乡村振兴视角下公共产品供给研究

伊梦迪

摘 要：农村公共产品供给存在各级政府供给乏力、乡村自治组织供给水平偏低、供给与农民需求脱节等问题。其主要原因在于供给主体能力不强，尤其是非政府组织获取资源的能力较弱，制约了供给行为。要明确各级政府的权力和责任，强化农村自治组织，积极培育合作组织，完善公共产品供给体系，提高农村公共产品供给能力。

关键词：农村;公共产品;供给

文章编号：1004-7026（2019）12-0110-02         中国图书分类号：F320         文献标志码：A

十九大报告指出，我国社会发展的主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。乡村发展水平落后是这一矛盾的重要表现，也是实现中华民族伟大复兴中不可忽视的短板。“三农”问题一直受党和政府高度关注，2018年出台了37项财政重点强农惠农政策措施。根据《中国统计年鉴2018》，2015—2017年每千人医疗卫生机构床位，城市为8.27、8.14、8.75，而农村仅为3.71、3.91、4.19。总体上看，城乡医疗卫生机构床位逐年增加，但农村与城市仍存在巨大差距，农村公共产品供给仍然存在供给总量不足的问题。

1  供给主体视角下农村公共产品供给存在問题

1.1  各级政府供给能力弱

根据公共产品供给范围和受益范围不同，农村公共产品分为全国性公共产品和地方性公共产品。中央政府负责提供国防、义务教育、社会保障等基础性全国性公共产品。城乡二元供给体制对政府在农村公共产品供给过程中发挥作用产生严重影响，主要表现在两方面：其一，财政对农村公共产品的支持不足;其二，城乡公共产品供给不均衡。

根据财政分权理论，农村公共产品由地方政府提供，符合效率优先原则。中央与地方权责划分存在一定缺陷，分税制改革使中央集中了过多财权，使基层政府财政收入急剧下降;同时，实行财政转移支付制度缓解了地方政府的财政压力，但又因缺少监督等问题，使地方政府支出难以被监管。两方面共同作用下，致使农村地区迫切需求的公共产品没有供给到位。

后农业税时代，丧失了筹资筹劳能力的乡镇政府在公共产品供给上更加乏力。一部分乡镇政府试图通过其他方式将供给公共产品的责任转嫁给市场，例如特许经营、外包等，但由于行政能力不足导致监管乏力，使市场乱象频发，出现公共产品价格提高、质量水平下降等新的问题[1]。

1.2  村委会与农民间存在供需认知偏差

在后农业税时代，村委会原有的税费征收职能被撤销。为了保障农民通过民主渠道表达公共产品偏好，中央制定出“一事一议”制度来填补制度空缺。但在实践中，“一事一议”制度并未起到预期作用。受我国农村政治发展水平限制，“一事一议”制度落实不到位，执行形式化，农民和村干部的积极性较为欠缺，且决策与自身利益挂钩的情况较为严重。

1.3  村社民间组织供给水平较低

文森特·奥斯特罗姆在《公共事务治理之道》一书中认为，若要符合公共利益和提高服务质量，在完善和扩宽公共部门的同时，也要积极发挥其他部门和群体的力量[2]。在我国，“政府主导、市场引入、社会协同、农民合作”的多元供给模式尚需完善，社会组织、市场调节、农民合作等力量的协作能力有限，使农村公共产品供给能力受到局限[3]。

2  供给主体能力受限是农村公共产品供给不足的根源

2.1  基层政府权责不对等，供给能力弱

农业税取消后，减轻了农民负担，但公共产品供给的多中心体制尚未完整建立，导致呈现供给总量不足的情况。乡镇政府丧失了其作为一级政府的财政基础，财政压力剧增，难以满足农村公共产品供给。

乡镇政府组织机构可分为两类：一是由乡镇管理的机构，如文化站等;二是由上级政府管理的机构，如税务所等。从管辖主体看，有权力且有收益的部门虽然设置在乡镇，但乡镇政府却无权管理[4]。从受益对象看，因缺少利益驱动，农民在公共产品提供上缺乏主动性，与乡镇政府协同配合效果较差。

2.2  乡村自治权力缩小，供给行为受到限制

国家公共权力逐步退出村庄治理，表面上乡村自治权力呈增强趋势，但实际上村民自治权力呈现削弱趋势。在后农业税时代，乡村自治机构的征税收费权力被取消，对村民的控制能力削弱。村干部权力萎缩、威望消减、地位动摇，使村庄自治权力削弱。在村组织功能发挥上，村小组等村中原设岗位被撤销，村干部工作量剧增、群干关系疏远，乡村自治组织功能受限，农村公共产品供给陷入困境[5-6]。

2.3  乡村自治组织汲取资源能力弱，难以发挥作用

非集体化后，大量农村劳动力向城市转移，造成农村人口在年龄结构上的不合理分布，乡村精英流失带来人口质量的“空心化”，农村合作组织中流砥柱力欠缺，村庄人际关系也呈现“空心化”状态。这是20世纪80年代后，国家减少对人民私生活的干预所留下来的巨大社会与道德“真空”。村庄公共生活减少且集体主义价值观逐渐削弱，原有乡规民约等硬约束与传统伦理舆论等软约束效力减弱，人们之间的离散性扩大。

在资金来源方面，目前我国禁止农村合作组织向社会融资、向金融机构筹集大量贷款。乡村自治组织汲取资源能力受限，农民自发组成的合作组织难以发挥供给能力。

3  提高供给主体能力是解决农村公共产品供给不足的基本思路

3.1  明确各级政府权责，完善公共产品供给体系

按照政权、财权、事权相统一的原则，明确各级政府权力和责任，按财权分配农村公共产品供给的事权。完善财政转移支付制度，科学细化转移支付范围，明确具体责任。减少财政划拨层级，提高效率，地方实行税收按上缴比例返还奖励机制。