产教融合背景下高职校企合作的问题与路径

[摘要]“产教融合、校企合作”是高职教育的本质特色，也是推动高职教育现代化的必由之路。近年来，在党中央、国务院的高度重视和政策支持下，我国高职产教融合、校企合作获得了深入的发展，但同时也存在政府管理缺位、合作沟通机制不畅、行业协会缺乏主体意识、利益平衡机制不完善等方面的问题。对此，各级政府、学校和社会各界力量应当联合行动起来，从加强制度建设、明确权责界定、深化教学管理机制改革等方面入手，促进高职校企合作的深化与可持续发展。

[关键词]产教融合  校企合作  高职  机制

[作者简介]万兵（1970- ），男，重庆人，重庆水利电力职业技术学院智能制造学院院长，副教授。（重庆  402160）

[基金项目]本文系全国教育科学“十三五”规划2016年度教育部青年课题“互联网+时代职业教育校企合作人才培养模式研究”的研究成果。（立项编号：EJA160473）

[中图分类号]G710    [文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2019）15-0032-07

产教融合是校企合作的根本基础，校企合作是产教融合的具体表现形式。基于产教融合的校企合作是我国职业院校深化教育改革、优化教育教学模式、提高人才培养规格和质量的主要突破口，其成效直接影响我国高职教育现代化发展的进程。当前，全国各地的职业院校普遍加强了与企业的教育合作，开发了一大批各具特色的校企合作项目，培养出了一大批适应经济社会发展所需的高素质技术技能人才。但与此同时，也还存在模式方法不成熟、体制机制不完善、企业参与积极性不高等问题，不仅制约着产教融合的深化，也影响到高职教育的内涵发展。在这样的形势下，基于产教融合的视角，分析当前我国高职校企合作中存在的问题，并且提出相应的解决之道，无疑具有重要的现实意义。

一、产教融合是实现高职教育高质量发展的必由之路

（一）产教融合是我国一贯坚持的高职教育发展战略

自改革开放以来，走产教融合、工学结合的道路就是我国一贯坚持的高职教育发展战略。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》指出“要鼓励各单位和部门自办、联办或与教育部门合办各种职业技术学校”①。1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》明确要求“大力发展职业教育要联合办学，走产教结合的路子”②。2005年颁布的《国务院关于大力发展职业教育的决定》则着重强调“大力推行工学结合、校企合作的培养模式”③。近年来，为了进一步促进我国高职教育的现代化发展，党中央、国务院更是连续颁布旨在深化职业教育产教融合的政策措施。2014年出台的《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》（以下简称《规划》），将“产教融合、校企合作”作为职业教育体系建设的目标，要求坚持以产教融合为主线推进职业教育改革④。2017年颁布的《国务院关于深化产教融合的若干意见》（以下简称《意见》），将产教融合上升到国家教育发展战略层面，充分体现了产教融合对我国社会经济发展的重要意义⑤。2019年2月13日，《国家职业教育改革实施方案》（以下简称《方案》）印发，提出“加快培育产教融合型企业，建设300个具有辐射引领作用的高水平专业化产教融合实训基地”⑥。2019年2月23日，《加快推进教育现代化实施方案（2018—2022年）》印发，提出“健全产教融合的办学体制机制，开展国家产教融合建设试点”⑦。2019年3月，国家发展改革委、教育部印发《建设产教融合型企业实施办法（试行）》，对建设产教融合型企业提出了具体的部署。在党和国家的高度重视和大力推动下，全国各地的高职院校广泛开展产教融合、校企合作实践，并取得了一系列令人欣喜的成就。据统计，截至2018年12月，我国共有超过1400个职教集团，覆盖了一半以上的职业院校，超过3万家企业参与其中。同时，全国已建成的56個行业指导委员会中，绝大部分参与了地方高职产教融合、校企合作项目的指导以及协调工作，基本上覆盖了我国社会经济领域的各个行业，有力促进了全国产教融合项目的开展。回顾过去，可以说我国高职教育发展历程就是产教融合持续探索、不断深化的过程;展望未来，我国高职教育要实现可持续发展，仍然要继续坚持产教融合的发展战略。

（二）产教融合是建设现代职业教育体系的内在要求

为了提高国内的技术技能人才培养规格与质量，赶超世界制造业强国的职业教育水平，推动我国由制造大国向制造强国的转变，《规划》提出“到2020年基本建成中国特色现代职业教育体系，形成社会力量广泛参与、行业企业和职业学校共同推进的职业教育办学体制”⑧。由此可见，产教融合是建设现代职业教育体系的内在要求。具体来看，产教融合对于建设现代职业教育体系的重大意义主要体现在以下几点：第一，产教融合是提升职业教育服务产业转型升级能力的内在需要。《规划》指出：“职业教育要按照现代生产方式和产业技术进步要求，重点培养掌握新技术、具备高技能的高素质技术技能人才。”⑨高技能人才只能在实践教育中培养，职业学校只有与行业企业高度融合，才有可能具备培养高素质技术技能人才的能力，也才能具备服务产业转型升级的能力。第二，产教融合是提升职业教育师资质量的必然要求。《规划》指出：“要依托高水平学校和大中型企业建立‘双师型职业教育师资培养基地。”⑩培养“双师型”教师、依托企业培训教师，都离不开行业企业对职业教育的深度参与。第三，产教融合是构建校企协同创新机制的重要内容。《方案》指出：“强化协同创新，推动企业深度参与协同育人。”11《建设产教融合型企业实施办法（试行）》强调：“推动引企入教改革，构建以企业为主体的协同创新机制。”12强化学校和企业的协同创新是建设现代职业教育体系重要内容，而校企协同创新必须以产教融合为基础和前提。

二、产教融合背景下高职校企合作存在的问题

企业是产业主体，学校是教育主体，产教融合内在地蕴含着深化校企合作的要求，而校企合作的层次和水平又决定着产教融合的成效。可以说，产教融合与校企合作是相辅相成、相互促进的关系。在国家大力推进产教融合的背景下，虽然高职校企合作取得了一些成效，但也暴露出不少问题，具体表现在以下几个方面：

（一）政府管理缺位，校企合作制度不完善

尽管国家颁布了一系列政策措施来推动校企合作的发展，但在具体的政策落实过程中，仍然存在执行不力和监管缺失等问题，未能充分发挥出国家政策的实效。究其原因，第一，地方政府的配套政策、制度建设不力。我国是一个幅员辽阔的大国，区域之间的社会经济与职业教育发展程度极不均衡，因此中央颁布的政策措施只能在宏观层面给予校企合作以原则性的指导，不可能涉及主体权责划分、执行方法、利益分配等具体事务。地方政府本应在校企合作的具体事务管理上发挥政策制定、制度建设、协调管理等职能，但由于一些地方政府的“不作为”，导致学校和企业在合作中缺乏具体可操作的政策细则和制度规范，在遇到具体问题时不知如何解决，可谓是左右为难。在这种状态下，校企合作自然难以走向深入。第二，法律法规不健全。法律是现代社会主体行为的基本准则，也是社会主体主张自身权利、维护自身利益的基础依据。现阶段，尽管国家出台了一系列政策措施推动产教融合、校企合作，但相关立法工作却明显滞后于实践发展，如与校企合作紧密相关的财产处置、知识产权归属、纠纷解决、违约责任等重要问题都缺乏明确的法律规范，使得校企之间签订的协议存在诸多漏洞和隐患，同时也造成校企合作不规范、不合理，校企双方的权责划分不清。第三，缺乏行之有效的评价机制。评价机制是审视校企合作成效的重要途径，也是优化校企合作模式的关键依据。当前我国尚未建立起行之有效的校企合作评价机制，未能成立权威机构对达成合作关系的企业和学校主体进行资格审查，导致部分校企合作项目质量低劣，甚至出现诈骗投资、侵犯学生劳动权益的情况，恶化了校企合作社会环境。与此同时，由于缺乏客观、全面、合理的成果评价标准，学校和企业难以有效评估合作成效，影响后续协同育人工作的开展。

（二）合作沟通机制不畅，企业参与动力不足

合作沟通机制是校企合作顺利推进的重要保障，企业的参与动力是校企合作可持续发展的重要基础。现阶段，由于我国的产教融合体制机制不成熟，校企之间的合作沟通机制不畅与企业参与动力不足并存，造成校企合作关系不紧密，基础不牢固，合作层次难以提高。首先，在合作沟通方面，一是企业话语权缺失。由于绝大部分企业的日常经营活动与教育的关联度不足，在校企协同育人过程中缺乏深度参与专业建设、人才培养方案制订、课程设计等教育活动的专业能力，而教育专业性不足导致企业普遍在校企合作育人项目中话语权缺失，难以与学校展开有效沟通。二是校企沟通机制不健全。长期以来，我国一直实行的都是“政府统筹，学校办学”的教育体制，企业在教育事业中发挥的作用很小。尽管近年来企业在校企合作中的主体地位和作用均有所加强，但由于国内实施产教融合、校企合作的时间短、模式不成熟，校企沟通机制不健全，造成学校与企业之间的沟通停留在自为自发、随意无序的状态，常常因个人原因和细节问题产生障碍。其次，在企业参与动力方面，一是校企育人目标不同削弱了企业的内在驱动力。由于学校与企业在人才培养方面的目标不同，职业院校的人才培养目标更注重理论知识，而企业需要的是具有很强实践技能的人才。这就导致校企合作当中对于人才的培养各有侧重点，各自为政难以形成合力。职业院校培养的人才不能满足企业的人才需求，导致企业缺乏参与校企合作的内在驱动力。二是职业学校专业设置、课程体系更新不及时影响了校企合作的顺利进行。当前很多企业所从事的是新兴行业，需要的人才层次更高，而职业院校的专业设置和课程体系缺乏动态调整机制，教育内容滞后于行业产业的生产发展实际，难以满足新经济发展和传统产业转型升级对高素质技术技能人才的需求。学校教育与企业生产实践的脱节在很大程度上影响了校企合作项目的顺利进行，降低了企业参与校企合作的積极性。

（三）行业协会缺乏权利保障，难以发挥指导作用

行业协会是整个行业的“代言人”，具有掌握市场信息与行业动态、社会联系广泛等突出优势，承担着制定行业标准、指导行业发展、规范企业行为、协调企业矛盾纠纷等重要社会职能，既是政府和企业之间沟通的桥梁，也是学校与企业之间沟通的纽带。“让行业协会在校企合作中发挥作用，为学校和企业提供相关服务，是推进校企合作进程的重要途径。”13为了充分发挥出行业协会指导、协调校企合作的中介作用，《意见》专门强调要“强化行业协调指导”14，《职业学校校企合作促进办法》指出“行业主管部门和行业组织应当统筹、指导和推动本行业的校企合作”15。尽管中央政策文件明确了行业组织在推动校企合作工作中的主体地位，但在具体落实过程中由于种种原因，行业组织的代表——行业协会所发挥的作用却十分有限。例如，编制行业调研报告、发布行业人才需求预测等本应是行业协会分内的职责，这些信息对校企合作项目的规划和开展十分重要，但不少地方的行业协会所发布出来的信息要么缺乏严谨细致的论证，要么不够翔实全面，参考价值不高，难以对校企合作形成有效指导。再如，协调校企关系、化解校企合作中出现的矛盾冲突也是行业协会的重要职能，但在许多校企合作矛盾冲突产生以及解决的案例中，行业协会都“难觅踪影”，说明其治理职能发挥得很不充分。深入分析行业协会难以发挥指导作用的原因，一是在于我国的行业协会在发展程度、组织建设等方面仍处于较低水平，主体定位不明确、权利缺乏保障与组织发育不成熟并存，使得其在校企合作过程中处于被边缘化的状态。二是在于我国政府的职能转变尚在进行中，政府的经济管制职能依然保持强势，导致行业在校企合作中的主体地位得不到彰显，中介和指导作用自然难以发挥。三是在于部分地方的行业协会主体意识缺失，在行业治理中没有积极履行职责，工作内容仅仅停留在信息交流、培训、评比等较浅的层次上，专业能力欠缺，作风不扎实，严重影响了其在校企合作过程中服务功能的正常发挥。

（四）利益平衡机制不完善，供需主体利益诉求不能得到满足

《意见》指出：“加快推进教育‘放管服改革，强化就业市场對人才供给的有效调节。” 16可见，发挥市场调节作用、按照市场规律办事是推进产教融合、校企合作遵循的重要原则。根据利益相关者理论，在多元主体共同参与的社会活动中，各利益相关者（主体）的利益诉求是否能够得到满足，直接影响着社会活动的最终效果。在市场化条件下推进产教融合、校企合作，理应高度重视并充分尊重各利益相关者的利益诉求，并以此为前提落实各项政策措施。因此，构建校企合作的利益平衡机制、最大限度地满足供需主体的利益诉求就成为深入实施校企合作必须解决的根本性问题。然而，当前我国校企合作的利益平衡机制尚不完善，供需主体的利益诉求不能得到有效满足，制约着校企合作走向深入。具体体现如下：第一，学校付出少而收益大。在一般性的校企合作项目中，学校通常只负责一些常规性教学与管理工作，或者为企业提供一些力所能及的社会服务，而不需要为校企合作负担额外成本。但校企协同育人提高了学校教育质量，充实了学校的教育资源，提升了学生的就业率，对学校的发展贡献很大。第二，企业投入多而预期收益不明确。校企协同育人需要企业负担的各类显性和隐性成本都是偏高的，前者包括实训场地、实训设备、原材料、学徒工资等的投入，后者则包括日常管理负担增加、安全管理压力增大、生产效率降低等。除此之外，企业还面临着学徒流失、市场变化等不确定性风险，而收益只有获得较为优质的人力资源这一项。总体而言，当前企业参与校企合作的成本偏高而预期收益偏低。第三，各级政府加大财政拨款支持力度的需要与财政收入减少的压力并存。以国家财政拨款支持校企合作是国际通行的做法，我国也不例外。当前我国要深入推进产教融合、校企合作，就必须持续加大财政拨款的支持力度，为参与校企合作的企业给予各类优惠、奖励和补助，相应地就需要各级政府增加财政支出。但最近几年，我国的经济增长速度持续放缓，各级财政的收支平衡压力有所增加，使得地方政府在支持校企合作方面“心有余而力不足”。

三、产教融合背景下高职校企合作的优化路径

我国高职教育现代化发展离不开产教融合、校企合作，解决当前我国校企合作过程中存在的各种问题是一项系统性工程，必须标本兼治，兼顾根本问题、重点问题与突出问题，加强顶层设计，讲究策略方法，既要统筹全局，又要有所侧重。而在众多工作面向中，笔者认为需要着力做好的是以下四点：

（一）健全校企合作相关法律体系，营造良好的制度环境

在现代法治社会中，法律是社会行为的根本准则，在规范社会主体行为、确保社会公共活动平稳有序发展等方面发挥着基础性作用。纵观全球职业教育发达国家，无不建立了完善的校企合作法律保障体系。我国要深入实施产教融合、校企合作，同样需要健全校企合作相关法律体系。为此，我国应当进一步加强立法工作，建立校企合作法律保障机制。当前我国职业教育办学依据的仍是1996年修订的《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职业教育法》），其中有很多规定已经不再适应当今的职业教育发展形势，应当尽快启动《职业教育法》修订工作以及相关法律的立法工作，根据职业教育发展的新情况、新问题，针对产教融合、校企合作的现实需要删除、修改过时条文，增加新的规定，确保各参与主体的合理利益诉求得到满足。宁波是我国职业教育较为发达的城市，为保障本市职业教育校企合作的顺利实施，宁波市政府专门出台了一部地方性法规——《宁波市职业教育校企合作促进条例》（以下简称《条例》）。《条例》对当地职业院校、政府、企业在校企合作中的权责划分做出了明确规定，对学生顶岗实习过程中享受的权利和应尽的义务也做出了相应规定，如规定了学生顶岗实习期间享有获得劳动报酬的权利，同时必须履行为实习企业保守商业机密的义务等。《条例》的出台约束了各利益主体的行为，保障了校企合作利益相关者的合法权益，让校企合作的整个过程都有法可依、有章可循，促进了宁波市职业教育校企合作的制度化、法制化，是我国为校企合作建立地方性法规的有益探索。尽管以宁波为代表的一些地方政府进行了立法方面的有益尝试，但是在全国范围内，针对职业教育产教融合、校企合作的法律体系还没有完全建立起来。因此，国家和地方层面都应当加强立法工作，加快推进职业教育相关法律法规的完善，为产教融合、校企合作向纵深推进营造更加良好的制度环境。

（二）建立双元双向的教学管理机制，健全科学的评价激励制度

职业学校和企业是校企合作的主要参与者，构建平等和谐、互助互信的合作关系以及互惠共赢、共谋发展的合作格局是推动产教融合、校企合作的重要内容。职业学校和企业应当在合作过程中建立双元双向的教学管理机制，让企业更多地参与人才培养的全过程。一方面，落实企业在高职人才培养中的重要主体地位，加大力度推动企业参与制订高职人才培养计划、专业改造方案、课程结构内容，共同组建“双师型”教师队伍，让企业的育人需求与岗位要求更充分地反映在人才培养过程之中;另一方面，职业院校要积极搭建产教融合信息沟通交流平台，建立校企协调沟通机制，促进校企之间的沟通常态化，增加与企业之间的信息沟通和交流，解决双方信息不对称的问题。此外，还应当建立科学合理的校企合作评价激励制度，客观、全面地反映校企合作成效，为校企合作模式的优化提供依据，也激励企业更加积极地参与校企合作项目。

具体来说，第一，要创新校企合作的评价组织管理机制。校企合作是多元主体共同参与的教育活动，因此在评价组织管理机制构建上也要遵循多元化的原则。要着手建立涵盖多方利益相关主体的综合性校企合作评价机制，定期召开校企合作成果评价研讨会，加强多元评价主体的联系与沟通。第二，要设计科学合理的校企合作评价指标体系。指标体系是评价工作的基础，没有一套科学合理的评价指标体系，就不可能对一项活动做出准确、客观、公正的评价。校企合作评价指标体系应当包括政府指标、学校指标、企业指标、学生指标四个方面，分别针对不同利益主体的利益诉求和发展需求来进行制定，全面反映校企合作的客观成效以及各方主体对合作成果的态度。第三，建立基于评价结果的激励机制。评价结果既是校企合作优化与提升的依据，也是激励企业积极参与校企合作的手段。各级地方政府、教育主管部门应当建立基于评价结果的校企合作激励机制，给予在校企合作中表现突出的学校和企业特定的奖励，如奖金、荣誉等，提升企业参与校企合作的积极性。

（三）强化产教融合的顶层设计，建立“四位一体”的价值提升机制

产教融合、校企合作是一项具有开放性、复杂性的系统工程，尽管当前党中央、国务院出台的一系列政策措施有力协调统筹了全国的教育资源和产业资源，为产教融合、校企合作的推广奠定了坚实的宏观基础，但在地方层面关于产教融合的顶层设计工作还有待加强。笔者认为，现阶段强化地方产教融合的顶层设计，关键在于构建“政府、企业、学校、社会组织”四位一体的价值提升机制。第一，各级政府要加强研究，提高思想认识，深刻理解产教融合与地方社会经济发展的关系，将产教融合与新经济发展、产业转型升级、城乡一体化等战略联动起来，提高区域资源统筹层次，综合运用社会合力推进产教融合的发展，为学校与企业的合作提供更加充分的物质保障。第二，企业要充分发挥主体作用，积极参与校企合作。企业是产教融合、校企合作的重要主体，理应加强责任意识，积极参与校企合作，通过丰富校企合作形式、推动技术创新成果转化、加强校企科研联合攻关等方式放大校企合作的经济价值和社会效益，通过自身的积极作为提高校企合作预期收益。第三，职业学校要切实提高教育质量与社会服务能力，为企业创造更大价值。职业学校作为主要教育主体，既是人才培养工作的主导者，也是校企协同育人的受益者，理应想方设法提高教育质量与社会服务能力，充分凸显自身价值，以增强对企业的吸引力。为此，职业院校应在专业课程开发、师资建设、教学评价标准等方面加强与企业的合作，帮助企业提升教育专业能力;与此同时，还要加强教学管理制度改革，鼓励和支持师生参与企业产品设计与研发、科技攻关、运营平台开发、市场营销等生产经营活动，为企业提供丰富多样、优质专业的社会服务，帮助企业创造更大的价值。第四，行业协会要增强主体意识，积极发挥中介、指导、协调作用。集团化办学、现代学徒制等是产教融合、校企合作的重要模式，行业协会应当在建设信息资源共享平台、化解校企矛盾纠纷、提供市场信息等方面发挥更多作用，充分激发市场主体参与产教融合的积极性。

（四）完善投入与利益协调制度，建立校企合作长效机制

职业院校属于公共服务组织，企业是营利性组织，二者之间不可避免地会存在一定程度上的利益冲突。“完善投入与利益协调制度，平衡校企之间的利益冲突，形成利益共同体，对于实现产教融合的目标，推动校企合作有重要的意义。”17第一，要充分发挥政府政策制定职能，减轻企业参与校企合作育人的成本。前文已述，企业参与校企合作投入成本高而预期收益低，是其内在动力不足的重要原因。针对这一问题，各级地方政府可以根据中央文件精神，发挥自身政策制定职能，因地制宜地制定差异化的校企合作激励制度。《职业学校校企合作促进办法》指出：“企业因接收学生实习所实际发生的合理支出，应依法在计算应纳税所得额时扣除。”18一方面，各级地方政府要坚决贯彻中央文件要求，把国家政策规定的优惠措施实实在在地给予到企业;另一方面，各级地方政府要立足当地的校企合作发展实际，进一步制定地方性、差异化优惠政策。第二，要成立校企合作利益协同平台，提高校企合作矛盾纠纷解决效率。各级政府应当把推进政府职能转变与实施产教融合、校企合作结合起来，当好“红娘”，为校企合作提供更加优质的服务。在具体办法上，政府可以牵头成立校企合作利益协调平台，将学校和企业在利益方面的分歧汇集起来，一方面便于集中统一处理，另一方面可以为优化健全校企合作管理体制机制提供参考。第三，要建立校企合作的长效机制。人才培养是一个长期的过程，在校企合作的长效机制构建中必须把握好两点。一是要保障校企合作的长期性，促进职业院校和行业企业之间组织关系的稳定，建立企业定期接受学生进行顶岗实习的制度，开展校企之间定期的师资交流活动，明确企业和学校之间的利益共同点，推动校企合作长期有效的进行;二是要保障校企合作的稳定性，职业学校和企业应当共同努力，确保职业院校学生的顶岗实习和教师的实践岗位能够满足学校师生的需求，提供稳定的实习教学条件，降低因更换合作单位产生的成本，提高校企合作效率。

[注释]

①中共中央关于教育体制改革的决定[Z].1985-05-27.

②中共中央  国务院.中国教育改革和发展纲要（中发〔1993〕3号）[Z].1993-02-13.

③国务院关于大力发展职业教育的决定（国发〔2005〕35号）[Z].2005-10-28.

④⑧⑨⑩教育部等六部门关于印发《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》的通知（教发〔2014〕6号）[Z].2014-06-16.

⑤1416国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见（国办发〔2017〕95号）[Z].2017-12-19.

⑥11国务院关于印发国家职业教育改革实施方案的通知（国发〔2019〕4号）[Z].2019-02-13.

⑦新华社.中共中央办公厅、国务院办公厅印发《加快推进教育现代化实施方案（2018-2022年）》[EB/OL].（2019-02-23）[2019-02-27].http：//www.gov.cn/zhengce/2019-02/23/content_5367988.htm.

12國家发展改革委  教育部关于印发《建设产教融合型企业实施办法（试行）》的通知（发改社会〔2019〕590号）[Z].2019-03-28.

13曹晔.关于新时代产教融合的几点思考[J].教育与职业，2018（18）：9.

1518教育部等六部门关于印发《职业学校校企合作促进办法》的通知（教职成〔2018〕1号）[Z].2018-02-12.

17刘毅.产教融合视域下的职业教育校企联合办学机制研究[J].中国职业技术教育，2018（18）：58.