我国城市群营商环境法治差序研究*——以粤港澳大湾区为例

滕宏庆（华南理工大学法学院教授）

城市群是我国新时代城镇协调发展格局中的主体，法治则既能够公平维系城市之间的合作竞争，又能够系统规制城市群的法律治理，而唯有法治共建均衡才能实现和保证城市群营商环境优化的可持续性。然而，通过实证研究发现，我国目前经济最发达的粤港澳大湾区城市群的法治指数，揭示了我国现在城市群广泛存在着明显的横向和纵向二维的“法治差序”，即城市群之间的法治整体差异和城市内的法治结构差异，所以，我国正在进行中的城市群营商环境建设必须重视解决这一深层的法治差序问题。

一、我国城市群营商环境法治化的差序“黑洞”

2018年11月，中共中央、国务院《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》明确指出，以城市群推动国家重大区域战略融合发展，建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式，推动区域板块之间融合互动发展。2019年2月25日，习近平总书记在主持召开的中央全面依法治国委员会第二次会议上强调，“法治是最好的营商环境。要把平等保护贯彻到立法、执法、司法、守法等各个环节，依法平等保护各类市场主体产权和合法权益”。因此，城市群的法治均衡之于城市群的融合发展和营商环境优化而言至关重要，但现实中我国城市群营商环境法治化的差序“黑洞”却普遍存在。

首先，经济一体化是促进城市群法治均衡发展的外在推力。当今世界，伴随着经济全球化发展进程不断地深入，合作发展取代保护主义成为了不同国家和地区促进经济与贸易发展的新模式。签订贸易协定、建立自由贸易区以及关税、经济同盟等一体化经济形式如雨后春笋般涌现，世界经济也随之发展到了一个新的高度。与此同时，经济一体化的持续运转也对相关成员国、地区间的制度、法律和政策的互通性提出了更高的要求。其中，相近的法治环境、相通的法律规定因其对于社会复杂多变关系的规范性作用而显得尤为重要。同样，在我国推进全面依法治国的时代背景下，进行法治一体化建设对于地区间经济发展、整体区域发展也将大有裨益①参见金香兰：《区域法治一体化进程中的冲突与协调思考——以图们江自由贸易区法治为中心》，《延边大学学报（社会科学版）》，2013年第6期；参见孙久文、原倩：《法治化：中国区域经济的战略新取向》，《学习与实践》，2015年第8期。。学者们认为，促进地方法治一体化的必要性在于通过具有统筹意义的区域性立法、执法和司法体制及机制来构建区域内的协调与合作机制，为具有不同法治背景、不同法治发展水平的城市架起沟通的桥梁，通过法律、制度保障来为经济一体化的发展保驾护航②参见王春业：《构建区域共同规章：区域行政立法一体化的模式选择》，《西部法学评论》，2009年第5期；参见何渊：《试论区域一体化中的公法》，《中国矿业大学学报 （社会科学版）》，2006年第2期。。从本质上看，这类观点视法治为促进营商环境发展的手段，因而渴求城市群法治均衡一体的工具价值便应运而生。

其次，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设则是框定城市群法治均衡的内生拉力。2015年《中华人民共和国立法法》修正案中针对设区的市的地方立法权扩围的规定赋予了地方在立法方面更多的自主性，激发了地方依法治理的积极性和创造性。一时间，我国地方法治建设蓬勃发展，尤以江苏、浙江、广东、湖南等省份为著。这些地方法治建设在立法、执法、司法等方面取得诸多收获，为我国法治建设的历程画上了浓墨重彩的一笔③参见周尚君：《国家建设视角下的地方法治试验》，《法商研究》，2013年第1期；参见付子堂、张善根：《地方法治建设及其评估机制探析》，《中国社会科学》，2014年第11期。。然而，也正是如此，我国各地的法治实践出现了发展方式彼此各异、发展水平高低不同的局面。从《中国法治政府评估报告》④参见中国法治政府评估课题组：《中国法治政府评估报告2013》，《行政法学研究》，2014年第1期。中国法治政府评估报告是由中国政法大学法治政府研究院发布的有关我国法治政府建设水平评估的报告，该报告每年发布一次，其主要内容包括：跟踪我国地方政府的法治建设状况，对其发展现状、发展趋势进行分析，并提出发展建议。来看，各地法治政府建设水平高低不一，既有长期排名前列的地方政府，亦有长期排名处在末位的地方政府，且东、西部法治政府建设的水平严重不均；从《全国法院案件质量评估分析报告》来看，各地法院同样在案件质量上表现出较为明显的地区差异⑤参见严戈、袁春湘：《2014年全国法院案件质量评估分析报告》，《人民司法》，2015年第9期。。由此可见，当前我国地方法治建设正面临着地区间发展水平严重不均衡的困境，这使得城市群营商环境法治化的共商共建共享变得更加刻不容缓。

总而言之，不论为内在统一法治国家建设还是外在促进区域经济发展，城市群的法治均衡一体都是当前我国构建地方法治的应有之义。其背后所蕴含的逻辑是：由于各地区法治呈现出非一体化、非均衡性的现状，导致了一方面地区间难以实现合作和发展，另一方面国家层次上的法治建设也难以形成统一。在这种情况下，用以解决这一问题的区域社会协调平衡发展的法治秩序便显得尤为必要⑥参见公丕祥：《勿忘区域法治研究》，《人民日报》，2016年6月6日。。所以，当前实际上不均衡的法治现状是提出城市群法治一体均衡发展策略的逻辑起点。然而，对比目前学界解决方案的“药方”频出，但对我国城市群法治究竟是如何或怎样不均衡这一起点性问题却鲜有描述，即使有学者研究所揭示的还是比较浅层的一维的地区间法治差异，且缺乏对典型个案科学的实证研究。

二、优化营商环境视角下的粤港澳大湾区城市群法治指数

（一）粤港澳大湾区城市群法治指数简介

粤港澳大湾区由广东省珠江三角洲的深圳、广州、珠海、佛山、中山、东莞、惠州、江门、肇庆九市和香港、澳门两个特别行政区组成，作为我国新的经济增长极，其对于整个国家经济发展、跨区域经济合作而言具有重要意义。毫无疑问，在打造世界级湾区和营商环境优选地的过程中，广东省内九市与港澳特别行政区之间进行合作与协调，离不开法律的支撑与调配，同样，在全面依法治国的新时代背景下，粤港澳大湾区的法治发展状况也备受瞩目。因此，以粤港澳大湾区为样本来探究我国城市群法治差序问题具有实践和理论上的双重意义。

正是在这样的背景下，笔者主持了一项针对粤港澳大湾区城市群法治指数研究⑦参见《首个粤港澳大湾区城市群法治指数发布》，《羊城晚报》，2017年4月23日。。此次法治评价以立法质量、法治政府、司法公正和法治文化四个方面为评价内容，并围绕这四个方面构建法治评价指标体系，采用法律专家评估模式，以调查问卷为载体；并设立了三层指标评价体系，分别由4个一级指标、20个二级指标和100个三级指标组成。其中，一级指标包括“立法质量”“法治政府”“司法公正”和“法治文化”（以下简称“指标四要素”）。各一级指标下分别设计5个二级指标，每个二级指标下又有若干对应的三级指标，指标设计遵循完备性、互斥性以及合理性原则。在具体开展调查的过程中，沿用其中一级、二级指标设计专家调查问卷，将三级指标用于解释对应的二级指标供专家打分时参考，每位专家就作为调查对象的11个地方的20 个二级指标打分，问卷采取十分制（每题10分），各城市法治评分总分为200分（最终折算成百分制）。

（二）指数分析与“差序”发现

1.城市差异。首先，粤港澳大湾区城市群的法治发展水平呈三个梯队。从法治评价总分来看，在11城中，香港、澳门法治水平最高，分别为89.13、85.41分，位列粤港澳大湾区城市群法治发展水平的第一梯队，属于法治发达城市；广东省内深、广、珠、佛四城位列第二梯队，属于法治高度发展城市；而广东省内另五城中山、东莞、惠州、江门和肇庆位列第三梯队，属于法治中度发展城市（各城评分结果详见表1）。

其次，从一级指标的评分结果来看，11城分别在“指标四要素”上的发展水平也存在着较大的差异。例如，在立法质量方面，仅有香港、澳门两城在8～9分段位，深圳、广州两城在7～8分段位，而其余7城则在6～7分段位；在法治政府方面，香港达到了9～10分段位，澳门为8～9分段位，深、广、珠、佛在7～8分段位，其余5城在6～7分段位；在司法公正和法治文化方面亦有类似层次。据此可以看出，11城在“指标四要素”发展水平上的差异与城市间总体法治水平之间所呈现出的差异极其相似，香港、澳门属于“高度法治城市”，广东省内，深圳、广州在上述四方面的发展水平次之属于“中度法治城市”，其余7城相对弱势属于“浅度法治城市”。并且总体法治水平较高的城市，在各法治要素上的发展状况也是较优的，可以说，11个城市“指标四要素”的发展水平是各城市总体法治水平的具体体现。

表1 粤港澳大湾区城市群一级指标法治评价结果

2.法治要素差异。粤港澳大湾区城市群整体的法治建设离不开各城市的参与和贡献。而各城市本身的法治建设也不能“眉毛胡子一把抓”，需要分对象、分主次，对症下药。一个城市的法治建设由“指标四要素”多方面构成，其中牵涉多元主体、客体以及多种社会事务，因而通过标准差来掌握每座城市上述“指标四要素”的发展现状是未来促进城市群法治建设的一项大前提。

图1 粤港澳大湾区城市群一级指标评分标准差折线图

所以，如图1所示，如果用标准差来反映各城市“指标四要素”发展水平方面的离散程度，可以看出，深圳、广州两城在“指标四要素”的离散程度最低，即深圳和广州法治要素的发展水平相对均衡，差异不明显，而其余九城法治要素的发展差异则相对较大。另外，并非总体法治水平高的城市，其在“指标四要素”具体方面的发展就最为均衡或全面。以总体法治水平排名第二的澳门和排名第七的中山市为例，澳门标准差值要大于中山市的标准差值，这说明虽然澳门总体法治水平优于中山市，但澳门在“指标四要素”发展水平上的不均衡要比中山市更为明显。因此，通过纵向比较各城市在“指标四要素”上的发展水平可以得知，法治差异在不同法治要素的发展水平上亦然存在。

三、我国城市群营商环境中法治差序的二维耦合

如今法治的客观价值能够量化呈现，正处于新时代的我国城市群所进行的法治建设中，不同城市之间的法治水平差异以及各城市内法治内容的结构差别形成了纵向和横向的二维差序耦合，这是制约我国城市群法治均衡发展和优化营商环境的关键现实。

（一）法治与差序的耦合

1.法治与量化法治。实证主义法学与传统的规范法学研究不同，它以实在法为研究对象，通过定量研究和质性研究等实证研究方法来探索现实世界存在的法律的发展与变化、原因及结果，量化法治研究便是较为典型的代表。

1996年，世界银行发布的“世界治理指数”（WGI）中纳入的法治部分是法治评价较早的一种表现形式；2003年，世界银行又发布涵盖法治改革评价的《营商环境报告》；2018年10月《2019世界银行营商环境报告》正式出炉，中国总体得分73.64，提高8.64分，总体排名比去年上升32位，位列第46名，首次进入前五十，该项目是对 190 个国家以及区域内所选城市的营商法规及其执行情况的客观度量。这一成就取得的根本原因就在于近年来我国通过法治方式不断深入推进营商环境领域各项改革。正如世界银行报告显示，自2003年首次发行以来，《营商环境报告》已经触动了全球3500余项改革，仅2017至2018年，128个经济体就进行了314项改革。此外，还有自2008年开始由世界正义工程所发布的“世界正义工程法治指数”（WJP）则正式开启了量化法治的先河⑧参见孟涛：《法治的测量：世界正义工程法治指数研究》，《政治与法律》，2015年第5期。。量化法治，顾名思义，就是将法治以量化（数字化）的方式来呈现。通过对法治进行定义，实现从概念到变量再到操作化，并最终以指数形式呈现法治实现状况的过程。这不仅在理论上为后续的法治评价等领域研究提供了指标设计的“范本”，而且从实务角度而言，其作为一个专门分析各国和地区法治状况的监测结果，也为各类监管主体、营商主体以及社会主体提供了宝贵的参考信息，有效影响了各国的法治变革。所以，量化法治关注现实世界的法治发展状况，而法治评估则是量化法治研究得以实现的方式方法。

2.差序：来源、应用与演变。“差序”一词最早出现在费孝通先生所著的《乡土中国》中的“差序格局”一节⑨参见费孝通：《乡土中国》，人民出版社2008年版，第25页。，承载着关系远近、亲疏有差的含义。对差序格局二维形象的构建使得“差序”一词正式成为一个反映事物横向和纵向两个维度上差别的二维概念并在具体研究中得以运用。在这些研究中，学者除了关注差序格局本身的特征与机制，还将差序格局视为管理学、经济学以及法学研究中差异化、多元化等社会现象的抽象概括，进而主张今天我们要实现建设法治国家、法治政府、法治社会的目标，就必须在公共生活领域中突破各种“差序格局”和“潜规则”的羁绊，逐步建立起体现社会公平正义的法律格局、制度格局、规则格局⑩参见沈春耀：《建设法治国家须打破“差序格局”》，《光明日报》，2013年8月5日。，但这在量化法治领域目前还没有得到广泛重视。

这是因为长久以来学术上对规范法学的体系化结构化研究更为侧重，而实践上不同国家和地区的法治模式选择多样，法治行动表现也千差万别。尽管如此，量化法治也绝非不可为，它对法治的概念化和数字化体现了众人对法治的普遍认知，这恰恰饱含了法的真正价值和精神，应该承认“量化法治”中的“法治”一词，其实际上具有客观实在的本体意义。因此，为描述法治在真实世界中的存在状况，应该运用“差序”一词来加以组合，法治差序就此便发生了耦合效应。

（二）城市群法治差序的二维内涵

法治差序是一个具有横向、纵向二维内涵的概念，结合粤港澳大湾区城市群法治评价来看，目前城市群法治现状的不均衡主要表现在两个方面：一是城市群内城市与城市之间法治水平高低的横向比较呈现出差异；二是城市群内各城市自身在立法、执法、司法以及法治文化等要素发展水平的纵向比较上也呈现出了差异。而从纵维与横维之间的关系上来观察，得出的结论是每个城市内在法治要素的离散差异化决定了该城市的整体法治水平，进而决定了该城市在城市群中的排名，最终又反映出城市群的整体法治水平。因此，城市群法治可以用横向维度——不同城市间法治发展水平存在差异和纵向维度——同一城市自身在立法、执法、司法以及法治文化的发展水平上存在差异来概括。这种在横向和纵向两个维度上存在的不均衡的法治发展状况与“差序”这一概念所具有的二维内涵相吻合，故可称之为我国城市群法治差序现象。

（三）城市群法治差序的解释力和应用性

城市群法治差序属于地方法治差序，但目前由于城市群的理念和建设刚刚兴起，因此，我国城市群法治差序现象需要尽早同步关注并予以因应。首先要建立符合我国国情的法治营商环境指标体系，通过法治评价方法准确描述和概括当下城市群的法治差序现象。其次，打造我国法治营商环境就需要将事实上的城市群法治差序在规范上给予回应解决。一是从主体性上要继续扩容城市及城市群在营商环境领域的法定权限职责，城市是地方治理和营商环境保障的关键行动者，城市群则是协调城市间合作、处置城市间争议的平台载体，通过赋权放权让城市主体性功能得到充分实现，通过建成跨域城市群营商环境协作机制让城市群法定化、组织化和正式化；二是从普遍性上要依靠法治思维和法治方式提升营商环境的现代化水平，城市群内的每个城市应当无差别地制定执行旨在优化营商环境的法律规则，对照法治差序和营商环境标准聚焦各自改革发展和制度创新；三是从确定性上既要坚持保证国家法令政策落地不打折不走样，也要坚持稳定公平透明、可预期原则，发挥好城市（群）治理因地制宜的灵活性特点，积极构建市场化、法治化、国际化营商城市（群），让所有营商主体从市场准入到生产经营再到完全退出的每个阶段都能够完全确信自身权益能够得到平等合法保护。再次，法治是一个复杂且饱含深意的概念，其包含立法、执法、司法以及守法等方方面面的价值和期待，这些内容既是评估城市群法治发展水平的基础组成部分，同时也是优化城市群法治化营商环境的四个具体着力点。

第一，立法质量提升。要以立法高质量发展保障和促进经济持续健康发展，推进重点领域立法适应新时代构建开放型经济新体制的需要。2017年3月，《民法总则》审议通过，规定“民事主体在民事活动中的法律地位一律平等”“民事主体的财产权利受法律平等保护”，公有制和非公有制企业进一步得到平等保护；而今年3月通过的《外商投资法》一大亮点则是更加强调对内外资企业的平等保护；国务院2019年立法工作计划中制定《优化营商环境条例》也格外引人注目，各级地方随之应当根据国家立法和地方实际积极构建优化营商环境的高质量地方立法体系。

第二，法治政府建设。推进全面依法治国，要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，法治政府建设是重点任务，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用，同时也是优化营商环境的关键。一方面，要运用法治的实体和程序规则来规范政府和市场的边界，尊重市场经济规律，通过市场化手段，在法治框架内调整各类市场主体的利益关系。另一方面，持续深化政府“放管服”改革（简政放权、放管结合、优化服务）和落实减税降费政策，依法平等保护产权等企业各项合法权益。同时也应看到，执法随意、执法不公、执法不严等政府不作为或滥作为问题不容忽视。破解这些问题，关键是加强政府法治建设，提高领导干部的法治思维以及行政机关依法执法水平。

第三，司法保障能力。司法是维护社会公平正义的最后一道防线，也是守卫公民权利的最后屏障，因此，司法公正与否直接影响着营商环境优劣程度。首先，在司法案件中要坚决落实国企民企平等对待，依法服务民营经济发展，建立更加公平的司法机制，保障经济不断发展。其次，积极建设智慧司法，以司法智能化服务和运用为契机，通过司法高科技装备和技术条件助力提高司法效率。再次，诉讼制度与其他多元化纠纷解决机制有效衔接，调解和仲裁等多元解纷方式具有周期短、成本低、执行快等特点，对于优化营商环境调处民商矛盾非常有益。最后，新时代市场经济蓬勃发展衍生了新业态和新模式，司法制度应当结合法律和实际既保持谦抑也用好裁判，发挥好促进保障、监督制约、规范引导、制裁打击等多方面的职能作用。

第四，法治文化氛围。良好营商环境的塑造不仅需要全面系统的各项硬性法律规范和法律制度，而且需要企业守法意识和公民法律信仰等软性法治文化。例如，诚实守信是商业主体的道德底线，严重违背者将面临法律严惩，所以，包括加强信用体系、标准体系建设在内的一系列行业自治举措，配合着国家整体法治建设一体化推进。自《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》公布，各地社会信用条例纷纷出台，全国信用信息共享平台建成3年多来，已实现与44个部委、各省区市和70多家市场机构互联互通，归集信用信息超过316亿条，为守信联合激励和失信联合惩戒筑牢根基11参见滕宏庆：《法治是最好的营商环境》，《民主与法制时报》，2019年7月18日。。另外，持续支持和推进普法宣传教育工作，改革法学教育培养涉外等专业法律人才，深化律师积极参与公共法律服务体系建设等。只有孕育更好的法治文化氛围，才能获得更优的营商环境。

总之，结合我国地区间相互竞争的既定事实来看12骆天纬：《区域法治发展的动力研究——以地方政府竞争为视角》，《法制现代化研究》2016年卷，第196页。，城市群法治差序现象中地区差异的形成是必然的，且有学者对这种因地区间恶性竞争所产生的不断扩大的地区差异进行了较为悲观的预测，认为这种差异演绎到极端将会对经济发展水平产生负面影响，造成国家法治的碎片化13参见王敬波：《我国法治政府建设地区差异的定量分析》，《法学研究》，2017年第5期。。因此，要促进城市群均衡一体建设，还需关注地区间相互竞争的问题，处理好竞争与合作之间的关系14参见冯辉：《论我国的地方政府竞争及其法治调控》，《广东社会科学》，2016年第5期。，通过引导其相互之间的良性竞争，来实现内部立法、执法、司法质量的提升和均等；同时必须加强城市间合作，在交往互利中共同发展，努力缩小营商环境法治化水平的城市群差异，最终破解纵向、横向二维耦合的我国城市群法治差序格局。