乡村振兴视野下管控城市垃圾入村的法律规制研究

张军 王文彬

摘要：当前，主要因城市垃圾入村引发的“垃圾围村”问题愈发凸显，严重阻碍着乡村振兴战略的实施。基于法律视角分析可知：农村环境保护以及管控城市垃圾转移的法律法规不完善、多数农村环保执法不严格、以及地方政府对城市垃圾转移的监管和惩处力度不足，共同导致了城市垃圾入村现象的出现。为了管控城市垃圾侵入农村，亟需在立法、执法和司法等多方面进行综合规制，既要尽快制定、完善相关法律，也要加强农村环保执法和加大城市垃圾向农村转移的监管及惩处力度。

关键词：城市垃圾入村;农村人居环境;法律规制;环保执法

中图分类号：D922          文献标志码：A         文章编号：1008-2921（2019）03-101-005

党的十九大报告指出，要着力解决突出环境问题，积极开展农村人居环境整治行动。2018年2月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《农村人居环境整治三年行动方案》，再次重申了推进农村人居环境整治的重要性。“改善农村人居环境，建设美丽宜居乡村，是实施乡村振兴战略的一项重要任务，事关全面建成小康社会，事关广大农民根本福祉，事关农村社会文明和谐。”[1]因此，全面实施乡村振兴战略必然要求进一步加强农村生态建设、环境保护和综合整治工作。当前，阻碍美丽乡村建设、影响农村人居环境整治的不良问题仍然存在，其中城市垃圾向农村转移的问题尤为突出，许多地方陷入了“城市垃圾围村”的困境。由于农村生态环境的脆弱性和不可逆转性，城市污染转移大大超出了农村地区的环境承载能力，致使农村生态环境遭到破坏、农民环境权益受损，也进一步阻碍了农村人居环境整治的进程。不少学者也对这些问题进行了研究反思。段碧华指出，乡镇企业违法排污导致城市污染向农村加速转移，不仅威胁着农村居民的身体健康，而且严重制约了农村经济的进一步发展，并造成巨大的经济损失[2];王华梅认为，在城市环保工作日渐增强的背景下，大量城市垃圾往往选择向近郊和农村转移，造成新的农村污染，使本已脆弱的农村生态体系雪上加霜[3];朱海忠悲观地指出，污染瘟疫正在中国大地上蔓延，即使是东部相对发达的地区，很多村庄的农民仍然面临污染的威胁[4];郭琰认为，在城乡二元结构中，城市向农村索取发展资源，回馈给农村的却是更多的环境负担，特别是城市生产和生活垃圾向农村转嫁现象严重[5];张军指出，“垃圾山”“垃圾围村”问题已经成为农村发展过程中不可逾越的难关[6]。此外，于志娜[7]、秦柳[8]和赵津津[9]等人也提出需要高度重视并有效制止城市垃圾向农村转移的现象。事实上，城市污染转移问题受到多方面因素的综合影响，而从法律规制层面上分析也能发现诸多问题。突出表现为，立法层面的无法可依、执法层面上的环境执法不力、司法层面的司法保障不足[10]。因此，为了有效治理城市污染及垃圾向农村转移，亟需在完善法律法规、严格执法和公正司法等方面開展综合防治工作。

一、现状描述：城市垃圾侵入农村的现况与危害

长期以来，我国高度关注“垃圾围城”问题，却在很大程度上忽视了农村环境污染治理工作，使得“垃圾围村”现象日益严重。在此过程中，城市垃圾向农村转移量不断攀涨，严重破坏了脆弱的农村生态环境。据有关报道，85%的城市垃圾被转移到农村，且很多地方往往采取了就地堆积或直接填埋的处理方式，并没有采取科学的垃圾分类和分解措施，这种粗放式的处理手段极易引发二次污染，给农村生态环境的保护和治理埋下严重的隐患。与此同时，我们也要清楚地意识到，城市垃圾侵入农村，不仅直接阻碍了农村人居环境整治和乡村振兴战略的实施，还导致农民身心健康受到极大损害，甚至出现的癌症村，这些情形已经敲响了保护农村环境的警钟，需要引起整个社会的高度关注。

（一）城市垃圾入村局面愈演愈烈

当前，城市垃圾侵入农村的局面愈演愈烈，不仅体现在重污染企业向乡村转移数量增多，而且还表现为越来越多的城市垃圾不断侵入农村。一方面，随着城市化和工业化进程的推进，出于对城市产业布局和污染治理的考虑，低产能和高污染企业不得不逐步迁移至乡镇或农村发展，而为了争取就业岗位和获取财政收入，很多经济欠发达地方政府及农村“两委”组织对于环境污染往往“睁一只眼闭一只眼”，以至于严重破坏了当地的生态环境。另一方面，随着经济社会发展，社会大众的生活水平和消费水平不断提高，导致城市生活垃圾总量不断增加，也使得城市垃圾处理压力迅速增加。但在城市生活圈中处理各种垃圾，不仅需要支付较高的垃圾处理费用，而且还面临较多限制、监管，也不符合城市污染治理的规划。因此，大量城市垃圾往往被转移到农村进行后期处理。据调研得知，城市垃圾处理包括卫生填埋、高温堆肥、焚烧等方式，但许多垃圾处理厂商为了节省成本，在垃圾处理过程中很少采用现代化的垃圾处理设备，一般采取就地掩埋或焚烧的方式，难以做到无害化、资源化处理，这不仅会使农村面临严重的土壤污染、水污染、大气污染等问题，也会给农村建设发展埋下许多有害隐患。

（二）城市垃圾入村阻碍乡村建设

城市垃圾转移到农村处理，虽然有效缓解了城市垃圾处理的压力，但同时也在很大程度上阻碍了正常的乡村建设发展。首先，大量城市垃圾侵入农村，严重破坏了农村的整体风貌，直接阻碍了美丽乡村建设。保持村容整洁、开展农村人居环境整治工作，原本是实施乡村振兴战略的重要内容。但在城市垃圾不断涌入农村的现状下，这一工作的开展面临许多挑战，特别是农民的人居环境不断恶化，最终使得农村的“村容整洁”建设目标难以实现。其次，城市垃圾入村后极易引发二次污染。垃圾简单填埋不仅使土地利用处于低效率，还容易对地下水造成严重污染;而没有科学的无害化处理设备支持的焚烧方式，会直接释放有毒气体造成对大气的污染。城市垃圾转移的恶果不仅严重侵害到农民的环境权益，而且对其生命健康同样造成较大威胁。除了城市工业带来的污染外，城市的生活垃圾填埋场、焚烧厂等环境基础设施也大都分布在农村地区，农村在很大程度上被当作城市污染的汇聚地，由此产生的环境破坏也全部由农村承担[11]。在此背景下，农村发展的基础条件已然遭到破坏，许多农民无力改变只能背井离乡寻找新的家园，客观环境的破坏和人力资源的缺乏更是使得乡村振兴工作步履维艰。

二、法律层面分析：农村环保法治存在较多漏洞

基于法律视角审视可发现：城市垃圾之所以能够轻易侵入农村，是因为有关城市垃圾处理、农村环境保护等问题的法治体系不健全。尤其是当前我国控制污染向农村转移的法制存在诸多不足[12]。一方面，关于农村环境保护的立法不明确，特别是城市垃圾能否向农村转移的规定相对原则化，不具有可操作性，致使城市垃圾转移程序不完善且所受限制较少，许多城市垃圾处理部门或处理厂商往往“有空可钻”。另一方面，许多农村的环保执法力度不严格，难以有效监管城市垃圾向农村转移的流程、数量以及垃圾处理结果，并严重缺乏对农村环境变化的有效监测。此外，由于地方政府对污染农村环境的行为惩处力度不足，这也在一定程度上放任了城市垃圾向農村的转移速度。

（一）关于农村环境保护的立法不明确

环境问题是环境法发展的逻辑起点，工业文明及城市发展带来的环境问题最先受到法律的关注，并陆续得到相应调整，而农村环境问题的法律关照却一直姗姗来迟[13]。如何开展农村环境保护工作、城市垃圾能否向农村转移以及城市垃圾转移的准入门槛和进入的监管程序如何均未明确于法律制度中，且现有制度规定原则化，实践操作性较差。一是，我国农村污染防治法律体系不完善、较为薄弱，农村环境保护立法上仍有空白，在某些环保领域仍存在无法可依的状态[14]。相对于城市环境治理工作来说，农村环境保护和治理工作所得到的重视程度不够，事关农村环境保护的法律法规也比较少。虽然2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》也提到了农村环境保护工作，但是由于具体的配套法律法规不够完善，这也使得许多农村环境保护工作难以依法开展。二是，有关农村环境保护的行政法规和部门规章也较为分散，难以形成合力。而农村环境保护工作的有效开展，恰恰需要在法律法规的指导下吸纳多个行政管理部门的协同参与。三是，有关城市垃圾能否向农村转移，以及转移时应该遵守什么程序、标准、履行何种义务等均缺乏明确细致的规定。换句话说，在法律缺失的背景下，大量城市垃圾向农村的转移陷入了监管的“真空”状态。当前这种不良局面也愈演愈烈，已经严重阻碍了美丽乡村建设和许多乡村振兴工作的落地。总之，事关农村环境保护的立法不明确，为城市垃圾侵入农村留了空隙。

（二）农村环保执法不够严格

从全国环境保护执法效果来看，农村环保执法不够严格[15]，使得城市垃圾极易侵入农村。其中，既涉及地方政府农村环境保护职责的缺失，也存在政府塑造地方业绩的因素。一方面，地方政府、农村自治组织和农民对于农村环境保护的认识程度不深，使得农村环保执法工作长期处于缺失状态。在传统的发展思维指导下，地方政府更加注重农村经济发展状况的改善，而对于农村环境保护工作的重视程度不够。农民为了提升家庭经济收入也会采取一些落后的生产方式，以及滥用化肥、农药等生产资料，都会对农村生态环境造成严重破坏，同时他们也并不希望政府开展严格的环保执法来约束自身粗放的农业生产模式。另一方面，农村疏于环保执法，也为城市垃圾侵入农村创造了一些便利条件。一般说来，在农村兴建垃圾填埋场、焚烧厂，垃圾处理厂商需要给地方政府缴纳较多的土地使用费用，而且地方政府还可以通过对垃圾处理行为的征税和收费措施来增加财政收入。因而，地方政府往往对于垃圾处理厂商的违法违规行为监管不足甚至置之不理，这使得农村环保执法存在较大空白。更有甚者，部分地方政府甚至充当了这些垃圾处理厂商的保护伞，帮助他们应付上级检查，而没有履行相应的环保职责。在这种情形下，越来越多的城市垃圾得以侵入农村，如若处置不当就会损害农民的正当权益。

（三）对农村环保违法行为的惩处不足

除了法律法规不健全和执法不严格外，对农村环保违法行为的惩处力度不足也是违法者敢于肆意破坏农村环境的重要原因。首先，由于法律法规不清晰，使得处理城市污染转移行为的依据不足，无法使违法者依法得到惩处。城市污染转移的法律限制不明确，再加上污染农村环境的后果较难界定，都容易引发垃圾处理厂商的侥幸心理。实践中，农村环境影响评价工作较为迟滞，既难清楚界定城市垃圾侵入农村的各种危害，也难以为政府处罚垃圾处理厂商提供可靠依据。其次，对城市污染转移行为的惩处力度不足，使得违法者的违法成本较低。通过采取简易的垃圾处理方式，违法者可以获得较高的经济收益，使得他们缺乏提升垃圾处理技术、更新升级垃圾处理设施的动机，最终难以避免对农村环境的二次污染。此外，当前农村环保执法没有形成长效机制，往往采取运动式治理模式，这也使得垃圾处理厂商不需要长期支付违法成本，因此，法律惩处并不能真正发挥法律监管的作用。

三、完善法律对策：多重措施管控城市垃圾入村

由于我国农村环境保护工作中存在许多法律漏洞，进而导致了城市垃圾侵入农村的问题愈发严峻。首先，必须从健全法律规范体系的角度出发，明确《环境保护法》中针对污染转移问题的法律规制，促使地方人大尽快制定有关城市污染转移的具体办法。其次，执法层面应强化环境保护部门权责一致的环保思维，促使其严格监管污染转移过程，同时各级环保部门还应设立农村环境监测网点，加强对农村环境质量的监测。

（一）健全农村环保法律制度，规范城市污染移转程序

城市污染转移至农村违背了农村生态环境的可持续发展规律，只有借助稳定的法治建设才能在农村建立开展环保工作的长效机制，遏制农村生态环境恶化趋势。因此，必须尽快制定、完善有关农村环境保护的法律法规，清晰界定城市污染转移的法律性质，并严格规范城市垃圾转移处理程序。通过加快农村环境污染防治方面的立法工作，构建较为完善的法律规范体系，可以为保护农村环境、防治环境污染创造有利的条件[16]。首先，尽快制定有关农村环境保护的针对性法律法规。只有依据具体可行的法律规范，才能够确保农村环保执法工作有法可依，同时也能依法对破坏农村环境的污染行为进行严厉处罚。单纯依靠运动式的环境污染治理运动，很难从长远上改善农村的整体环境。其次，需要尽快完善城市污染转移的审批准入制度和违法转移的法律责任，依法规制城市污染转移。同时，必须严格规定和科学设置城市垃圾向农村转移的具体流程，从进入门槛设置到处理后果监测，均需明确在具体制度条文中。最后，深入推动《中华人民共和国环境影响评价法》在农村地区的有效落地，尤其需要做好城市垃圾入村对农村环境的危害评估工作。为此，环保部门应努力确保环境影响评价制度在农村地区建设项目中得到落实，将各种对环境的潜在影响通过环境评价控制在萌芽状态，积极消除各种可能出现的农村环境污染行为[17]。

（二）加强农村环保执法，监管城市垃圾处理流程

加强农村环保执法力度，严格监管城市垃圾在农村的处理方式和处理流程，这直接关系到城市垃圾对农村环境的影响程度。在完善农村环境保护法律法规的基础上，农村环境保护部门也要积极行动起来，通过强有力的环保执法作业，有效管控城市垃圾在农村的处理进程。具体说来，一是要加强农村环保部门的人员配置和资源扶持力度。据笔者实地调研发现，许多地区的环保部门不仅人员短缺，而且环境保护工作也不受重视，这使得大量环保执法工作难以开展。因此，通过人员充实和资源扶持，能够为加强农村环保执法提供良好的基础。二是切实有效地加强农村环保执法力度，坚决避免执法工作的形式化和虚化。通过环境法制教育、业务培训等方式，不断加强环保执法人员对农村环保工作的科学认识，并有效提高他们的业务水平。这样才能有效打击垃圾处理厂商的侥幸心理，督促他们在合法的轨道内开展垃圾处理工作。三是严密监管城市垃圾在农村的处理流程。一方面，督促垃圾处理厂商不断升级垃圾处理设施，实现垃圾处理无害化和资源化，避免引发二次污染。另一方面，农村环保执法部门也要加强对垃圾处理的全程监管，防止违法违规行为的出现。此外，建议各级环保部门在农村设立环境监测网点，进而加强对农村环境质量的持续监测，最终通过可靠数据来确保农村环境污染治理的工作方向。

（三）加大违法惩处力度，增加污染违法成本

不断加大农村环境违法行为的惩处力度，并增加污染方的违法成本，也是防止城市垃圾侵入农村的重要法律手段。当前，违法惩处力度不足以及违法成本较低正是导致许多城市垃圾处理违法行为在农村频繁出现的重要原因。通过加大对违法行为的惩处力度，增加污染者的违法成本，能够对环境污染及破坏行为形成较强的威慑力和约束力。一方面，严格监管城市垃圾进入农村的程序和处理的流程，加大对违法行为的处罚力度。在环保执法过程中，要形成处置违法行为的长效惩处机制，一旦发现违法违规行为，就要及时惩处，坚决防止惩处行为后置。换句话说，环保执法要保证及时有效性，并且环保部门也应该树立持续推进的行动意识。另一方面，在法律规范中设置严格的法律责任，提高污染转移者的违法成本。当前违法成本远低于违法收益，这使得许多工厂甘愿接受污染环境的违法成本。因此，只有通过大幅度提高违法成本，让环境破坏者和垃圾处理厂商清楚地意识到自身的违法违规行为必须付出高昂的代价，这才能引起他们对自身行为的重视，从而谨慎采取合法安全的垃圾处理措施。此外，依法加强对农民环境权益的司法保护和救济，完善现行代表人诉讼与公益诉讼制度，加强配套的司法救助措施，也能有效制止城市垃圾向农村的不当转移[18]。总之，依据完善的农村环保法律规范，加大违法惩处力度，提高违法成本，有助于在最大限度上避免城市垃圾污染农村环境，最终为农村发展创造良好的生态条件。

总的看来，持续开展农村人居环境整治工作，不仅是实现乡村生态振兴的重要内容，而且在很大程度上影响着乡村振兴战略的成败。为此，必须加强农村环境污染治理和生态保护的力度，有效规制城市垃圾向农村的转移行为。在此过程中，各级政府和环境保护部门，既要积极进行协同治理，做好农村环境保护工作的顶层设计，也要科学完善立法、严格执法和公正司法，确保农村环境保护工作在正常的法律轨道内运行。

参考文献：

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