公众参与政府立法问题探析——以贵州省为例

陈 明 陈雄飞（贵州省政府法制研究中心）

法治是治国理政的基本方式。党的十九大提出“要推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治，以提高立法质量为核心，进一步完善立法工作体制机制。”改革开放以来，随着社会主义法治建设不断深入，我国立法中的公众参与日益得到重视，途径不断拓宽，开门立法越来越普遍。贵州省经过多年来政府立法的实践经验积累，通过各方面的共同努力，政府立法中的公众参与实践取得了一定的成效，但是无论从行政立法机关角度，还是从公众自身角度分析，仍然存在一定的问题和不足。因此，我们应该在充分了解国情、省情的基础上，进一步建立和完善贵州省政府立法中的公众参与机制，尤其要从法律层面上保障其有序稳定进行，推动和谐社会的健康发展。

一、公众参与政府立法的相关概念

（一）公众参与

公众参与源于英国普通法上的自然公正原则。我国对这一概念的界定与研究在二十世纪80年代末90年代初才开始兴起，一直到了二十世纪90年代末与本世纪初才开始高速发展。要理解公众参与，首先要明白公众的含义。公众是社会群体，这种社会群体具有明显的类别性，既包含了个人、群体，也指其他社会组织。本文所指的“公众”，笔者认为其是在社会管理事务中具有相应的主体地位，能够以一定的方式参与行政立法程序，例如行政相对人、利害关系人、专家等。而政府部门对立法项目征集建议的行为，从严格意义上来说并不算真正的公众参与。政府召开专家论证会，专家提出的建议亦如此，此时的专家参与并不属于公众参与，除非专家为利害关系人。

公众参与最早是一个比较狭义的政治上的概念，但也没有一个确切的定义，在狭义上指的是公众的政治参与。随着社会经济的发展，现代意义上的公众参与已经不再局限于公众对政治的参与，它已经涉及到社会生活的各个方面，由此我们可以对公众参与予以界定：公众参与是政府及其机关之外的个人或者团体、组织，通过一切合法的、正式及非正式的途径，参与到政府及其机关公共决策的制定和执行过程，是一种影响社会公共事物决策，维护、推动公共利益的行为。笔者认为公众参与是政府和公众在行政立法中就涉及公众利益的事项进行沟通、协商的过程。

（二）政府立法

政府立法不仅具有法的普遍性、普适性和确定性，而且具有效率高、权威性强等行政特性。政府立法既体现出政府的公正和权威，又包含了地方特色，具有鲜明的地方特征。

1.政府立法具有法定性。政府制定地方性法规和政府规章是“地方政府为了普遍适用于行政管理工作，依据法律、行政法规、地方性法规，遵照法律程序所制定的规范性文件”①《立法法》：根据2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》修正。。《立法法》第 82 条规定，地方政府立法主体为省、自治区、直辖市、四个不设区的市和设区的市、自治州的人民政府。

按照“依法行政”和“法无授权即禁止”原则，地方政府的立法权是法定的，从权力分工角度看，地方政府的立法权亦是被授予的，可分为“一般授权”和“特别授权”（也称“条文授权”）。“一般授权”的主要依据是《宪法》《组织法》《立法法》；“条文授权”主要规定在各单行法律、行政法规和地方性法规中，具体外在表现形式为“具体办法由省、市人民政府制定”。这种规定虽然将权力赋予给地方政府，但是同时具有指令性，这种授权对地方政府来说，不是选择性操作，而是指向性操作，不能表现为政府不作为的情况。

2.政府立法具有执行性。不同于权力机关立法的创制性和先行性，地方政府立法目的是补充细化上位法，将上位法落到实处，应当具备可操作性和执行性。《立法法》规定了地方政府制定政府规章的权限、范围，确立了制定原则，有三种事务地方政府可以通过立法来确定：一是执行性地方立法，即法律法规明确规定地方政府去完成的相关立法事项；二是在该行政区域内需要通过立法解决的行政事项，如地方行政机构的建设、与公民权利义务无冲突的公共事务及相关的管理制度；三是在没有制定地方性法规前，基于行政需求，实施先行性地方立法，制定符合本地实际的政府规章，当然也强调对公众利益的保护，规定地方政府的规章不得违背法律侵害公众的权利，增加其义务。同时也明确了设区的市和自治州政府的规章制定范围，包括在城乡管理和基础设施建设、环保、历史文化保护等几个领域。

3.政府立法程序化。地方政府立法程序，是指省、市、自治区、自治州在制订和修改地方政府规章时，所依据的法定程序。地方政府的立法程序，包括立项、起草、审查、决定、公布、解释与备案等环节。与其他法律法规相比，地方政府规章的制定变化更明显，对时间和效率的要求也更高。一般来说，一次常务会议审议就能基本确定地方政府规章的草案，亦不会受到休会现象的影响。

（三）公众参与政府立法

公众参与政府立法，是指公众依照法律规定的范围和程序参与到地方政府立法程序，对地方立法活动产生影响，使之在更大程度上体现出公众的意志，产生积极正面社会影响的集体行动。公众参与地方政府立法的特点可以概括为以下三个方面。

一是参与机会的均等。《宪法》第2条第三款首先规定和解释了公众参与。立法行为是宏观的，与其他具体的行政行为相比，立法行为更加抽象、更具引领性，影响也更深远。公众享有参与政府立法的权利不受性别、年龄、学历等因素的限制，特别是弱势群体的参与权更应该受到保护，这样做也有利于维护社会公平。二是参与过程的互动。行政权属于国家公权力，包括立法行为在内的行政活动必须在法律规定的范围内进行，所有与此相关的沟通运作流程都必须严格遵照法律执行。这个原则的执行程度，反映出行政机关与公众的沟通是否畅通，亦反映出地方政府的公信力是否树立。公众积极参与政府立法活动需要健康有序的沟通氛围，地方政府也由此可以充分吸收公众的建议，制定出更符合公众利益的地方政府规章，使其产生积极的社会作用，使公众在参与地方政府立法中展现出更大的活力。三是参与结果的平衡。体现在行政立法机关和代表不同利益的公众在沟通磋商过程中充分表达各自意见，理解彼此的诉求，并最终一起对利益诉求进行客观公正的权衡，进而达成最终的结果②滕璐：《政府规章立法的公众参与机制研究》，硕士学位论文，华东师范大学。。良法如何实现善治，我们说，可以维持全社会公众之间利益平衡的法律，才是良好的且科学的法律。公众对于地方立法的参与度越高，也就意味着地方政府号召公众参与的行为越科学民主，越能体现公众的意志，达到协商民主的效果。

二、贵州省政府立法公众参与的现状及存在的问题

（一）贵州省公众参与政府立法现状的调研情况

1.采用访谈方式进行调查研究。首先，选择访谈对象。本研究中的访谈对象主要包括贵阳市市民、贵州省政府立法机关相关人员和公共管理专家。其次，设计访谈问题。针对公众在参与地方政府立法过程中会遇到的问题，特殊设计相互关联的问题，使得访谈紧紧围绕研究课题展开。最后，在访谈过程中，研究者根据既定的问题进行提问，同时确保问题的灵活性和一致性也非常重要。基于研究者与不同受访者之间空间距离的差异，采用三种方式进行访谈：面谈、网络访谈和电话访谈。

2.采用调查问卷的方式进行调查研究。笔者通过设计调查问卷的方式对公民参与政府立法做了相关统计，调查问卷结果反映了政府立法过程中公众参与的缺失问题。设置问题主要围绕“是否了解当地已出台的地方性法规及政府规章”“ 如何获得立法参与信息”“ 通过哪些方式参与立法”等方面，发放200份问卷，收回190份（结果如表1所示）。

表 1 公众参与政府立法问卷调查情况统计表

调查问卷的数据表明，公众参与政府立法方式偏好于“与熟人讨论”和“通过互联网”，两者合计占所有公众参与方式的70%。这一结果显示出以下两个问题：第一，当公众参与包括立法活动在内的政府重大活动时，正式渠道不如非正式渠道顺畅。第二，贵州省公众参与政府立法还处于较低水平，没有建立制度利益表达机制。值得注意的是，有些地方政府甚至以参与效果不佳为由抹杀公众参与政府立法的正面效果，而不去寻求改善和拓宽公众参与政府立法的途径。

此外，调查问卷结果显示出公众参与政府立法缺乏专业性的引导，公众的利益表达和法律规范之间难以衔接，导致参与效率低下。调研发现，在实践中，公众参与政府立法时提出的立法建议由于缺乏专业性指导，立法建议质量不高：有些法规规章涉及的领域较为专业，与普通公众日常生活关系不密切，非专业人士难以提出意见建议；某些提出的立法建议常是重复性的内容，意义不大等。

（二）贵州省公众参与政府立法过程的现状分析

1.公众参与政府立法的工作机制初步形成。目前贵州省在立法过程中已经形成了召开座谈会、专家咨询和论证会、征求意见会及立法调研、公众征求意见等形式多样的工作机制。

（1）对于公众参与政府立法的内容，给予了制度上的保障，提升了公众参与地方政府立法的可操作性。例如为推动科学立法、民主立法，2017年贵州省人民政府颁布了《贵州省人民政府起草地方性法规草案和制定省政府规章程序规定》，明确市、州人民政府享有的立法权限；明确和完善了编制立法计划、立法规划、立法项目向群众征集意见的方式和渠道；新增加了在政府立法过程中可以委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草或者进行立法评估，为科学立法、民主立法提供了制度保障。

（2）关于公众参与政府立法的内容，各市（州）政府也均有规定。例如：贵阳市出台《贵阳市人民政府起草地方性法规草案和制定政府规章程序规定》；黔东南州人民政府出台《黔东南州人民政府规章制定办法》；遵义市人民政府出台《遵义市人民政府规章制定程序规定》；六盘水市人民政府出台《六盘水市人民政府起草地方性法规草案和制定市政府规章程序规定》。这说明，公众参与地方政府立法已逐步走进立法视野中来并受到重视。

但是，纵观公众参与地方政府立法现状可知其仍然存在缺陷：在某些地方政府涉及公众参与的文件中，相关规定较为分散，未形成统一的结构体系；公众参与地方政府立法的理念没有渗入到各地方政府某些经济发展较落后的地区；在地方政府立法中，由于公众参与程序缺少强制性的程序规定，参与起草的时间、方式和程序亦没有明确的规定，启动听证程序的标准模棱两可等，这些均使得公众参与难以取得良好的成效，公众参与的结果最终将受制于地方政府意愿的主导性，公众参与的自由也将受到地方行政机关的牵制。

2.贵州省公众参与政府立法更倾向通过网络开展工作，网络沟通具有参与范围广、程序灵活、方便快捷等特点。近些年贵州省公众参与政府立法过程中，网络沟通这一现代化公众参与方式占有越来越重要的位置。例如原贵州省政府法制办公室公开征求群众对地方性法规、规章草案的意见和建议时，首先是将法规规章草案挂网公告；其次是公开征求意见（时限一般为30日）；最后是梳理汇总意见。据统计，2016年1月至2018年8月，通过原贵州省政府法制办门户网站累计公开征求意见的法规规章草案共计27件，其中7件法规规章草案收到群众提出共99条反馈意见，其余20件征求意见草案未收到群众意见。从反馈意见的方式来看，邮件反馈24条，电话反馈29条，网络留言46条。从反馈意见的内容来看，群众对立法大多持欢迎态度，但均未对草案文本提出具体修改意见。

总的来看，无论省级政府立法还是市（州）政府立法，通过公开征求意见收到的意见和建议普遍较少，其中能够提出具体合理意见的更是少之又少。对于与其自身利益没有直接关系的立法项目征求意见的，广大群众、相关单位、企业以及社区也不会认真关注和对待，大多未反馈或反馈无意见。

3.公开征求意见的形式多样，范围逐渐扩大。过去贵州省征求立法意见过程中主要采取召开座谈会的形式，但随着法治政府建设的不断深入，征求意见的形式也扩展为邀请专家论证咨询、召开专项征求意见会、深入基层开展立法调研以及通过信息技术手段公开征求意见等模式。例如《贵州省新建住宅区供配电设施建设与维护管理办法》，除了在原省政府法制办公室网站公开征求意见，还深入基层、深入群众开展立法调研。先后召开有231家单位和企业有关负责同志参加的调研会13次，邀请开发商、设计、施工、监理、供电、业主等利益相关方参加座谈，邀请贵州省房协、供电企业、省消费者协会、省人大代表和省人大法工委的同志参加改稿会，不断扩大征求意见工作的范围，改进立法模式。在公开征集意见方面，贵州省不仅征集法规规章草案的意见，编制立法计划和立法规划时也面向社会公开征求意见，把公众参与立法的环节向前推进了一步，构成了政府规章立法的公众全过程参与，确保政府立法真正反映民意。

（三）贵州省公众参与政府立法存在的主要问题

1.公众参与立法范围狭窄。一方面，公众参与政府立法的范围仅限于与自己切身利益或者重要的法规规章的制定，但“切身利益”“重要的”在法律上没有明确界定。另一方面，公众参与政府立法仅限于法规规章草案的征求意见，其他则基本上被排除在公众参与范围之外。公众有限的参与范围不仅制约了公众参与立法的积极性，也直接影响了公众参与机制作用的发挥。因此，我们不应把公众的参与局限于立法这个范围，更不应局限于法规规章草案的意见征集，立法机关应当在立法之前广泛宣传，让公众知晓在哪个领域要立什么法，立法的背景是什么，对社会不同群体造成哪些积极或消极的影响。在法规规章出台以后也不应将其搁置一边不再关注，应当组织实施立法后的评估，评估法规规章实施一段时间后有没有实现当初的立法目的。

2.公众参与政府立法欠缺具体制度。公众参与政府立法需要一系列具有可操作性的制度保障才能实现，在贵州省现行的公众参与立法机制中，仅对公众参与作了原则性的规定，并未对公众参与的具体形式作细致完善的程序规定，缺少相应的配套制度，导致政府具有很大的自由裁量权。例如，行政机关立法听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会形式，也可以不采取这些形式。再如，公布哪些草案，何时公布草案，哪些要听证，哪些不需听证，都没有严格的限定标准，完全由政府机关决定。缺乏制度保障使得公众参与地方政府立法具有随意性，导致立法过程形式化，让公众参与政府立法处于被动阶段。另外，公众参与政府立法的程序性规定具有模糊性。如《贵州省人民政府起草地方性法规草案和制定省政府规章程序规定》《遵义市人民政府规章制定程序规定》，这些规章虽然对起草或制定法规规章提出了听取公众意见的要求，但对公众参与的范围、程序、办法等方面的规定都不够具体、不够明确，可操作性不强。

3.公众参与政府立法热情不高、效果不好。在立法实践中，贵州省公众参与政府立法的积极性普遍不高，通常只对与其切身利益相关的立法偶尔关注或讨论一下，按立法机关要求的方式参与立法的公众少之又少，真正参与并实际发挥作用的更是寥寥无几。导致公众参与政府立法的效果欠佳。一方面，立法机关认为公众提出的一些意见缺乏常识，部分难以被采纳，公众大多是从自身利益出发来发表意见的，真正代表公益的意见很少。在这种情况下，立法机关费心尽力征求公众意见，付出的成本往往很大，收效却很小。另一方面，公众也有怨言，他们认为立法机关没有很好地履行立法公开的职责，公众所能了解到的仅仅是法规规章草案本身，对于法规规章的立法背景、必要性等并不了解，难以对法规规章草案作出全面、准确的评价；而且立法机关对于公众的意见没有给予足够的重视，尤其是不给公众认真反馈。

4.公众参与政府立法的方式有限，很少采用听证会的形式。公众参与地方性法规和政府规章的制定和修改，主要是通过电子邮件、传真、信件等方式提出对草案的意见，参加座谈会、听证会等方式使用得较少。调研结果显示，多数立法机关往往出于立法成本等因素的考虑，在征求公众意见上，多数采取网上征求意见、书面征求意见等行政成本相对较低且简便易行的方式，举办听证会的方式由于成本高、程序复杂而极少用之。在政府立法中把举办听证会作为公众参与政府立法主要方式的基本没有，省级立法机关和立法项目较多的贵阳市也很少采用召开听证会这种方式，只有极少数或当关系公众重大利益的法规规章出台时才召开听证会。在拓宽渠道让公众参与政府立法的实践中，地方政府在这方面的努力还不够。

（四）成因分析

1.意识观念淡薄。其一，公众的民主参与意识不强。中国高度集中的行政权力具有悠久的政治文化历史，这种传统的政治文化形成了“与世无争”的公众心理倾向，导致公众民主参与意识淡薄。在曾经的专制时期，百姓只能仰视、畏惧并被动接受法律，我国特定历史时期形成的不良影响至今并未消除殆尽。其二，立法机关受传统封闭立法模式的影响，民主立法意识不强，本位意识较重，忽视公众参与的作用。其三，某些立法机关单纯追求立法效率，对公众参与立法的效率持怀疑甚至否定态度，担心立法方式多样化、立法环节多、立法时间跨度长会影响立法效率。

2.公众参与政府立法的利益权衡。立法在某种程度上可能会成为立法机关强化自身利益的工具。因此，有的立法机关担心公众参与会影响本部门或地方利益，以消极态度对待公众参与。另外，公众参与度不高的一个现实原因就是参与立法要付出一定的时间、精力和金钱等成本，而且还不能保证意见会被吸收或采纳。有些人在权衡参与立法的成本和收益之后可能会选择以沉默等消极方式来应对立法的参与。所以，公众参与政府立法热情不高，某种程度上是出于现实利益考量后的“理性”选择。

3.公众参与机制不健全。一方面，许多热心的公众希望参与政府立法但不知道如何参与，另一方面，立法机关未能引导公众有序参与，尤其缺乏系统的、符合贵州本地实际的制度设计。如参与程序不健全、参与渠道不通畅、参与范围和参与方式有限、意见的反馈制度欠缺等，这些都是影响参与实效的主要原因。

4.公众参与能力水平不高。目前，贵州省普通公众参与政府立法的能力仍然普遍偏低，具备法律知识和较高立法专业知识水平、能够有效参与政府立法的公民占全省人口比例非常低，能够经常参与政府立法的公众数量相对较少。除了能力水平不高，公众参与也大多是分散和无组织的。而优质的政府立法需要高素质的专业立法工作者，他们的素质和能力高低直接影响到公众参与政府立法的诸多方面和环节，决定着政府立法质量。

三、完善贵州省公众参与政府立法的对策建议

从上述分析中我们可以看到，政府立法领域中的民主理念日渐加强，越来越多的法律、法规、规章中都体现了民主精神，随之而来的民主立法实践亦是方兴未艾，在这个过程中，越来越多的民众参与到政府立法当中来，表达自己的诉求。然而，我们也看到现行的立法程序还有很多不够完善的地方，政府立法中的公众参与还不够普及，制度还有很多缺失，监督机制也不完善，尤其是立法机关拥有绝对的裁量权和主导权与公众的消极被动地位之间的矛盾，造成了政府立法中公众参与流于表面，公众权利得不到保障。因此，要做好政府立法中的公众参与，必须认清问题所在，并对相关制度进行不断完善，本文从以下三个方面提出相应对策。

（一）加强和提高公众参与地方政府立法的能力，构建参与型公民文化

公众参与地方政府立法是保障公众自身利益的重要途径，也是提升法规、规章民主性与科学性的手段。然而公众参与的有效性却深深受到公众参与意识与能力的影响，提高公众参与意识、强化公众参与水平，是构建参与型公民文化的重要手段，也是保障公众的立法参与能够有条不紊进行的关键。

一方面要加强公众的法治意识和参与意识，培育参与型的法律文化。改革幵放以来，我国在公民的法治教育方面取得巨大成效，人民的法律意识与现代民主意识相对以往有了非常显著进步。然而，由于受到漫长的封建传统制度的思想影响，我国民主法治思想呈现先天性不足的特点。因此要推动公众参与行政立法，除了外围的制度设计之外，公众自身素质的提升也极为关键。要继续加强法治宣传，更加强化公众的参与意识，从注重宣传的广度发展到更加注重宣传的深度，不但要使人知法，更要懂法。培养公众的现代价值观念，使其能树立民主法治的观念，能够意识到自身享有的各种政治参与的权利。

另一方面要传授立法参与知识，提高公众参与政府立法能力。公众的参政能力如何与公众受到的关于政治参与的教育的程度是密不可分的。以往的政治教育主要偏重于对公众实施政治意识形态的普及教育，而较少从技术的角度来对公众进行教育，从而导致公众参与能力较弱的问题。对此应转变这种传统的教育视角，向公众传授其在政治参与中所必要的关于政治运作的知识，让公众能够切实懂得如何去参与地方立法，如何通过参与地方立法来保护和实现自身的权益，进而提高公民参与地方政府立法的真实水平和能力，增强公众参与的有效性。

（二）明确立法机关职责，构建公众参与的制度保障

结合立法中的各个环节和具体流程，分别设计可行的程序和具体规则。对公众参与环节应予以重视，要在立法前、立法过程中按照法定要求公开相关立法信息并组织公众参与，认真听取公众的意见建议并及时反馈。

1.明确行政机关在公众参与政府立法方面的责任。立法机关应当对公众参与立法的范围、参与人选和参与方式予以明确规定。参与范围上，公众参与要尽可能涵盖所有立法活动，实现全程参与，采取正面清单的方式规定公众参与的范围；在参与人选上，宜由立法机关自行选择，发布公告邀请有意愿的公众参与，要广泛地吸纳各行各业人士，保证参与人选的全面性和代表性； 最重要的是参与方式，明确哪些情况下可以适用哪些参与方式，参与方式的适用法定化。实践中，立法机关出于自身利益的考量往往草草了事，不会充分利用召开听证会等较复杂方式，所以应规定立法听证会为公众参与立法的主要方式，辅之以众座谈会等多种方式，还可以充分利用网络征求公众意见。对立法听证过程中的各个环节应尽快进行研究，使之规范化制度化。

2.系统构建公众参与政府立法的程序保障机制。作为立法的程序性制度，公众参与政府立法的制度与一系列相关制度相互影响、相互依赖。要完善政府立法的公众参与制度，须加强与其相关配套制度的建设，如立法信息公开制度、立法理由说明制度、专家参与立法制度等。

首先，构建立法信息公开制度。立法信息公开才能保证公众知情权充分实现。信息被及时、充分获得是公众有效参与政府立法的前提条件，不知情就不可能真正参与立法。因此，应当将立法资讯依职权公开与依申请公开相结合，实现公众对立法资讯的被动知情与主动知情的有机结合。公开法规规章草案的同时还要公开关于草案的说明，以及公众的意见及其理由，由此一来，促使公众理性地提出自己的意见，从而真正实现有效的立法参与。

其次，构建立法理由说明制度。该制度的实质和基本价值在于： 一是通过说明立法理由对立法权进行限制，防止立法权被滥用； 二是通过说明立法理由，增强公众对立法活动及其结果的知情、理解和信任。其一，明确立法机关负有立法理由说明的义务；其二，明确立法应予说明理由的范围；其三，明确说明理由的事项范围，要包括立法意图、立法依据、立法预期效益、立法进程等。

最后，构建专家参与立法制度。专家参与立法是利用专家的知识对一些复杂问题提出论证意见，或者对有关决策风险进行立法前或立法后的评估。有研究者指出，在建设法治政府的背景下，对地方政府重大决策的法律风险进行评估尤为重要。立法评估会遇到很多专业性的问题，这些问题是立法机关和普通公众难以解决的，如环境保护、食品安全等涉及高深专业技术知识的问题。因此，要充分发挥专家的作用，让专家具体参与论证会、座谈会、专家定点访谈、审议会等。关于参与立法的专家，避免把专家狭义地理解为学者甚至法学学者，专家不仅是指学识渊博的学术型专家，也包括具有丰富实践经验的法官、律师等法律实务型专家，或是各专业技术领域中的专家。

3.完善意见反馈机制，使公众积极参与。公众参与政府立法实质上是“权利制约权力”的体现，通过公众的参与权和知情权来约束立法机关的权力，要使这一权力约束机制发挥作用，应完善公众参与意见的反馈机制。建立意见反馈机制可以让立法机关重视公众意见，对公众意见进行认真梳理并积极回应，只有这样公众参与才是有效的参与，才能对实现科学民主立法产生实质性的影响。实际上，许多国家已有意见反馈机制，如美国的行政立法反馈机制。行政立法机关在立法过程中必须认真分析、梳理和总结民意。对同一意见作出总结后，应当对采纳理由或未被采纳理由作出统一解释，于公告结束后 8 日内在行政机关网站上公布。我国《广州市规章制定公众参与办法》中有许多具体规定，对公众意见的反馈时间、反馈方式、意见是否被采纳、意见未被采纳的原因等都有具体规定，这种公众意见反馈机制值得其他省市学习与借鉴。

（三）发挥立法智库作用，完善第三方独立参与制度

现代社会公共治理日趋复杂，一般的社会组织很难应对复杂问题，因此专门用来为公共决策提供智力支持的智库应运而生。目前，我国鼓励建立各种形式的智库，“智库如何有序有效地参与立法协商，成为我国治理体系现代化建设需要考虑的现实问题。我国目前尤其缺乏自主独立的民间智库”。笔者认为可以尝试“两条腿”走路： 一方面，赋予立法研究机构独立的法人地位，允许其拥有自己的办公场所、资金、章程，并可以独立承担民事责任，依法登记后独立进行调查研究，逐步形成适合我国的立法智库；另一方面，采取中国法学会近年来的新举措，专门针对某些重大立法问题，组建研究方阵。从性质上来看，以上两种智库都属于官方或半官方的智库，未来可以鼓励成立纯民间的立法智库，更好地发挥其在公众参与立法中的作用。尤其要发挥专家、学者和利益相关的普通公众在参与涉及全局性、基础性或难度较大的法规起草中的作用；在日常的立法工作中，要多听取和重视公众建议意见，从理论和实践两个方面分析立法中的难点痛点，避免立法部门的利益化倾向。

（四）形成合力，打造共建共治共享的社会治理格局

习近平总书记在党的十九报告中指出，目前我国社会矛盾和问题交织叠加，全面依法治国任务依然繁重，国家治理体系和治理能力有待加强，我们要加强和创新社会治理，打造共建共治共享的社会治理格局。社会治理主要依靠法治，法治作为规则化、形式化、客观化的公共理性和具有权威性的制度规范，有助于确保社会治理中的人民主体性，彰显在社会主义国家政治生活中，人民是国家和社会的主人。我国的法治是人民的法治，推进法治建设和加强社会治理是为了人民、保护人民、依靠人民、造福人民，以保障人民包括经济权益、政治权益、文化权益、社会权益、生态权益在内的整体性权益为出发点和落脚点，确保人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，人民群众通过多种形式、多样渠道广泛参与社会治理，维护社会公平正义，构建和谐的社会秩序，促进共同富裕。

四、结语

随着改革的不断深化，政府立法工作的观念也在与时俱进。公众参与政府立法有利于实现立法的实质正义和程序正义，为法治社会的建设提供良法基础。我们要坚决贯彻党的十九大提出的“要推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”要求，以提高立法质量为核心，进一步完善立法工作体制机制。在民主立法上，秉持“民有所呼、我有所应”和“社会需要哪些法规，人民群众最有发言权”的理念，充分发扬民主，不断改进和创新联系群众、开展调查研究的方式方法，拓宽人大代表、政协委员以及普通公民、法人和大专院校、地方立法研究中心、立法顾问、法律人才专家库、专业代表小组等有序参与立法的途径，尊重和保障人民群众对立法工作的知情权、参与权，真正使立法实践深入群众、深入基层。要始终贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，充分发挥立法的引领和推动作用，不断加强和改进政府立法工作，以法治思维和法治方式，努力将地方政府立法工作提高到一个新水平。

通过上述研究不难看出贵州省公众参与政府立法的制度还有许多的不足，理论研究和实践操作都还存在欠缺，法治化进程任重而道远，还有一个渐进的过程。因此，我们要在政府立法中坚持和扩大公众参与，不断完善公众参与政府立法的保障和激励机制，并借鉴国内外公众参与政府立法的有益经验，走出一条符合贵州省省情、具有贵州特色的公众参与政府立法之路。