论我国反垄断执法中承诺制度的完善

摘 要：为提高办案效率，弹性处理部分争议较大的涉嫌垄断行为，我国《反垄断法》确立了经营者承诺制度。本文阐述了我国当前反垄断执法的承诺制度及其面临的问题，在借鉴欧盟、美国的承诺制度规定的前提下，提出我国反垄断执法中承诺制度的完善建议。

关键词：反垄断执法;承诺制度;制度完善

一、我国反垄断执法的承诺制度现状

（一）我国承诺制度的法律规定

承诺制度是反垄断执法中的一项制度，根据我国《反垄断法》第45条的规定，承诺制度是指在反垄断执法调查中，被调查的经营者如果承诺在反垄断执法机关认可的期限内采取具体措施消除涉嫌垄断行为的消极后果，反垄断执法机关可以做出中止调查的决定;在经营者履行承诺之后，反垄断执法机关可作出中止调查的决定，从而结束执法程序的处理方式。

除《反垄断法》对承诺制度有所规定之外，三大执法机关在各自的执法程序规定，也都涉及了承诺程序。国家工商总局2009年颁布的《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》，发改委2010年颁布的《反价格垄断行政执法程序规定》细化的承诺程序。此外，商务部2009年颁布的《经营者集中审查办法》中规定了“附加限制性条件批准”的决定，实际上也是一种承诺决定。

（二）我国承诺制度适用存在的问题

从以上规定可以看出，我国目前关于承诺制度的规定比较简单，在具体适用的过程中还存在问题。

1.适用范围不明确。

我国《反垄断法》和国家工商行政管理总局颁布的相关规定都未明确规定承诺制度的适用条件。仅有《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》规定“工商行政管理机关根据被调查经营者的申请，在考虑行为的性质、持续时间、后果及社会影响等具体情况后，可以决定中止调查”。这是中止调查考虑的因素，可以看出，承诺制度的适用条件是不明确的。这使得反垄断执法部门的自由裁量权过大，不利于落实承诺制度的制度目标。[5]

2.惩罚机制的欠缺。

《反垄断法》第45条规定，对于违反承诺的经营者采取恢复调查的措施，然而仅仅依靠恢复调查此项不足以威慑经营者严格遵守承诺内容。为保证经营者的承诺得以履行，反垄断执法效率的提高，案件的快速完结，对于接受承诺和解的经营者，适当的惩戒机制可以更好地防止经营者恶意毁约。

3.欠缺对利害关系人和公共利益的保护

此处的利害关系人是指合法权益受垄断行为损害的个人或组织。主要表现方面就是知情权、参与权的缺失，利害关系人往往处于弱势的一方。

我国《反垄断法》第53条的规定，对反垄断执法机构作出的决定不服的，可以申请行政复议或提起行政诉讼。那么，在接受承诺的情形下，反垄断执法机构作出的“中止调查决定”或“终止调查决定”，是否可以依据第53条的规定提请行政复议与诉讼并不明确。

二、完善我国反垄断执法的承诺制度的建议

（一）缩减承诺制度适用的范围

我国《反垄断法》规定的经营者承诺制度主要考虑两个方面，对于执法机构而言，垄断行为的调查取证比较困难，研究分析具有较大不确定性，是一项内容复杂、成本高昂的工作;对被调查的经营者而言，反垄断调查将损害经营者的声誉和正常的经营活动，如果经营者行为最终被认定违反反垄断法，面临的严厉的处罚更会对经营者的生产经营活动造成不利影响。所以经营者承诺在反垄断执法机构认可的期限内采取具体的措施消除其后果，以换取反垄断执法机构的终止调查，是双方都可以接受的妥协共赢的结果。对于那些已经查明的反竞争性的明显超过对竞争的促进作用的案件，则不宜适用中止调查程序，一般来说，核心卡特尔协议不应该使用中止调查程序。核心卡特尔案件对竞争的负面影响大是各国所公认的。但中国的经营者承诺制度对此没有明确规定，导致在实践中，尤其是在执法初期，由于缺乏经验而滥用承诺和解制度的行为频发。

因此，承诺制度适用的条件应当是在反垄断执法机关已经连开始着手调查，且经营行为已涉嫌垄断时，被调查的经营者才可以做出承诺。

（二）公开对经营者承诺的监督与恢复调查信息

为保证做出承诺的经营者自觉履行承诺，有的学者提出，我国应当设立独立的临时性监督机构，专门负责对于经营者执行承诺情况的监督，充分借鉴国外的关于违反承诺的惩罚措施，并明确何为“未履行”承诺，充分发挥执法机构与经营者之间的主观能动性，体现承诺制度的应有之义。欧盟委員会通常会委托独立的第三方对经营者的承诺履行监督职责，独立第三方的优势在于相对独立，具有一定的公信力;另外一些专业性较强的行业领域，执法机构可能不得不依赖于专业第三方出具意见。当然，独立第三方也存在被经营者俘获的可能，尤其是在第三方中介机构欠发达的市场情况下。但无论如何，执法机构将对经营者的监督情况及若需要恢复调查的情形随时向社会公布，引入公共监督机制，是终止调查程序公正性的最佳途径。

（三）建立承诺评论制度促进程序参与

对于利害关系人保护的问题，有学者认为，承诺制度使用的有效性不能仅着眼于执法机关和相对人的收益，更应当将外部伤害降到最低。对此，应完善公示程序，有执法机构将经营者承诺的具体内容和基本案情向社会公布，便于利害关系人和公众的监督。同时，增强对利害关系人程序参与权的保障，在涉及人数众多的案件中，可以通过推选代表的方式，由利害关系人就承诺制度的适用发表意见。

总之，承诺制度并非适用所有案件，我国现行法律对承诺制度的规定比较简单，反垄断执法机构应该探索有效的承诺制度的适用范围及操作模式，缩减其适用范围，同时加大对受承诺经营者的惩罚力度，也可借鉴欧盟和美国的执法经验，促进执法过程与结果公开化，透明化，同时吸收公众参与也是对执法者的零成本的监督。

参考文献

[1]《<中华人民共和国垄断法>条文说明、立法理由及相关规定》，第270页，北京：北京大学出版社，2007

[2]冀梦娇.《中国法垄断法中承诺制度的起源与发展——基于德国和欧盟经验的思考》[J].中德法学论坛.13辑

[3]孙彦丽.试论我国反垄断法经营者承诺制度的完善[D].安徽大学

作者简介;

鱼溪（1996），女，汉族，陕西西安人，法律硕士，单位：西北大学法学院.