法治扶贫理论与实务探析*——以贵州省为例

韩林雪（贵州省政府法制研究中心）

安庆亨（贵州省贵阳市修文县人民政府办公室）

贵州省作为全国脱贫攻坚主战场，受到党中央和国务院密切关注，贵州省委、省政府注重运用法治的方式推动扶贫工作，在全国较早启动扶贫地方立法，率先从省级层面统一组织实施法治扶贫“六大行动”并获得创新奖，出台了《中共贵州省委、贵州省人民政府关于落实大扶贫战略行动坚决打赢脱贫攻坚战的意见》（简称《意见》）、《中共贵州省委、贵州省人民政府关于坚决打赢扶贫攻坚战确保同步全面建成小康社会的决定》（简称《决定》）等一系列重大扶贫决策文件，对脱贫攻坚提出了具体要求，规范了扶贫行为。在全面依法治国背景下，开展法治扶贫理论与实务研究，为全面打赢脱贫攻坚战提供理论支撑和智力支持，也为国家层面推进扶贫开发法治建设提供参考和贵州样板。

一、开展法治扶贫的重要意义

法治扶贫，就是用法治思维和法治方式实施大扶贫战略行动，规范、控制脱贫攻坚工作中的公权力行使，保护困难群众的合法权益。

（一）法治扶贫是落实全面依法治国方略的具体体现

党的十八届四中全会提出要“加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设。依法加强和规范公共服务，完善教育……扶贫等方面的法律法规”。2015年12月，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》，用44项举措把政府各项工作全面纳入法治轨道。党中央、国务院关于依法治国的一系列重大决策部署，都必须在扶贫工作中不折不扣地贯彻落实。特别是2015年11月发布的《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确要求推进扶贫开发法治建设。要求各级党委和政府切实履行责任，善于运用法治思维和法治方式推进扶贫开发工作，在规划编制、项目安排、资金使用、监督管理等方面，提高规范化、制度化、法治化水平。为开展法治扶贫工作提供了政策依据，要求各地各部门要在法治轨道上推进扶贫工作。因此，法治扶贫是贯彻落实全面依法治国战略部署的内在要求，是全面依法治国的应有之义。

（二）法治扶贫是落实省委省政府脱贫攻坚决策部署的重要举措

《意见》《决定》及《贵州省市县两级党委和政府脱贫攻坚工作成效考核办法》等系列重大扶贫决策部署，从顶层设计上对精准扶贫的总体布局、目标任务、资金管理、工作机制和责任追究等内容作了更为全面、详细的规定。这些重大决策部署都需要各级各部门运用法治思维和法治方式去贯彻落实，特别是省委、省政府提出的坚持推进扶贫体制机制创新及开展基础设施扶贫行动、扶贫生态移民行动、社会保障兜底行动等“十项行动”，实施中都不能够违反法律法规规定，各级各部门必须严格遵守“法无授权不可为，法定职责必须为”的基本履职要求。因此，围绕脱贫攻坚开展扶贫立法、扶贫行政执法监督、扶贫规范性文件管理、扶贫行政决策合法性审查、扶贫项目监管等法治扶贫工作是保障脱贫攻坚任务顺利完成的前提。如果不实施法治扶贫这一重要举措，没有相关地方性法规和政府规章作为扶贫工作依据，没有对扶贫规范性文件进行合法性审查，没有对扶贫重大决策进行法律把关，没有对扶贫领域相关行政执法活动进行监督，会直接影响到党中央、国务院和省委、省政府脱贫攻坚决策部署的落实。

（三）法治扶贫是落实省委省政府领导运用法治方式法治思维推进脱贫攻坚工作的重要载体

贫困落后是贵州的主要矛盾，加快发展是贵州的根本任务，而法治是助力发展的保障。省委、省政府坚持把法治政府建设贯穿于推进政府治理体系和治理能力现代化全过程，省委书记孙志刚同志要求认真学习宪法，坚持不懈抓好宪法实施，发挥好领导干部“关键少数”作用，带头在宪法法律范围内活动。省长谌贻琴提出，法治贵州建设先以“法治毕节”创建为先行试点，为法治贵州建设探索经验。2017年8月，谌贻琴省长对赤水市创新“法治扶贫”破解脱贫攻坚难题的思路和做法作出批示，要求很好宣传、认真总结。为贯彻落实好省委省政府主要领导同志运用法治思维和法治方式开展工作的有关要求，决定以法治扶贫为载体，全力实施大扶贫战略行动。2017年10月，贵州印发法治扶贫相关文件在全省正式启动法治扶贫工作，将政府在扶贫立法、行政执法、扶贫规范性文件制定、扶贫行政决策、扶贫项目监管、异地扶贫搬迁和扶贫资金使用等扶贫方面的行政权力事项，以及贫困地区群众所享有的基本权利保障和救济途径等个人权利事项，均纳入法治化轨道，用法治方式保障扶贫开发工作顺利开展，即在扶贫开发工作中，要约束政府行政权力，防止权力滥用，同时也要保障贫困地区群众的合法权益。

（四）法治扶贫是脱贫攻坚工作有效推进的重要保障

随着政府在精准扶贫中投入的资金越来越多，问题也不断展现，严重影响了扶贫开发工作的顺利推进，创新思路和做法解决扶贫中出现的以上问题就势在必行。因此，开展法治扶贫解决推进脱贫攻坚中出现的问题，确保扶贫开发工作各项举措符合法律法规规定是有效推进脱贫攻坚工作的重要保障。一是可以提高扶贫资金使用效率，建立健全扶贫资金监管法律体系，将扶贫资金监管纳入法治化轨道，才能有效防止发生截留、滞留、挪用、侵占和贪污扶贫资金等违法行为①2016 年，全国各级人民法院共审结贪污、挪用扶贫资金等犯罪相关案件 1.5 万件。2016 年，全国各级人民检察院开展集中整治和加强预防扶贫领域职务犯罪专项工作，共查办相关职务犯罪 1892 人，同比增长102.8%。两项数据分别来自于 2017 年《最高人民法院工作报告》和《最高人民检察院工作报告》。，提高扶贫资金效益。二是保障扶贫工作长效性，完善扶贫立法体系，在立法上明确扶贫主体权利和义务、扶贫对象权利和义务，固化扶贫成果，规范扶贫开发行为，才能确保扶贫开发工作不至于迷失方向，有助于扶贫开发工作长期有效开展。三是增强突出“学法用法”营造尊法守法的社会氛围，用法治思维化解农村社会矛盾，为脱贫攻坚工作提供良好的社会环境。四是健全推进贫困地区法治建设制度体系，将法治贯穿于脱贫攻坚全过程，使各项工作更加规范化、制度化和法治化，确保脱贫攻坚工作在法治轨道上运行。五是进一步加大法治宣传力度，不断提升贫困地区领导干部法治素养，增强群众法治意识。六是把村规民约的依法制定作为法治扶贫的重要内容，引导人民群众用法治思维树立乡风文明，为加强农村社会治理提供有力的法治保障。

（五）法治扶贫是维护群众合法权益和激发群众内生动力的有效途径

个别地方的扶贫开发工作，注重物质扶贫，而忽视精神扶贫。部分贫困群众思想观念落后，把精准扶贫理解为政府无偿的给钱给项目，把扶贫资金看成是“政府无偿发的红利”，甚至还编口号：“不穷不富，政府不会帮助；要穷穷到底，政府才会帮你”。于是，这部分群众采取虚报家庭收入、让老人从家里搬出另立户口、不尽老人赡养义务等方式骗取贫困户名额，并以当上贫困户而沾沾自喜、到处炫耀。还有部分贫困地区群众等、靠、要思想严重，既没病，也不残，整天游手好闲，当得到帮扶资金后，不是用于发展生产，而是抽烟喝酒，好吃懒做，坐吃山空，养成了依赖习惯。以上两类困难群众，即使评为了贫困户，但很难得到其他群众认同，导致现在一些贫困农村矛盾纠纷比较突出。要解决这些现实问题，必须要做好顶层设计，加强制度建设，建立精准扶贫标准体系，做好政策引导，营造公平的法治环境。开展法治扶贫工作本身包含了精神扶贫的主要内容，能够让扶贫对象清楚自己在扶贫工作中享有的权利和应履行的义务，提高贫困地区群众法治意识，从根本上消除等、靠、要等落后思想观念，促使他们主动参与脱贫攻坚，增强自力更生摆脱贫困的信心和决心。

二、贵州法治扶贫的实践成效

贵州省坚持以法治思维和法治方式服务促进和保障大扶贫战略行动的实施，创新扶贫工作思路，扎实开展法治扶贫工作，为各项脱贫攻坚任务的落实提供良好的法治保障。

（一）抓组织领导，法治扶贫工作全面推进

贵州在全省范围内组织实施法治扶贫，是推进脱贫攻坚的一大创新之举。一是省委省政府领导亲自安排部署。谌贻琴省长对赤水市创新“法治扶贫”破解脱贫攻坚难题的思路和做法作出批示，省长谌贻琴、常务副省长李再勇、副省长魏国楠同志审定签发了《贵州省全面推进依法行政工作领导小组办公室关于开展法治扶贫六大行动的通知》。二是司法行政部门主动作为。围绕贵州大扶贫战略行动，找准全面依法治国与脱贫攻坚的结合点，开辟了助推脱贫攻坚的新路径，推动法治扶贫工作由全省政府法制系统、司法行政部门向各级人民政府及其工作部门全面铺开，出台了《关于印发〈关于立足职能开展法治扶贫工作的意见〉的通知》《关于报送开展法治扶贫工作总结的通知》《省全面推进依法行政工作领导小组办公室关于开展法治扶贫六大行动的通知》，确定以扶贫制度保障、扶贫执法监督、扶贫法治宣传、扶贫决策参谋、扶贫纠纷化解、扶贫法律顾问等六个方面行动为着力点推进法治扶贫工作，并将“法治扶贫六大行动”提请省委全面深化改革领导小组法治政府建设专题组审议通过，把法治扶贫六大行动纳入推进贵州省省法治政府建设的重要内容。三是各地各部门及时落实。开展法治扶贫六大行动的通知印发后，各级各部门进行了相应的部署。有的地方政府负责人对法治扶贫工作作出批示，有的市（州）政府对《通知》进行了责任分解，并印发了实施方案，明确要求各单位报送一名分管领导和联络员，以便加强统筹协调；有的部门结合工作职责，创新举措推动行业领域的法治扶贫工作，如省住房和城乡建设厅联合省司法厅、省律师协会组建了贵州省城镇化建设律师服务团，重点对城乡规划、住房、保障、建设领域扶贫事项提供法律援助。

（二）抓扶贫立法，脱贫攻坚制度体系逐步健全

聚焦大扶贫战略，为打赢脱贫攻坚战提供制度保障。2016年出台了《贵州省大扶贫条例》，通过立法将大扶贫总的要求、扶贫对象和范围、政府责任、社会参与、扶贫项目和资金管理、扶贫保障和监督以及法律责任等方面以地方性法规的形式固定下来，使扶贫工作制度更加完善。同时，还先后制定了《贵州省扶贫资金审计条例》《贵州省农业技术推广条例》《贵州省就业促进条例》等与脱贫攻坚工作相关的地方性法规，完善了扶贫地方立法体系。各地在立法权限范围内，大胆探索了扶贫领域立法工作，取得了显著成绩，构筑了推进精准扶贫全面、严密的法规制度。从制定机关看，扶贫地方立法主要由省级人大常委会或市（州）人大常委会以及省政府制定颁布。从覆盖范围看，扶贫立法主要集中在传统村落、生态环境、项目管理、科教文卫等与贫困地区民生息息相关的领域。据统计，在贵州省扶贫立法中，民族特色文化占比9%，传统村落占比13%，生态环境占比14%，资金管理占比10%，项目监管占比12%，科教文卫占比16%，招商引资占比8%，城乡建设与管理占比7%，历史文化占比6% ，其他占比5% （如下图所示）。

贵州省扶贫地方立法分布总体情况

聚焦立法质量，完善扶贫立法机制。为提高扶贫立法质量，在扶贫系列制度起草中，广泛征求社会各界意见，特别是听取基层干部和困难群众意见，让扶贫立法更有科学性、民主性和实用性，确保法规规章对扶贫开发行为的引领、规范和指导作用。贵州省司法厅通过微信客户端、门户网站、报刊等途径，将涉及脱贫攻坚等方面的立法项目向社会公开征集意见，能倾听基层群众对立法的呼声，真正反映贫困群众的实际需求。聚焦脱贫攻坚长效机制，将扶贫制度体系建设纳入立法规划。在编制《贵州省人民政府2018年-2022年立法规划》中，将涉及脱贫攻坚相关的《贵州省促进农村电子商务发展条例》《贵州民办教育促进条例》《贵州省发展中医药条例》《贵州省农田水利条例》等众多立法项目列入五年立法规划。有立法权的市、州，编制地方立法规划和年度立法计划时也优先考虑与脱贫攻坚相关的立法项目。

（三）抓行政执法监督，扶贫执法行为不断规范

开展执法案卷评查，提高扶贫行政执法案件办理质量。2018年，贵州省各地就组织开展扶贫专项执法检查92次、扶贫执法案卷评查2056卷、扶贫执法个案监督175起，发现并处理不作为5起、乱作为6起。据统计，贵州省已组织开展扶贫案卷评查的地区占比80.7%。从方式看，采取了单位自查、集中评查、上级抽查等方式，对评查出的问题要求行政执法单位限期整改完善。比如，铜仁市通过集中交叉评卷方式对各县（区）政府和市直行政执法部门报来的关于农业、林业、卫生、经营等方面的60件扶贫行政执法案卷进行了集中评查，对存在的问题要求限期整改，并评选出一等卷、二等卷、三等卷予以通报。

拓宽监督渠道，扶贫执法层级监督作用进一步发挥。各地根据《贵州省行政执法过错责任追究办法》规定，严格落实行政执法责任制，重点加大了对涉及农村土地、山林、农牧、房屋建设等扶贫领域不作为、乱作为、慢作为和不当执法行为的问责力度，督促和约束各级行政机关及其工作人员依法履职。为拓展扶贫领域行政执法投诉渠道，让扶贫行政执法行为接受社会和群众监督，有的设立了扶贫执法投诉机构，有的开通扶贫领域行政执法监督投诉电话，形成了对扶贫行政执法行为全方位、多层次的监督格局。

（四）抓红头文件管理，扶贫规范性文件监管不断加强

加强扶贫规范性文件审查，有效地防止脱贫攻坚红头文件违法。对拟出台的涉及扶贫工作购买服务、农村基础设施建设招投标、农村“三变”改革、农业产业发展等方面内容的规范性文件都进行前置性合法性审查，确保脱贫攻坚的文件符合现行法律法规规章的规定，严防扶贫规范性文件违法。仅2018年一年，贵州省各地审核扶贫规范性文件400余件，完成138件扶贫规范性文件备案审查工作；办理19件公民、法人和其他组织提出的对扶贫规范性文件进行合法性前置审查。贵阳市对13件扶贫红头文件从权限、程序、内容三个方面进行了严格审查，过滤和纠正了不符合法律法规和扶贫政策要求的各项措施；黔西南州对16件扶贫规范性文件进行了合法性审查，确保了脱贫攻坚红头文件符合法律法规规章的规定。

加强扶贫规范性文件清理，及时废止或修改违法红头文件。开展了扶贫规范性文件专项清理，全面梳理查找与法律法规规定不一致、相冲突等内容，并进行修改或废止，确保扶贫规范性文件合法合理，更加符合脱贫攻坚大局要求。贵州省明确了全省扶贫规范性文件的清理范围、内容和标准，地方政府及其部门按照要求依法、依规、依政策开展涉及扶贫领域规范性文件清理及立改废工作。2018年，贵州省各地组织清理了扶贫规范性文件113件，其中，废止10件、修订9件，有效防止损害群众合法权益的规范性文件继续实施。据统计，贵州省已组织开展扶贫规范性文件专项清理的地区占比86%。比如，赤水市对《赤水市农村独生子女和二女户夫妻养老保险试点试行办法》《赤水市农村危房改造工作责任追究办法》等3件扶贫红头文件按程序予以废止。

（五）抓行政争议化解，脱贫攻坚矛盾纠纷处理能力不断提升

坚持有错必纠，行政复议纠错功能得到强化。2018年，贵州省各地共收到涉及脱贫攻坚的行政复议案件271件，受理220件，作出行政复议决定180件。据统计，各级政府办理的扶贫行政复议案件中，决定维持占比64%，责令履行占比8%，撤销原行政行为占比9%，确认违法占比7%，驳回申请占比12%（如下图所示）。

贵州省涉农行政复议案件办理总体情况

建立行政复议与行政审判工作联系制度，将行政机关负责人出庭应诉情况纳入依法行政考核指标。各级各部门积极支持人民法院审判监督，坚持有诉必应，努力提高行政首长出庭应诉率，降低行政诉讼败诉率。2018年，贵州省各地办理脱贫攻坚行政应诉案件243件，推动行政机关负责人积极出庭应诉涉农案件149件。坚持多元化解，扶贫领域矛盾纠纷处理机制得到健全。建立了人民调解、行政调解、仲裁、行政裁决、行政复议、行政诉讼衔接机制，充分发挥沟通协商机制在解决纠纷中的作用，妥善化解贫困地区群众各类矛盾纠纷。充分发挥人民调解作用。2018年，贵州省各地人民调解员主动排查纠纷27119 起，依法调解各类纠纷66924 起。其中，六盘水市人民调解员主动排查纠纷1205起，依法调解各类纠纷4064起；黔南州人民调解员主动排查纠纷12942起，依法调解各类纠纷29005起。

（六）抓决策行为规范，扶贫行政决策机制日益完善

加强法律顾问制度建设，为脱贫攻坚决策提供法律智囊团。贵州省9个市州、贵安新区和88个县(市、区)政府全部建立法律顾问室，65个省直部门均落实法律顾问制度，并向乡镇不断延伸。比如，安顺市辖区内各乡镇（街道）已基本实现法律顾问全覆盖，黔南州积极推动10个贫困县、232个贫困乡（镇）、1465个贫困村配备法律顾问。充分发挥法律顾问的在政府扶贫决策中的参谋助手作用，在社会管理、经济建设招商引资、民生项目、扶贫资金监管、扶贫项目实施等方面为政府提供专项法律服务，避免了扶贫决策违法，规避了法律风险。2018年，贵州省各地政府法律顾问室办理脱贫攻坚法律顾问事项2095件、合同审查1288件，参与涉及政府扶贫工作购买服务、农村基础设施建设招投标、农村“三变”改革、农业产业发展等重大行政决策629件，提出建议1404条。其中，铜仁市政府法律顾问室参与脱贫攻坚重大行政决策32件，提出建议62条；纳雍县政府法律顾问对政府的项目合同、招投标、资金拨付、招商引资等工作认真核查、严格把关，做到事前防范、事中跟踪、事后服务，避免“项目上了，干部倒了”，做到项目审查精准、贫困户法律需求识别精准。

启动法律援助精准扶贫项目，在省内挑选20家优秀律师事务所，对20个极贫乡（镇）实行结对帮扶，并确定了驻点帮扶六项工作职责：为贫困县、极贫乡（镇）提供法律顾问；拓展法律援助服务业务范围；开展村务法律“体检”；满足每一户贫困农户法律援助需求；为脱贫工程项目提供法律审查意见书；开展矛盾纠纷集中排查化解。一年多来，20家帮扶律师事务所共计在驻点帮扶地开展法律宣传授课71次，举办法治培训班22期，开展法律援助精准扶贫专题宣传120场次，发放法律宣传资料6万余冊，解答群众法律咨询4691人次，办理法律援助案件87件，参与人民调解133件，办理其他非诉讼案件63件，化解社会矛盾纠纷255件涉及人数1922人，为党委政府决策重大事项提供法律意见177件，为村居提供法律意见251次，为脱贫工程项目提供法律意见、审查合同288件次，涉及金额10多亿元，走访贫困农户874户，收集法律需求意见853条次，驻点累计天数1293天。

为解决贫困农村多数农民维权意识差、法律意识淡薄的难题，贵州省率先在全国组织起草了《脱贫攻坚涉农系列合同示范文本》。该文本汇聚了常见的合同文本，为基层贫困群众提供了全面、实用的合同指引，预防、减少不必要的争议，节约了合同谈判、签订的时间和成本，有效防范脱贫攻坚工作中的合同风险。合同文本通过互联网方式发布，提供村民免费下载使用，得到司法部认可和推广，中央电视台新闻联播作了报道。

（七）抓脱贫攻坚法治宣传，扶贫领域尊法守法意识不断加强

各地利用“3·15”消费者权益保护日、“12·4”宪法日等重要时间节点，结合精准扶贫工作及案例，重点为基层干部和贫困地区群众解读宣讲《宪法》《土地管理法》《妇女权益保障法》《义务教育法》等法律法规，逐步培养群众办事依法、遇事找法、解决问题靠法的法治思维。2018年，贵州省各地组织法制干部、公职律师和法律顾问等近2.9万名到762个贫困乡镇、3936个贫困村、283个移民搬迁集中安置点开展扶贫政策、法律法规的宣讲和解读12836次。据统计，贵州省已组织开展扶贫法治宣传的地区占比97%。贵州省司法厅举办了“走向城市之路”法治宣传主题活动，编发《走向城市之路法治宣传实用手册》和《贵州大扶贫法治宣传一本通》40万余册，为因移民搬迁流向城镇的农民工普及城镇居民合法权益，实现精准普法需求。

积极通过报纸、电视、公益广告宣传栏等大众传媒载体，广泛应用门户网站、微信、微博等新媒体，做好三农、精准扶贫、“组组通”公路建设、易地扶贫搬迁和农村危房改造等扶贫政策宣传，使贫困村群众知晓自己的权利义务，让群众明白政府实施精准扶贫所采取的举措。用身边人身边事教育贫困群众，帮助贫困群众树立法治意识，提升法治在农村的影响力。通过正反典型的结合，有效净化了社会风气，弘扬了社会传统美德，彰显了法治的公平正义，乡风为之一新，为脱贫攻坚、巩固提升脱贫成效奠定了坚实基础。

三、贵州法治扶贫存在的问题与不足

（一）部分基层党政机关领导对法治扶贫重视不够

领导重视是抓好法治扶贫工作的关键。实践中，由于个别基层领导法治观念淡薄，工作缺乏法治思维，处理问题不会用法治方式，加之法治扶贫工作没有纳入领导干部脱贫攻坚考核内容，导致一些地区和部门负责人对法治扶贫工作不够重视，有的认为开展法治扶贫不是本部门的职责，甚至认为开展法治扶贫工作干扰了正常业务工作开展；有的对法治扶贫的内涵理解不够透彻，思路不够开阔，推进工作办法不多；有的认为开展法治扶贫工作是司法行政机关的事，与他们无关等等，没有将法治扶贫工作摆在推进法治政府建设和脱贫攻坚工作同等重要位置来认识。

（二）政府法律顾问与公职律师参与脱贫攻坚的工作积极性不高

各级政府及其部门在推进依法决策过程中，法律服务事项数量多、情况比较复杂，需要法律顾问付出大量的时间和精力参与，但又缺乏足够的经费保障，部分法律顾问仅应付性完成顾问单位交办工作，主动开展法治扶贫的积极性不高。尤其是公职律师，除了要完成所在岗位日常的工作外，又要完成公职律师法律服务事项，而且没有经费补贴，加之时间和精力有限，导致他们工作主动性不高。

（三）法治扶贫宣传工作还有待深入

在贵州广大农村贫困地区，空巢老人、留守妇女和儿童较多，约20～50岁的青壮年都到广东、江苏、浙江和福建等沿海地区务工，由于老人、留守妇女受教育程度较低，对扶贫政策的理解不到位，缺乏法律法规知识，农村村民尤其是妇女知法名而不知内容，宣传资料内容虽详细，但村民未必会看，也未必会看懂，导致法治扶贫宣传没有达到理想效果，宣传方式有待进一步改进。

（四）缺乏科学的法治扶贫考核评价机制

法治扶贫仅纳入依法行政考核体系且权重很低，没有纳入扶贫开发工作考核评价体系，导致对此项工作缺乏必要的引导和督促，没有充分发挥考核评价的“指挥棒”作用，不能倒逼各地各部门主要负责人高度重视法治扶贫工作和狠抓部署落实，成了推动法治扶贫工作亟待解决的问题。扶贫统计法治意识需要进一步加强，少数基层干部群众反映扶贫业务报表不规范、标准不统一，要求报送的报表没有执行《统计法》的有关规定。由于一些地方特别注重扶贫报表和数据，导致基层扶贫干部大量精力都忙着“精准填报”，扶贫干部疲于应付。

（五）法治扶贫队伍建设有待加强

实践中，法治扶贫队伍规模与承担的任务不相适应。一是工作机构力量薄弱。机构改革后，县级政府法制办职能划入重新组建的司法局，但法制办编制和人员大部分都没有划入司法局，很多政府部门的法制机构人员和编制数量也较少，已经完全不能适应法治扶贫工作需要。二是法律专业人才匮乏。基层政府从事法治工作的人员知识结构不合理，参差不齐，很多是非法律专业的，而规范性文件审查、合同审查、行政复议办理等涉及法治扶贫方面的工作，都需要较高的专业素养，很难适应工作需要。三是法治扶贫培训有待加强。据统计，贵州省已组织开展扶贫法治培训的地区占比仅为14%，导致扶贫干部不能及时交流经验，不清楚如何才能有效推进法治扶贫工作，甚至部分扶贫干部认为法治扶贫工作主要就是驻村帮扶。

四、加强法治扶贫的对策建议

针对法治扶贫存在的问题，笔者提出以下对策建议，以便为脱贫攻坚提供更加坚强的法治保障。

（一）从组织领导上加强法治扶贫工作

领导重视是法治扶贫工作取得实效的关键，也是领导应用法治思维和法治方式开展脱贫攻坚工作的具体体现。其一，应进一步提高法治扶贫思想认识。其二，应加强对法治扶贫工作的组织领导，由司法部单独印发开展法治扶贫工作通知，也可与国家扶贫办联合发出通知推动。其三，将法治扶贫工作纳入法治政府建设的重要内容，并纳入年初工作安排部署。其四，各级政府及其部门也应当制定法治扶贫年度计划，加强对实施情况的督促检查，开展法治扶贫调研，总结法治扶贫成效与经验。

（二）从顶层设计上做好扶贫制度保障行动

一是完善扶贫立法体系。应加快扶贫相关领域立法，制定《扶贫法》或国务院颁布《扶贫工作条例》。全国设区的市（州）在立法权限内深入开展立法调研，准确掌握脱贫攻坚行动的法治需求，加强立法规划设计，将年度立法项目与脱贫攻坚紧密结合起来。推动尚未制定《村务公开条例》的地方人大及时制定并实施，一方面让村民真正享有高度自治权，另一方面赋予乡镇政府对本区域内村务公开指导和监督职权。二是提高扶贫立法群众参与度。鉴于广大农村地区没有订购报纸，也没有广泛使用电脑等实际情况，建议涉农涉贫法律法规草案的起草部门，应当与移动公司、电信公司等通信企业建立合作机制，通过发送短信的方式，告知群众下载涉农涉贫法律法规草案文本的网址、修改意见的反馈方式及其反馈时限，或者建立一村一立法助理员，收集法律法规草案修改意见，在涉农涉贫法律法规草案中充分吸纳群众的意见逐步完善，才能让法律法规条文内容能够真正满足群众需求、反映群众意愿，提高扶贫立法的针对性和时效性。三是完善扶贫规范性文件制度体系。只有扎紧制度笼子，才能有效防范扶贫领域的违法违规行为。政府要突出将财政扶贫专项资金管理、扶贫工程建设、土地征用、危房改造等方面的制度笼子织细织密，防治扶贫领域的不正之风和腐败问题，保证扶贫政策的连续性、扶贫资金运行的安全性和扶贫成果的可持续性。

（三）从个案监督上做实扶贫执法监督行动

一是加大扶贫领域行政执法监督力度。对在落实扶贫法律法规和政策中恣意妄为、吃拿卡要、雁过拔毛等损害政府形象和群众合法权益的行为，对在扶贫统计工作中弄虚作假、虚报浮夸的行为，严格依法追究相关人员责任。对扶贫领域违法违纪特别是腐败问题，对虚假扶贫、虚假造贫等问题要在行政执法、纪检监察、司法过程中形成完整的责任追究体系。二是进一步落实行政执法与刑事司法有效衔接机制。建立健全行政执法与刑事司法衔接信息平台，发挥大数据技术优势，及时监督行政执法机关依法移送各类涉农涉嫌犯罪的案件，严厉打击农村黑恶势力、侵犯留守儿童权益、涉农诈骗、非法集资、假冒苗种、假医劣药、食品饮料造假、产品质量不合格致伤致残等涉农违法行为。三是加大扶贫信息公开力度。要严格落实权责清单动态管理的要求，向社会全面公开扶贫职能、法律依据、实施主体、职责权限等事项，重点推进专项资金分配和使用、建设项目批准和实施、扶贫对象进出等领域的信息公开。扶贫项目招标、政府采购及项目验收、合同履行等情况应在扶贫点或项目所在地向村民公开，未依法公开扶贫信息的，按有关规定追责。

（四）从方式方法上拓展扶贫法治宣传行动

一是加强对《宪法》的宣传。加强对《宪法》的广泛学习宣传，强化全社会依宪治国和各级领导干部依宪执政理念，推动各级、各部门共同承担宪法宣传责任。二是创新宣传方式。结合农村实际情况，采取让群众喜闻乐见的方式方法开展扶贫法治宣传。三是开展法治教育进课堂活动。在贫困地区小学、中学的教材中编写法制教育内容，科学设置法制教育课程，明确小学阶段课程学习哪些法律知识，中学课程应学习哪些法律知识，让学生从小接受法制教育，增强他们法治意识和法治素养，以便能够影响学生的家长也增强学法、用法、守法意识。四是加强扶贫法治宣传队伍建设。有计划地选择有一定文化基础的扶贫干部和群众作为扶贫法治宣传员，加强对村支两委干部的法律培训，着力培养一批乡土法律传播者，让他们能用通俗易懂的语言将身边发生的扶贫励志故事同法律有机结合起来，将法律内容进一步生活实践化。同时，要充分发挥镇村两级扶贫干部的作用，在广大农村建立扶贫法治宣传横向到边、纵向到底的网格体系。

（五）从法律审查把关上做好扶贫决策参谋行动

一是建立重大扶贫决策合法性审查制度。对扶贫重大政策、重大项目甚至扶贫对象的审查要建立严格的审查程序和设立严密的前置条件，推进重大扶贫活动程序和实体法治化。二是建立合同签订法律顾问先期参与制度。对扶贫项目、招商引资类合同，各地政府及部门应当在组织考察、谈判、协议起草等阶段，让法律顾问或司法行政机关干部先期参与，才能确保签订的合同内容不违法、可执行。三是加强扶贫法治理论研究。加强对农村土地、自然资源、基础设施、创新扶贫、“三变”改革等方面的法治理论研究，促使产生一批理论与实践很好结合的法治理论研究成果，及时提供给扶贫决策机构，以便为涉及重大决策、重大事项、重大活动、重大项目等领域的扶贫决策提供智力支持，为贫困地区脱贫攻坚政策的制定提供优质决策参考。

（六）从体制机制上做好扶贫纠纷化解行动

一是畅通行政复议渠道。第一时间处理扶贫对象提出的行政复议申请，依法及时化解农村耕地、林地、水事等自然资源权属纠纷、邻里家庭矛盾纠纷等矛盾纠纷，对于影响面大、公众关注度高的行政复议案件，应当采取听证会的方式审理，防止矛盾纠纷演变为恶性事件、群体性事件。二是理顺土地承包纠纷处理机制。针对由于土地承包纠纷处理机制不顺导致增加当事人诉累的情形，建议由最高人民法院以适当形式对全国土地承包纠纷类案件的受理、裁判提出明确意见，明确土地纠纷管辖边界，打破农村土地承包经营纠纷司法审判藩篱，及时高效处理此类纠纷，减少群众讼累。三是改进行政复议审理机制。复议机关工作人员不熟悉其他部门业务，而其他部门工作人员法治素养不够，因此复议机关在涉农涉贫行政复议案件审理过程中，应当让熟悉业务部门工作的行政复议委员会专家参与其中，并认真听取业务部门意见，才能弥补复议机关和业务部门存在的不足，更加清楚原行政行为的来龙去脉和案件的真实情况，审理后作出的行政复议决定才会更合理、更科学。四是建立行政复议案例指导制度。行政复议典型案例具有很好的引导和示范作用，有助于提高对涉农涉贫行政复议案件的办案质量和效益。建立涉农涉贫行政复议典型案例库，实行定期通报制度，以便有效指导下级行政复议机关在审理同类涉农涉贫复议案件时参照典型案例的做法进行审理，极大地节约时间成本，有效化解矛盾纠纷。五是注重调解方式。充分发挥人民调解、行政调解和行业性专业性调解优势，建立和完善矛盾纠纷调解工作机制。司法所应当引导贫困地区群众通过调解方式来化解各类矛盾纠纷，并参与调解疑难、复杂涉及困难群众的矛盾纠纷，维护贫困地区的社会稳定和群众的合法权益。

（七）从质量与效率上开展扶贫法律顾问行动

一是立足职能主动提供法律服务。整合律师、基层法律服务、法律援助等法律服务资源，完善法律服务便民利民的方式和举措，深入开展“法律顾问进乡村”活动，采取“上门式、预约式、一站式”等形式，积极为贫困乡村经济社会发展和贫困群众提供全方位、多层次的法律服务。二是推行法律援助精准扶贫模式。每年从律师事务所选派政治觉悟高、业务精、责任感强的律师到贫困乡镇驻点开展法治扶贫帮扶工作，建立沟通协调机制和督促检查考核工作机制，注重各项帮扶任务落实，并将法律援助情况作为律师事务所和律师年度考核的重要内容，要求不脱贫不脱钩，为脱贫攻坚提供优质高效的法律服务。三是规范扶贫业务报表。制定适用于全国或全省的规范化扶贫报表，统筹各类检查和考核评估，加强部门联动、数据共享，提高扶贫效率，引导基层把更多的精力用到真正的扶贫工作上。四是建立村规民约法律顾问参与制度。针对少数贫困群众好吃懒做、无理取闹、不讲信用等问题，需要制定良好的村规民约，实现村民自治。要让法律顾问积极参与村规民约的制定或修订，不能把它作为国家政策的另一个版本，更不能违背法律法规规定，把村民在日常生活中关注度最高、要求最迫切的事项在村规民约中加以规范，提高村民的自我管理能力，推进乡村振兴。五是拓展公共法律服务范围。明确贫困群众在办理司法鉴定、公证、仲裁等方面业务时应当减免相关费用，同时，对减免相关费用较多的仲裁机构、司法鉴定机构和公证机构，应当以国家司法部或省、市、县司法行政主管部门的名义予以表彰，提高以上机构参与法治扶贫的积极性和主动性。

（八）从指标体系上建立科学的考核评价机制

首先，要将法治扶贫考核纳入法治政府建设考核范围。在依法行政考核体系中设置法治扶贫工作版块进行考核。其次，科学设定法治扶贫考核指标。将扶贫立法、扶贫执法、扶贫法治宣传、扶贫依法决策、扶贫纠纷化解和扶贫法律顾问服务等六大块内容纳入考核指标。最后，要注重考核结果的运用。将法治扶贫工作考核结果与地区、部门目标考核挂钩，纳入政绩考核指标体系，考核结果纳入干部评价和考察依据。

（九）从工作力量上加强法治扶贫队伍建设

一是配强法制机构力量。加强与编制部门的沟通协调，增加司法行政机关编制，部门设置法规科或法规处，让人员编制能够适应法治政府建设和法治扶贫工作需要。二是增加专业人才数量。通过面向社会招考、人才引进等方式招聘司法行政干部，也应当从律师、法学专家中招录法治干部，建立从高校法律专业毕业生中招录人才的便捷机制，让年轻的大学生和研究生能够快速地进入国家机关从事政府立法、行政复议、行政执法和决策参谋等工作，实现法治扶贫工作队伍年轻化、专业化。三是加强执法队伍建设。增加贫困地区基层行政执法人员编制，积极申报行政执法资格证，充实扶贫领域基层行政执法力量。四是加强法治扶贫培训。制定年度法治扶贫培训计划，定期组织开展法治扶贫培训，以便让扶贫干部切实提高法治思维和法治理念，用法治的方式去推动扶贫工作，法律规定的职责要履行落实到位，法律禁止的扶贫行为要令行禁止到位。五是确保法治扶贫经费。将法治扶贫工作列入本级财政预算，建立法治扶贫专项经费，用于法治扶贫工作的日常办公、督导考核、培训宣传、组织调研等方面，为顺利推进此项工作提供必要的资金支持。

总之，开展法治扶贫，就是要把扶贫开发行为涉及的各个方面均纳入法治化轨道，建立扶贫制度将其扶贫方式、方法和扶贫成果固定下来，保证扶贫开发工作在社会经济管理中能够顺利推进、取得实效。