改革开放以来我国公共管理学的研究进展与趋势

邱均平 沈莹 沈恝谌 陈丽婷

摘要：通过对改革开放以来我国的公共管理学研究的分析，旨在了解公共管理学的发展现状，对未来的发展趋势做出科学预测。以中国知网1985～2018年的相关文献为研究对象，从文献时间分布、核心作者、核心机构、研究热点和研究趋势等方面，对公共管理学的发展进行统计与分析。研究表明，公共管理学的发展可以分为三个阶段;研究机构以高校为主，部分机构合作紧密;核心作者集中发展的稳定阶段，作者间存在较大差距;研究热点主要有行政改革、创新、公共治理、服务型政府、人才培养等，具有明显的中国特色;围绕新常态等时代背景，充分利用大数据技术是公共管理学的未来趋势;如何紧跟国家政策方针，寻求学科的更好发展是每一个分支学科要解决的问题。

关键词：公共管理学;改革开放;CiteSpace;文献计量学

中图分类号：D61 文献标志码：A    文章编号：1008-2921（2019）03-012-010

1978年，在邓小平同志的带领下，中国开启了改革开放的历史进程，开始建立一个全新的社會经济秩序，经济学、政治学、法学等诸多学科也随之纷纷恢复与重建。公共管理是公共行政发展到一定阶段的必然结果，它脱胎于公共行政，是对公共行政的继承与发展，两者间具有密切的关联。[1]公共管理学依托于行政管理学，是由新公共管理运动脱胎而出的一门学科，它对政治学、经济学、社会学、管理学、心理学等诸多学科具有依赖性。我国公共管理学自西方引入，兴起的时间较晚，20世纪70年代末80年代初，随着政治学而恢复重建。[2]从知识、理论发展演变的角度看，公共管理研究呈现了一定的阶段性，从没有公共的行政学到传统公共行政理论、中经新公共行政理论、新公共管理理论，直到目前的新公共服务理论。[3]

因为公共管理是从西方引入的，故而早先国内的公共管理研究，学者往往进行的是定性的理论和思辨研究，介绍和引进国外先进理论和研究成果，缺乏通过真实案例去验证的实证分析。例如陈振明对西方的“新公共管理”范式进行了评述，认为其对于我国公共管理以及行政管理学科的知识创新具有借鉴意义。[4]其后，在理论引进的基础上，国内学者的研究开始侧重于公共管理的中国化，将西方的理论基础与中国的实际情况结合起来。如张再生和白彬对新常态下的公共管理面临的困境进行剖析，并提出应对策略。[5]

近年来，随着文献统计和计量学的发展，国内涌现了一批以文献计量为方法的研究，它能让我们更清晰地了解公共行政领域的发展状况和趋势。例如陈天祥和龚翔荣基于SSCI样本期刊的文献计量分析，对国外公共管理学科领域研究热点及演化路径进行分析与研究。[6]苏娇妮和聂爱霞通过对2012年至2017年公共管理学的文献计量研究，发现我国公共管理学的研究主题呈现价值化、多元化、信息化和话语特色化等趋向。[7]文献计量学在公共管理学研究上的应用越来越广泛，但对公共管理学的研究现状和研究热点等数据掌握还不足，共词分析法、引文分析法等的应用还较为少见。且应用计量学的研究的时间范围较短，往往是研究近几年，没有从公共管理学整个发展历程上进行分析。

本文将计量学方法引入到公共管理学研究中，从文献时间分布、核心作者、核心机构、研究热点和研究趋势等方面，对公共管理学的发展进行考察与总结，并对未来的发展趋势做出展望。旨在用科学的方法更加清晰地展现出公共管理学的发展轨迹和演化过程，理清公共管理学科的历史发展脉络，对公共管理学今后的发展方向做出科学预测。

一、数据来源与分析方法

（一）数据来源

以中国知网为数据库，论文类型为期刊论文，以“主题=公共管理”为检索条件，共检索到12 850条数据，时间跨度为1985年～2018年。剔除无作者和其他非学术类文章，得到有效论文为11 395篇。

（二）分析方法

本文主要运用的可视化工具是陈超美教授运用java语言所开发的CiteSpace。该软件可用于探查学科领域研究前沿变化趋势以及分析研究前沿与知识基础之间的关系，为知识领域动态演进可视化研究提供新的平台，并能在绘制的知识图谱中显示某个学科领域在一定时期中若干研究前沿领域的演进历程。

本文主要运用的方法有两种：文献计量法和共词分析法。文献计量法是以大量文献为研究对象，运用数学、统计学等计量方法探讨学科的某些结构、数量关系、变化特征和规律，是一种定量分析法。这种研究方法常用于总结文献的量变规律，探讨学科的发展趋势。共词分析法主要是统计一组词在同一篇论文中出现的次数，通过分析这组词对某一学科、研究主题和专业术语的作用关系，从而展示该学科的研究结构。[8]

二、文献时间分布

以知网检索到的每年论文发表量，绘制公共管理学文献分布时间折线图，如图1。

1978年～1997年是起步阶段，知网收录的论文只从1985年开始，而1985年至1997年的发文量均为个位数，且几乎没有波动性。70年代末因受到公共政策学科范式和工商管理学科范式的影响，使得我国公共管理学在行政学的基础上逐渐开始形成，但学术界对公共管理学的研究热度还很低。（2）1998年～2007年是发展阶段，从图1可以明显发现1998年到2007年，我国公共管理学论文大幅增长，从1998年发文量19篇逐步增长到2007年发文量817篇。这是因为1996年全国研究生专业目录修订，增加了管理学门类，正式确立了公共管理学科作为哲学社会科学及管理科学重要组成部分的地位。在此背景下，公共管理学在中国逐渐掀起了研究浪潮。1998年我国学者发表了第一篇关于公共管理学方向的论文，将中国公共管理学的发展研究带入学术视野。[9]（3）2008年～2018年是稳定阶段，中国公共管理学研究逐渐达到平稳水平，年发文量在800篇左右。从图中整体发现，中国公共管理学发展从无到每年800篇左右的情况，说明中国学术界在一个新学科开拓发展的过程中付出很多实际行动。

根据图1可以看出，公共管理学的期刊论文在时间分布上主要可以分为3个阶段。（1）

三、核心机构分析

核心机构对于学科的研究和发展有着重要的作用，通过对机构的发文量以及各机构之间的合作网络进行统计分析，可以了解该领域的核心机构以及机构间的合作交流情况。通过对各机构的发文量进行统计，将发文数量较高的机构进行排序，得到表1。表1中所占比例=机构发文量/总发文量，其中总发文量为12 850篇。

从表中可看出发文量较高的机构都集中在高校，当中排名前五的机构分别是中国人民大学、武汉大学、南京大学、中山大学和北京大学。其中只有中国人民大学和中山大学在1978年到1997年间（起步阶段）有发表过文章，可以认为这两所学校是我国最早涉足公共管理领域研究的学术机构，所发表论文的主题大都是关于国外学者对于公共管理的相关理论观点以及我国国内公共管理在相关领域应用的探索。其他各机构在发展阶段和平稳阶段的发文数量基本趋于持平，说明各机构对该学科的研究热度并未下降。

再对各学术机构的合作情况进行分析。通过将论文数据导入Citespace，得到机构合作网络分布图，如图2所示。

通过对机构间的合作研究发现，不同机构之间的合作形成了若干主要的机构合作网络。其中由中国人民大学、中山大学、清华大学、北京大学、浙江大学、南京大学、厦门大学和国家行政学院构成的合作网络，由郑州大学、苏州大学、兰州大学和西北大学构成的合作网络，由华中科技大学、武汉大学和湘潭大学构成的合作网络，由上海交通大学、南京师范大学和广西大学构成的合作网络是主要的机构间合作网络。在这当中，中国人民大学、中山大学、北京大学、清华大学等机构节点间的连线较为紧密，是最主要的合作网络。从图中也可看出，机构发文量前五名当中，中国人民大学、中山大学、北京大学和南京大学间合作较多，而武汉大学相对独立一些。另外福建师范大学、东北大学、山东大学等机构形成了相对孤立的点，表明这些机构相较于外部合作较少，内部合作更多。

四、核心作者分析

核心作者是对该领域研究和发展有较大贡献的科研人员，同时也是该领域学术影响力、竞争力的重要贡献者，对核心作者进行研究有助于学科及主题研究的发展[10]。对核心作者的分析首先从确定高产作者开始，根据普莱斯定律，撰写总论文一半的高产作者的数量等于全部科学作者总数的平方根，即m=0.749（nmax）0.5。[11]对经处理过后的11 395条论文数据进行处理，通过统计得到最高产作者的发文量为58篇，可得到m≈6，即发文量在7篇以上的作者为高产作者。得到40位高产作者，将这40位作者作为核心作者候选人。

通过综合指数法[12]确定核心作者，根据CNKI自带的数据库统计出候选人各自的发文量以及论文被引频次，得到以下数据：40位核心作者候选人、发文总量470篇、人均发文量12篇、人均被引频次477次。之后根据计算后得到的综合指数确定核心作者[13]，计算公式如下。

1.候选核心作者发文量折算指数=候选核心作者发文量/候选核心作者平均发文量×100

2.候选核心作者被引频次折算指数=候选核心作者被引频次/候选核心作者平均被引频次×100

3.候选综合指数=（候选核心作者发文量折算指数+候选核心作者被引频次折算指数）/2

综合指数越高，代表学术水平越高。将综合指数≥100的候选人确定为核心作者，共得到13位核心作者，见表2。

由表2可知，从发文年份看，持续研究年限最长的作者是张康之和陈振明，都为21年，持续研究年份最短的为4年。其中，持续研究年限在10年以上的有8位，占全部核心作者的62%，根据研究年限从长到短依次为：张康之（21年）、陈振明（21年）、薛澜（20年）、李军鹏（15年）、韩兆柱（14年）、包国宪（13年）、竺乾威（12年）、蔡立辉（10年）。经统计，这些作者都来自高校，其中6位来自公共管理学院，1位来自国际关系与公共事务研究院，剩下一位来自行政管理研究中心，说明针对公共管理的研究主要还是在管理学和行政学的领域展开，核心作者也基本都是行政管理、社会学、教育学领域的学者。

根据表中结果分析得知，虽然公共管理学相关研究成果斐然，但无论是高产作者还是核心作者成果的具体数量还是相对较少，大多数作者的研究都集中在2006年到2018年的稳定阶段，从核心作者的发文数量以及研究持续时间也可发现其中作者间的差距较大，说明研究队伍还是较为分散，如何形成一个相对稳定的专业研究队伍，还值得引起学界的思考。

五、研究热点分析

关键词是论文核心内容的表征，而高频关键词则是一段时期内学者共同关注的问题，反映的是特定学科领域的研究热点，通过对研究热点的分析可以准确把握学科发展的特点和规律。将知网获取论文的数据导入CiteSpace，调节参数，设置时间分割为1985年～2018年，每5年为一个单位，节点类型为关鍵词，选取每个时间分区中前50个高频关键词。运行CiteSpace，选择聚类，绘制公共管理学关键词共现聚类图谱，共得到6个主题类别，如图3。

（一）行政

主要包括以下关键词：行政管理、公共行政、公共性、公共利益等。该类别主要研究的是早期的行政学，因为公共管理学就是由行政学逐渐演化而来的。西方行政学最早创立于19世纪末20世纪初的美国，并形成了众多的理论流派，例如威尔逊的古典行政理论、德洛尔的公共政策理论等。西方公共行政学的思想正是在威尔逊和马克斯·韦伯等人的理论基础上产生的。公共性是公共行政的本质属性，哈贝马斯认为，公共行政的公共性不仅包括社会公共领域的公共性，还包括公共权力领域的公共性。[14]公共利益这一概念从产生至今，都没有一个清楚的概念诠释，故而对公共利益进行概念的界定和衡量的研究不在少数。除此之外，公共利益往往与城市规划、土地拆迁等联系起来。而城市拆迁中的利益冲突和产生拆迁纠纷的原因，往往是公共利益缺乏制度层面的明确界定。[15]

（二）公共管理

主要包括以下关键词：公共管理专业、案例教学、人才培养、对策、MPA等。包含这些关键词的期刊论文主要是对公共管理学这个专业进行研究，包括本科及硕士（MPA）、博士。现代社会政府职能的转变和政府体制的改革，公共管理问题持续增多并逐渐复杂化，为我国公共管理带来了巨大的挑战，对公共管理专业人才的培养也提出了更高的要求。但当前公共管理专业特色不突出、公共伦理的缺失、综合素质培养的不重视、专业设置的不合理等问题，导致了公共管理专业人才的缺乏。[16]如何找出应对问题的对策，培养出与市场经济体制相适应的应用型人才，是广大学者研究的一大热点。案例教学是一种先进的教学理念和教学模式，而公共管理学作为一门综合性极强的应用型学科，运用和推广案例教学法对于公共管理人才的培养具有重要的意义。[17]

（三）新公共管理

主要包括以下关键词：新公共管理理论、公共服务、公共部门、绩效评估、新公共管理运动等。该类别的研究多是基于新公共管理视角对某一特定问题进行探讨。上世纪七八十年代，西方国家展开了一场声势浩大的新公共管理运动，并随之涌现出了一种崭新的理论思想——新公共管理。新公共管理运动的目的是提高政府行政效率、公共服务质量和降低行政成本。相应地，新公共管理思想代表了公共行政当中一直高举和张扬的改革的主题以及公共行政中贯穿其历史的对完美的不懈追求。[18]公共服务是宪政的必然追求，它的提出预示着我国行政改革的进一步深化和政府管理发展中一个重要转折的来临。[19]政府购买公共服务是行政改革过程中出现的政府治理的新元素，也是学术界的又一大研究热点。

（四）服务型政府

主要包括以下关键词：治理、公共治理、电子政务、政府职能、区域公共管理、整体性治理、和谐社会、公民参与等。从历史发展的纵向来看，中国的行政管理改革呈现出三个阶段：第一阶段旨在突破政治、经济一体化的中央高度集权的体制束缚;第二阶段是为了适应计划经济向市场经济体制的转轨，转变政府职能;第三阶段是以建设服务型政府为目标，推进政府管理模式的转变。[20]我国构建以公民本位和社会本位为终极价值取向的服务型政府，关键是要以公共利益为出发点和基本价值归宿;和谐社会的建设，也要确保公共利益的表达和实现。公共治理是实现公共利益的核心途径，维护和实现公共利益是国家和公共权力产生的主要原因。[21]电子政务是公共管理的一种创新形式，公民与党政机关通过网络进行平等对话。我国的电子政务平台主要包括政府网站、微信公众号、微博等。我国的网民发展速度很快，电子政务能显现公民的民主需求，提高公民的政治参与度。虽然我国的电子政务还处于起步阶段，但它具有旺盛的生命力。

（五）创新

主要包括以下关键词：政府、创新、改革、启示、范式等。无论是哪一个学科，创新都是其中的一个热点，公共管理学也不例外。公共管理学的创新，主要从两个视角展开：新公共管理视角、大数据和信息化视角。新公共管理视角下的创新主要是对政府体制和管理模式进行改革与创新。传统的政府存在着管理理念落后、体制不合理、方法陈旧，等问题，已不适应当前政府环境的巨大变化，为更好的发挥政府的行政效能，必须对其进行创新。[22]大数据作为当今时代的产物正在深刻的影响和改变着人们的思维方式，也为我国的公共管理带来了新的机遇和挑战，影响着公共管理范式与理念的反思和改进，从而促进我国公共管理模式的创新。[23]公共管理学的创新还包括学科的创新，教学模式的创新以及培养机制的创新等。

（六）英国

主要包括以下关键词：公共政策、效率、行政改革、官僚制、公务员等。英国是新公共管理运动的主导力量之一，这场运动实际上是一场以新管理主义为指导思想的行政改革。[24]过去英国的政府实行的是官僚制，属于行政一体化类型，此种特征是英国“行政权和立法权之间的紧密联合”、甚至是“一种几乎完全的融合”的政治体制所决定。[25]但官僚制度逐渐引发了治理的紊乱与无序，社会治理的不力以及社会矛盾的聚集，最终的结果就是英国的脱欧公投。国内学者通过研究新公共管理时代英国政府的行政改革模式，从中吸取经验与教训，来制定更合适中国国情的公共政策，提高国内政府的行政效率。

六、研究趋势分析

同样以五年为一个单位，在操作的基础上，选择Timezone，绘制关键词时间分区视图，如图4。

从图4可以看出，对公共管理学的研究大量集中在1997年以后，在这之前的研究较少。1997年以前的公共管理还处于起步阶段，论文主要围绕西方的公共管理理论和思想展开，多为理论研究，没有紧密结合中国国情及实际情况。1998年～2007年这10年间聚集了大量关键词如创新、改革、治理、公共性、公共部门等，这段时期的公共管理学研究已经开始转向理论与实践的结合，且已经形成了一些较为稳定的研究主题。将西方的公共管理理论结合中国国情，使之本土化，将原理转化为指导具体行动的原则，吸取经验与教训，减少走弯路的可能性。

21世纪初开始出现电子政务、公民参与、政府改革、行政改革等关键词。其中电子政务是伴随互联网技术的发展与企业工商管理理念引入到公共管理領域，并成为公共管理学的研究热点保持了较长的时间。电子政务是政府行政改革的方式之一，它可以优化政府工作流程，公开政府运作，提升政府监管能力，提高政府办事效率，降低管理成本。公民参与一词最早出现在2000年的论文中，这说明在新时期政治经济体制下，公民的政治参与热情较高，在我国具有较大的研究价值。

2005年～2010年我国公共管理学的研究主题主要是推进国家治理体系和治理能力、打造服务型政府。2010年～2015年间，公共管理学的发展已趋于稳定，学术界开始意识到当前高校公共管理专业存在的问题，开始着重于研究高校的人才培养模式等，希望能培养出具备跨学科知识体系的高层次、复合型、应用型的专业人才。伴随信息技术产生的除了电子政务，还有整体性治理的理论，政府信息技术成了当代公共服务系统理性和现代化变革的中心。[26]当前，整合性治理的影响力在逐步增强，部分学者认为该理论可望成为21世纪有关政府治理的大理论。[27]在信息技术不断发展的数字化时代，公共管理的整体性治理范式日益凸显。

2015年之后的关键词主要有新常态和大数据。2014年5月，习近平总书记在河南考察时第一次提出了新常态，这使得新常态这一概念第一次出现在了我国官方的话语体系中。[28]政治新常态作为新常态内容之一，提出要实现国家治理的法治化、民主化、制度化、高效化、协同化。新常态这一词语与我国的国情和公共管理实践息息相关，要清醒地认识新常态下公共管理的困境，并选择破除困境的策略与路径。大数据时代信息技术高速发展，为公共管理领域的便捷化和高效化数据决策及其管理提供了新的工具手段。[29]大数据、互联网+公共管理相结合，既有助于政府提升数据挖掘能力，也有助于促进公共决策的科学高效，必然在当下的公共管理学界成为研究焦点，并显示出蓬勃增长的上升趋势。

七、分支学科分析

公共管理学是现代管理科学四大分支之一，从学科意义上而言，它包括行政管理、教育经济与管理、社会保障、土地资源管理、社会医学与卫生事业管理等方向。

一直以来，公共管理和行政管理之间都没有明确的界线，两个概念难以完全区分开来。信息化时代，计算机技术为行政管理带来了巨大的变革。电子政务、网络治理等形式转变了政府行政管理模式，通过计算机技术实现信息公开共享，提高了政府的工作效率同时也有助于社会公民参与政治。[30]国内相关学者也开始从国家和政府治理的宏观角度对政治领域如何受到大数据影响进行研究，例如政府如何在大数据时代做好信息公开的工作[31]。如何在信息交流加快、数据交互增强的环境下做好行政管理工作，也将是今后研究的一大重点。

随着时代的进步和社会的发展，国内掀起了一股创新的热潮，交叉学科是科技创新中不可或缺的一环。教育经济与管理学科作为一门集经济、教育与管理为一体的综合交叉学科，由于在学科分类上并没有一个明确的定位，又交叉的科目较多，学科的归属问题也一直是发展过程中比较重要的问题。[32]再加之学生数量的增长与学科的发展不成正比，因此今后的重点是如何在大数据、知识经济成为主流的时代背景下，利用大数据创新研究方法，让教育经济与管理这一门交叉学科发展得更好。

社会保障作为一门交叉应用型学科，同样存在着专业课程设置不合理等问题。如何改善教学模式，创新实践教学，结合社会保障、民生实际问题培养学生分析解决问题的能力，也是众多学者重点探讨的问题。2014年我国经济发展进入新常态，经济下行制约了全国社会保障统筹层次的提高。互联网+时代的到来，为政府监管和治理带来了新思路，对完善我国社会保障政策也具有重要的意义[33]。如何牢牢把握互联网+给社会保障政策带来的优势，同时解决因新常态带来的问题，更有效地保障社会公众的根本利益， 进而推动我国的现代化文明建设也将会是今后研究的重点。

我国土地资源丰富，但耕地少，地区分布不均，开发利用难度大，制约了土地管理事业的发展。除了像其他分支学科一样培养应用型人才之外，还要提高土地管理技术手段。信息技术的发展，促进了“3S”技术（空间定位系统、遥感和地理信息系统）在土地资源管理中的应用。[34]无论是简单的土地资源调查、土地动态监测，还是复杂的土地资源的评价、规划，都离不开“3S”技术的支持。进一步促进土地资源管理的现代化、实现土地资源的动态管理是未来的一大议题。

社会医学与卫生事业管理融合了医学、社会科学和管理科学，是典型的交叉学科群。社会医学和卫生事业管理的发展具有鲜明的时代性特征，公立医院改革、基层医疗服务、药物制度、医疗保险、农村医疗、医患关系等都是当前研究的热点话题。[35]随着新医改的深入，社会医学与卫生事业管理的研究结构和内容都在不断变化，如何变中求稳是重中之重。

八、结论

本文通过对国内公共管理学研究的文献时间分布、核心机构、核心作者、研究热点与研究趋势进行了统计与分析，得到以下结论。

（一）通过对每年的发文量进行统计发现，1998年前公共管理学年发文量不超过十篇，处于起步阶段。1998年～2007年进入快速增长阶段，年发文量大幅增长。2008年后年发文量趋于稳定，维持在800篇左右。

（二）通过对机构的发文量进行分析发现，我国对公共管理学的研究以高校为主，其中中国人民大学和中山大学最早开始研究公共管理。以中国人民大学为中心的部分高校之间的合作较为紧密，但大多数机构相对独立，以高校内部合作为主。

（三）通过对作者的发文量进行分析发现，核心作者基本都是行政管理、社会学等领域的学者。其中张康之和陈振明研究时间最长，也是最早研究公共管理学的一批。大部分作者的研究集中在公共管理学的稳定阶段，但作者间存在较大差距。

（四）通过对关键词聚类分析发现，当前我国公共管理学紧扣国家治理体系和治理能力现代化的要求，研究热点领域主要围绕行政改革、创新、公共治理、服务型政府、人才培养等，结合中国国情，具有明显的中国特色。

（五）通过对关键词突变分析发现，传统公共管理理论基本退出了研究主流，研究主题开始本土化。国家治理研究成为近年来我国公共管理学研究的大趋势，越来越注重围绕新常态等具有中国特色的时代背景，大数据、信息化等与公共管理学的融合也越来越深。

（六）通过对分支学科进行分析发现，学科的交叉已成为科学技术发展的一个重要趋势，通过引入其他学科领域的最新研究来充实自身的发展。每一个分支学科的未来研究趋势，都与时代背景息息相关，要紧跟国家政策方针，寻求学科的更好发展。

由于本文选取的是中国知网的文献数据，数据内容可能存在疏漏，可能存在一定的误差。且知网数据无法进行共被引分析，使得研究结果不够全面透彻。在未来的相关研究中，将会提高研究的客观性和全面性，以便更好地把握公共管理学的发展。

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