合花卉苗木复垦还粮，整理复垦国土“三调”中新界定的园地、林地等，积极盘活荒山荒坡、河滩耕地等土地资源。二是预留用地空间。依据设施农业用地专项规划，在农业生产区域预留设施农业用地的用地空间。三是规范用地指标交易。引导一般耕地指标向现代农业发展水平较高的地区倾斜，将农村产权交易服务平台作为唯一的设施农业用地指标购买渠道，实现设施农业用地指标的跨区域置换。

——探索设施农业用地适度集中供给模式。精准识别经营主体的共性需求，重点围绕产业链高附加值环节，实施设施农业用地适度集中供给。支持国有平台公司、村集体、经营主体等共同出资建设粮食烘干仓储中心、农资农机具存放中心等公共性生产设施，并构建多元主体共同参与的治理机制和利益分配机制，实现共建共营共享。

——加强设施农业用地集约利用的激励约束。坚持激励与约束并重，强化土地供后全链条监管，促进设施农业用地集约高效利用。一是建立设施农业用地的效率评价制度。制定设施农业用地效率评价指标体系，定期组织第三方设施农业用地使用效率评价，将评价结果与政策支持力度挂钩。二是建立部门协同、市镇村三级联动的供后动态监督制度。建立健全设施农业用地年审制度，形成全面覆盖、动态监测的设施农业用地监管体系。

——构建设施农业用地项目退出机制。盘活闲置设施农业用地，构建长期闲置的设施农业用地的退出和再利用机制。一是强化对设施农业用地闲置行为的约束。探索对自申请之日起超过一年时间未开工建设或未实际使用的设施农业用地经营主体，授权由村集体对其收取一定数量的资源闲置费用。二是探索闲置设施农业用地的强制回收制度。根据《农村土地承包法》，对连续闲置两年以上的设施农业用地地块，探索完善村集体经济组织终止合同和强制回收的具体管理制度。三是打通设施农业用地退出后的再利用渠道。建立出让经营主体、受让经营主体、村集体等相关利益方参与的设施农业用地使用权再流转交易制度。

——强化农村集体经济组织的供给、监督和服务功能。做实村集体的农村土地所有权主体地位，强化村集体在设施农业用地供给、监督、服务等各环节的有效参与。一是强化村集体的供给功能。支持村集体盘活区位优势不佳、短期内开发价值不高的闲置集体建设用地、宅基地、荒山荒坡等在一定期限内用于设施农业用地。二是拓展村集体的监督功能。将村集体纳入耕地“网格化”管理组织架构，即时监督设施农业用地使用状况。三是发挥村集体服务功能。支持村集体发挥设施农业用地选址、矛盾化解等服务作用，并形成村集体的服务型收入。

——健全设施农业用地审查备案制度。坚持强化管控与增强服务指导并重，健全设施农业用地审查备案制度。一是加强设施农业用地申请使用的全过程服务指导。强化设施农业用地政策解读和信息传递。强化业务部门和镇街对农业生产性设施建设的过程性指导。二是提升设施农业用地审查备案效率。探索设施农业用地申请的“无纸化”网络审批，探索多部门同步申请、同步核查的并联审批制度。简化设施农业用地转换不同用途的审批流程。