日本农协发展对四川省精准扶贫中农民组织化建设的启示

李慧 鲁茂

〔摘要〕 农村的脱贫既有赖于特色产业的发展，又有赖于贫困地区自主发展长效机制的构建和农民内生发展能力的激发，其中农民组织化建设是关键。四川是我国脱贫攻坚的重点难点省份之一，农民组织化建设是提升产业扶贫成效的重点，目前四川省贫困地区农民组织化建设存在着专业人才缺乏、人才长效培养机制不健全，农民专业合作社量多质弱，服务及管理能力偏弱等问题。借鉴日本农协发展的有益经验，在推进农民组织化建设中，加大专业人才培养力度，健全农民专业合作社的服务体系、提升服务水平，激发贫困户的内生发展动力，对实现稳定脱贫具有现实意义。

〔关键词〕 日本农协;精准扶贫;农民组织化

〔中图分类号〕F325 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-0694（2019）03-0061-10

一、引言

农民组织化是指依据一定原则，以利益为纽带，将农业产业发展中各环节的投入资源整合成不同层级的生产关系经营实体，将传统农民转变为有组织进入市场的现代农民的过程，农民合作社是其具体实现形式之一。农民组织化是我国脱贫攻坚的重要引擎和主要推动力，是提升贫困地区产业扶贫成效的重要突破口。一方面，农村的脱贫依赖于贫困地区自主发展能力的培育，这就必然要求农民在市场意识、产权意识、契约精神和民主参与等诸多方面提升能力;另一方面，农村的脱贫依赖于特色产业的发展，而农民组织化是产业发展成效提升的关键。

四川是我国脱贫攻坚任务最繁重的省份之一，是全国脱贫攻坚的主战场。截止2018年底，全省还有农村贫困人口70万，1782个贫困村和38个贫困县没有脱贫，〔1〕剩下的贫困人口主要集中在藏区彝区等深度贫困地区，脱贫难度大、成本高，面临继续攻坚和防止返贫的双重压力与任务。经过多年努力，四川省在农民组织化建设助推精准脱贫方面取得了一定的成效，部分地区的村集体经济逐步壮大并实现良性发展，但大部分贫困地区尤其是深度贫困地区依然面临内生的农村经济社会组织独立性和凝聚力不强，分散的小农户与高度组织化的外部市场难有效对接，农民利益表达机制欠缺等诸多问题。

世界发达国家农业农村发展的经验表明，推进农民组织化建设，不仅能克服市场波动对农户收益产生的影响，而且在农产品品质保障、消费者体验保障及农民在大市场中实现收益分享等方面具有单个农户无法比拟的优势。日本农业协同组织（Japan Agricultural Cooperatives 简称农协）是世界范围内农民组织化建设中较为成功的模式之一，是在日本现代化进程中为保障农民利益作出贡献的“模范协同组织”。〔2〕

日本国土面积37.8万平方公里，根据其农林水产省公布的数据，2018年末日本总人口为1.26亿，其中农业人口为175万，占总人口的14%左右，其农业属于典型的小农制发展模式。基于分散小农户抗风险及市场博弈能力弱的现实，日本依托法律法规、政策支持等相关制度，走出了一条以农民合作组织为引领，推进小农户与现代农业有效衔接的发展之路。尽管近年来日本农协因与政府组织形成特殊关系而淡化了农民自发组织的性质，在维护农民利益的同时形成了特殊的利益集团，垄断性、“非农化”趋势明显，但日本农协成熟的运作模式在助推农业发展方面的经验，还是可以为四川精准扶贫中农民组织化建设提供一些有益的借鉴启示。

二、日本农协：发展历程、主要做法及有益经验

农协是日本农民合作组织中的一种，全称为“农民协同组织”。农协致力于服务农民、发展农业，在日本的农业与农村现代化进程中起着重要作用，政府通过立法对农协这种“特殊法人组织”给以支持和保护。〔3〕从业务范围看，日本农协分为综合农协和专业农协。综合农协以地域组建，由一个地区从事农业生产、农产品加工或农产品销售的农民和中小商人组成，业务范围很广，为农民提供生产生活等各方面的服务。如生产服务涉及产前的信息提供、产中技术帮扶、产品销售等;生活服务涉及日常生活资料采購、医疗保健、福利文化、保险营销等;农业经营服务涉及销售、采购、仓储运输、金融互助等。而专业农协由生产特定品种农产品的农民组成，如养蚕、园艺、畜产品、乳产品等专业农协，主要进行农产品销售和生产资料采购服务。综合农协是日本农民合作组织的主流，所以本文讨论的是综合农协。日本农协除为农民提供生产生活服务外，还在加强行业自律、提升农产品质量及农产品品牌的国际美誉度等方面发挥作用，对推进四川农民组织化建设，进而加快四川省精准脱贫进程，稳定并提高脱贫成效具有积极的借鉴意义。

1.日本农协的缘起及发展历程

日本现代农协的雏形出现在明治维新时期，早在1843年（天保14年），日本小田原的商人们为了改善处于穷困中农民的生活，在二宫尊德（日本农村实践家，一生致力于村藩的改革和复兴）思想的指导下，创立了一个以救济和重建农村为目的的民间团体，叫“小田原报德社”;1847年和1852年又组建了“远江下石田报德社”和“挂川牛冈组报德社”，至19世纪70年代共成立了上千个社。〔4〕1924年（大正13年）各地的报德社实行大联合，组成大日本报德社，到20世纪20年代末，大日本报德社属下已有700个社。报德社作为一种自主合作组织，提倡勤俭生活、鼓励农民储蓄，资助扩大耕种面积和引进农业新技术的生产者;以互助方式救济生活困难的社员;通过对善行者的奖励、对报德社社员的教导等方式改变懈懒、赌博等陋习;通过互助合作，发展养蚕、种茶、种橘等农业生产，改善农民的物质生活，丰富农民的精神生活。这些民间团体后来逐渐发展成农民协同合作组织，即农协。

日本农协的发展经历了一个依据不同历史时期农户们的需求而逐步演变的过程。农协的早期雏形为“产业组合”，1900年日本颁布了首部关于农民合作组织的法律——《产业组合法》，对产业组合组织予以保护和扶持。由于1920年日本发生经济危机，农业发展及产业组合受到波及，1925年日本开始实施“产业组合刷新运动”，并逐步成立“全国购买组合联合会” “产业组合中央金库”等组织，全国性的农民合作组织就此诞生。1929年，世界性经济危机引发农业发展危机，日本采取相应措施对产业组合进行指导，如推行“一市町村一组合”，鼓励吸纳全体农户加入;对村庄进行合并整编等。1943年，日本颁布实施《农业团体法》，把产业组合改组为统治性经济团体——“农业会”，由国家对农产品实行统购统分。二战结束之初，因“农业会”的强制性被美国视为军国主义性质的组织而予以取缔。

二战后，战败的日本农业发展艰难，粮食供不应求。为解决吃饭问题，1946年日本制定并实施《农地改革法案》，政府从地主手中购买土地，再以低价卖给佃农，几乎所有的农民都获得了属于自己的面积大致相同的土地;农民自主耕作、自主收益。这虽然极大调动了农民的生产积极性，但由于将原来适度规模经营的土地化整为零，农业经营变得分散、规模细小、生产力水平并不高。由此，日本于1947年7月制定实施《农业协同组合法》，将被取缔的产业组合重新恢复，更名为“农业协同组合”（农协）。农协的恢复在保护小农户和农村小工商业者的经济利益、加强小农户与中小农村产业发展者互助合作等方面发挥了重要作用。20世纪五六十年代，随着农产品市场竞争的加剧和发展形势的变化，早期的许多农协因规模小、竞争力弱逐渐不能适应竞争形势的要求，农协开始合并壮大并完善服务体系;20世纪70年代后，农协合并加速并逐步大型化，经营活动逐步企业化、综合化。20世纪八九十年代日本农业发展放缓，种地的农民越来越少，农业人口老龄化趋势加剧，农协发展陷入短暂低迷。

进入21世纪以来，由于国际发展环境变化和日本农业发展对国际市场的依赖，加上国内农业劳动力短缺等系列问题，使农协发展面临新的困局。一方面，社会资本大量涌入农业对农协的经营性业务形成了直接冲击。另一方面，农协的垄断性、非农化、金融化及大型化趋势背离其初衷，如2009年后农协“准社员”（非农民身份）数量甚至超过“正社员”（农民身份），农协住房贷款、保险等业务主要为准社员利用，农协作为促进农业发展和农民利益代言人的身份因此受到质疑。〔5〕因此，日本政府推行农协改革，包括订立新的法律、引入企业管理制度等。如2015年8月制定实施新的《农业协同组合法》，废除1947年的《农业协同组合法》，通过法律途径消除农协中央会的垄断性、削减其经营权和对下级农协的领导权等;将农协中央会改成股份制公司;都道府县农协和市町村农协接受注册会计师事务所审计;改革市町村农协的理事会治理结构，基层农协50%以上的理事由专职农户担任，基层农协的信贷、保险等经营业务被剥离，使其回归农民合作组织的本源。〔6〕

2.日本农协助农发展的主要做法

日本农协为农民在农业生产、农产品流通及公共服务等领域提供优质服务，对推动农业发展、促进农村经济增长、维护农村社会稳定及传承农业文明等方面具有重要作用，其主要活动与办社理念及经营战略如图1所示。

具体而言，日本农协的主要做法包括以下几个方面。

一是搭建农民与政府之间的桥梁。一方面，政府的农业发展政策通过农协落实。农协将政府制定的农业政策落实执行到每一户会员、并协调好农户与政府间的关系，为农民发放低息贷款等。另一方面，农协作为农民利益的代言人，还将农民意愿和利益诉求反映到决策层，在政府制定涉农政策时发挥作用。

二是搭建农民与市场之间的桥梁。日本农协有较完善的流通体系，农协为农民提供购销服务，即为会员代购生产生活所需资料和代销农产品，由于把农户的购销量合并成大批量购销，在议价能力及市场竞争中处于更有利地位。为使农产品销售更顺畅、附加价值更高，各农协还建了加工和包装厂、冷藏库、运输网络及区域性的农产品批发市场等，在组织物流、商流、信息流及结账等多方面发挥作用。农协作为销售中介，不仅提升了农产品在市场上的竞争能力，保护了农民的利益，而且由于农协与中间批发商之间的销售计划，使农民的生产更有计划性和组织性，避免了盲目生产，使得农产品供求大致平衡，价格不会大起大落，农业生产的风险降到了最低。

另外，农协为农民批量采购生产生活资料，减少了中间流通环节，降低了成本。农协一般根据会员需要，对农用生产资料进行集中采购后再分售给农民。对农协会员的日常生活用品实行批量采购，使农民可以享受到更低的价格。通过农协集中采购生产资料、销售农副产品，形成批量采购和批量销售更优势的低成本和高收益，规避了农民自己分散采购和销售的溢价能力低的劣势。

三是搭建农民与各项社会服务之间的桥梁。一方面，农协为其会员提供信用、保险服务。农协的金融机构吸纳会员存款，并为他们发放贷款，农协贷给农户的资金利率一般比较低。农协还开展对农民的各种保险服务，如火灾保险、汽车事故保险、定期生产保险等短期保险及养老、健康、建筑等长期保险。另一方面，农协还为农民提供技术推广和生产服务。如农业生产中大型农机具的购置、租赁，或为农民代耕代种;培育种苗、种畜禽，向农民提供优质的种苗和良种畜禽;分派农业技术服务员，向农民推广使用更先进的农业生产技术，帮助农民提高科学技术水平;设立专门的培训教育部门，培养农业技术人员、管理人员并进行农业科学研究等。此外，农协还为农民提供其他社会服务，如农协一般都设有医疗服务部门，向农民提供医疗保健服務;设有农民文化活动中心，筹办传统节日的节庆活动等;为满足农民特殊需要，基层农协还提供婚丧嫁娶等服务。

由此可见，日本农协相当于农业领域的综合性服务组织，代替农民与政府、消费者直接进行沟通和交易，针对农民的生活起居，农业生产产前的规划，产中的技术指导，产后的加工、流通和销售，以及打造农产品品牌等方面提供系统化综合性的专业服务。

3.日本农协发展的有益经验

一是重视农民教育和农业科学技术的普及以及农业发展人才的培养。日本农协发展的一条关键经验是对农业专业合作社的领头人、管理者和社员进行长期坚持不懈的培训。日本农协的“营农”不仅包括对农业的经营，还包括对农户的帮助和培养。要实现农户博弈能力、创新能力的提升，农民必须经常更新知识，日本的农协会员可以在农协中进行技术能力的提升和农业发展知识的更新。农协不仅把农民组织起来，更重要的是把农业发展搞上去，提高区域的农业技术水平和农民的生活水平。因此，在农协发展过程中，教育农民这项工作始终占据重要位置。日本农协教育体系完整，教育理念先进，致力于培养农协人员的协同共济精神。设有全国性的农协中央学院和基层农协大学、各种农业技术与科学研修中心，农协负责向农民普及农业技术、传授科技新知识，发布农业经营及品种改良等信息，农业生产试验场和农业技术普及站等遍布全国。

二是农户自愿参与、市场客观需要是日本农协产生和发展的动力。日本农协把分散农户组织起来，共同组织生产，精准对接市场，其不以盈利为目的、对农户服务第一的理念获得了广大农民的支持。日本农业的一个突出特点就是虽然一家一户在面积不大的耕地上劳作，经营好像很分散，但通过高效、精致、市场信息相对精准的农业生产和农产品精深加工，农民的家庭收入实际上很可观。而市场与农户之间联系的纽带就是以农协为典型的农民合作组织。日本农业的发展，离不开农协参与的农业产业化运作模式，即把农业作为一个产业整体来经营，通过农民合作组织建设，带动农民提升进入现代化大市场的竞争力，在农产品生产的标准化、专业化上下功夫，大力发展优质、高效、精致农业。在产业链条中，农户不直接对接市场，而是由农协代替，形成“公司+农协+农户”的农业产业化方式。农协自身拥有或参股一些农产品加工企业，这些企业将基层农协会员生产的农产品进行精深加工、品牌打造，实现农产品增值，增加的利润同农民分享。这种产业化模式，使得农协企业的原料来源比较稳定，农户的收益也相对稳定。〔7〕

三是农协提供的综合服务既减轻了政府工作压力，又为农民提供了基本而规范的服务。由于农协开展不以赢利为目的的农业社会化服务活动，使得其在组织农业生产、服务农民农事方面具有明显的优势。政府机构要推动农业社会服务工作，可能需要设定工作机构，招募工作人员，不仅增加政府开支，而且难以保证服务效果和效率。而由农协来从事这项工作，由于它的市场属性及不营利性，加之与农民的密切联系，能保证服务效率和效果。

三、四川省精准扶贫中农民组织化建设的突出问题

农业农村的现代化需要激发农民内生动力，需要农民组织化程度的提高和农业质量的提升，同时这也是四川省精准扶贫的内在要求。尽管当前各级党委政府高度重视贫困地区的脱贫工作，各类政策、资金高度集聚，到2020年贫困地区实现绝对贫困人口全面“退出”、贫困村和贫困县全面“摘帽”是可期的。但在这之后，当前向贫困地区“聚焦式”的投入和帮扶力量必将逐渐退出，贫困地区能否仍然保持稳定可持续发展并逐步实现乡村振兴，是需要关注并解决的问题。只有当贫困地区的群众真正具有脱贫致富的内生动力，才可能真正实现稳定脱贫和可持续发展。鉴于此，为规避家庭经营的弊端，通过农民组织化建设，从贫困地区在产业发展、技能提升、文化建设、乡村社区服务等方面切入，谋划并致力于培育贫困地区农民的内生动力及提升自我发展能力是四川省实现精准脱贫的重要路径。

目前，四川省各级政府坚持数量增长和质量提升并重，以发展现代农业为抓手，以农民专业合作社为主要形式，促进农民经济合作组织发展，在助力精准脱贫中逐步发挥作用。农民经济合作组织带动贫困小农户对接大市场，产业扶贫步入快速发展轨道。截止到2017年底，四川省农民合作社89292个，入社成员401万户，带动农户696.6万户，入社成员和带动农户占全省农户总数53.6%;拥有注册商标的合作社4427个，通过农产品质量认证的合作社3439个。〔8〕2017年全省农民合作社实现可分配盈余67.7亿元，入社成员均从农民合作社获得收益1688.3元。〔8〕各地农民经济合作组织在发展中都注重对贫困户的纳入及分红照顾，对贫困户的脱贫具有明显带动作用。然而，由于农民专业合作社等农民合作组织运行质量不高、发展网络不优及人才支撑不足等原因，在助力精准脱贫方面还存在较多的问题。

1.专业人才不足

由于大量分散小农户难以实现与现代市场的对接进而难实现与现代农业产业的有效衔接，小农户之间的合作成为农业生产供给源头的保障，而农民专业合作社等合作组织是主要实现形式。专业合作社比起小散农户种植经营而言，管理难度更大、要求更高，既有法律法规要求，更有经营发展压力，急需能人引领。然而，四川大部分贫困地区都缺乏这样的能人。调研发现，四川省贫困地区农民专业合作社等农民合作组织普遍缺能人、缺带头人。许多地区的村两委成员兼任专业合作社的负责人，在政府职能与农民合作经济组织之间分工不明、职责不清，加上精力有限，既不能很好保障政府基层工作的有效落实，又不能保障好专业合作社等合作组织的各项服务工作。

2.人才培养长效机制不完善

贫困地区对人才的培养不足以支撑农民专业合作社等农民合作组织发展的需要。调研发现，虽然四川很多深度贫困地区都大规模开展了对农民的培育，但简单的技能训练或法律知识灌输并不能达到专业合作社的发展要求。如凉山州2017年6月出台《关于在全州建档立卡贫困户中开展新型农民素质提升工程的指导意见（试行）》，旨在提升贫困户素质和技能，提升贫困户自我发展能力，激发凉山州贫困户的内生动力，通过助力贫困户文化素养的提升和技能的增长，实现脱贫致富。但基于凉山州农民自身的现实情况，多数培训时间很短，最长的也不过才20天，旨在让当地人听懂普通话、养成好的生活习惯，或者最多学点小电焊之类的简单技能，而且許多农民参加培训是出于政府每天发放的20元补贴加上免费吃住和发放衣被等生活物品，学习的主动性和积极性并不高，所以学习效果并不太好。

另外，在省委组织部的推动下，全省各贫困村配备了帮扶干部，如所有的贫困村和贫困户超过“20”户以上的非贫困村都派驻了第一书记、农技员等。然而，帮扶力量仅仅是“帮扶”，很难产生“这是我自己的事情”的情怀，又不是长期稳定的人才队伍，极易产生“公地悲剧”的结果;而且“外来的和尚”往往与基层农村社会关系融洽度不够，很难沉下去开展工作。大量培植“本土精英”、形成专业合作社等组织的人才培养长效机制是未来四川省各贫困地区需要实施的大工程，需要社会组织、返乡创业人员及部分有农村发展情怀的“城市人”共同来完成。

3.农民专业合作社等农民合作组织运行质量不高

一是专业合作社“名实分离”。由于省上出台政策、投入资金、压实责任支持各地发展新型农业经营主体，各贫困村纷纷成立农民专业合作社等合作组织，但是这些农民合作组织过低的组织能力与省市严格的政策要求之间存在巨大差距;而且，合作社等更偏重于保上级划拨资金的安全，忽视对农民的赋权。调研发现，各地培育的专业合作社等组织与基层的现实需求并不十分吻合，如农民希望产品销售的顺畅、农事服务的便捷优惠等，专业合作社都很难有能力来承接和完成，所以农民对发展专业合作社等组织的积极性不高。

二是专业合作社对成员的服务不到位。大多数贫困地区的专业合作社从事的业务单一，不能很好地实现农户与现代大市场的对接，对合作社发展缺乏长远目标和计划，无益于农户增收和能力培育，因而对农户缺乏吸引力。

四、日本农协发展对四川省精准扶贫中农民组织化建设的启示

借鉴日本农协运作的有益经验和模式，提升专业合作社等农民合作组织的发展和服务质量，激发群众的内生动力，是四川各地贫困户实现稳定脱贫不返贫和可持续发展的关键。

1.人才是农民合作组织发展的基本支撑

目前人才及年轻劳动力缺乏已成为四川省贫困地区农民专业合作社走入良性发展轨道的最大难题。根据四川省精准扶贫的实际，各地在精准扶贫中应广泛汲取日本的经验，培育农民专业合作社的领头人和管理者，为农民专业合作社提供智力支持，逐步增强农民自身的发展能力，增强农民专业合作社的运行效率和水平。一方面应创新方法，拓宽渠道，把政治素质好、致富带富能力强、管理有经验、群众威望高的优秀人才选进班子。注重从农村致富能手、返乡创业人员、回乡大中专毕业生、复员退伍军人、大学生村官、农业经营大户等群体中找人才，进行重点培养，培育优秀村两委班子;对能人匮乏的村，打破地域界限，内选与外引相结合。另一方面，加大关心支持力度，用事业和待遇激励能人。鼓励并容忍基层执行环节的模式创新和有益探索。同时，制定好村干部队伍建设的管理制度，建立村基层组织岗位目标责任制、绩效待遇挂钩制、不称职调整制等。把村党组织书记的工作实绩和培养村后备干部等目标与待遇挂钩，加强对基层组织选人用人备人的支持和考核力度。

建议成立村级“能人智囊团”，增聘“荣誉村民”或“发展顾问”。插花式贫困地区的农村全能型能人极少，为避免个别能人重经济轻党务或重党务轻经济、轻技术，或重规矩轻创新等方面的缺陷，可因才设岗，建立“能人智囊团”。如在具备条件的村选聘多名各具特长的“能人”，成立“能人智囊团”，并把群众最认同、最信服的“能人”确定为团长。这样，村里不僅有“经济能人”“技术能人”，还有“政治能人”“党务能人”，村集体的发展思路会更宽。

2.综合服务体系建设是农民合作组织发展的主攻方向

一是加快完善农民专业合作社的服务体系。借鉴日本经验，增强合作社的服务功能和服务水平，向农民提供更多样化的农事扶助、技术推广、金融互助等方面的服务;完善公益性服务，稳定公益性农技推广人员队伍，建成覆盖全省的公益性农技推广体系，建立推广机构。加快培育农业经营性服务组织，出台支持农民专业合作社等开展社会化服务的扶持政策和扶持农机服务社、统防统治合作社、营销合作社等社会化服务组织的政策，把农业服务纳入政府向社会力量购买服务内容，在人口大县、民生欠账较多的地区和贫困人口量大程度深的县（市、区）推广农业生产全程、全方位服务。

二是充分发挥农民专业合作社在农业科技推广与技术创新中的引领作用。专合社应主动进行农业科技推广与技术创新，通过聘请专家能手授课指导、印发培训资料、建立“科技书屋”和培训中心等方式对入社成员和当地农民进行培训和指导，切实提高农民生产经营素质。相关部门应加强对专合社的技术培训与指导，制定相关激励政策来鼓励专合社进行农业技术推广与技术创新，促进专合社助农增收和发展现代农业“两个作用”的充分发挥。

三是大力推进产销对接。推进农民专业合作社直销网络体系建设，积极发展农副产品产销对接直营店，扩大专合社农产品直销率，减少中间环节，增加收益;积极申报主要农产品产地集配中心项目，建设农产品配送中心，农产品检测工作常态化，开展质量溯源体系建设，扩大配送规模和覆盖面;注重打造地方特色，塑造地方品牌，建立健全农产品质量检验检测和追溯体系，将电子商务作为促进农产品流通的重要手段。

参考文献：

〔1〕中共四川省委十一届四次全会举行[N].四川日报，2018-12-11（01）.

〔2〕管 珊.日本农协的发展及其对中国的经验启示[J].当代经济管理，2014，（06）.

〔3〕周应恒，李 强，耿献辉.日本农协发展的新动向[J].世界农业，2013，（09）.

〔4〕董 卿.无处不在的日本农协——首批青年媒体工作者访日见闻之一[N].大众日报，2010-9-13（A2）.

〔5〕高 强，彭 超.日本农协改革的最新趋势及展望[N].农民日报，2015-01-24（03）.

〔6〕陈仁安.日本农协改革新动向观察[J].世界农业，2018，（01）.

〔7〕陈柳钦.日本农协的发展经验之鉴[J].中国农村科技，2009，（12）.

〔8〕四川打造新型农业经营主体[N].中国食品报，2018-02-09（02）.

（责任编辑 罗华兰）