加快推进“县管校聘”改革步伐促进义务教育优质均衡发展

张伟 车铁彪

摘要：面对当前人民群众对教育的新需求，教育行政部门必须找准教育改革与群众需求的契合点，精准施策。我省“县管校聘”改革文件的出台，正是现行教育管理体制创新改革的重大举措。为此，需加快教育标准化建设，深化教师“县管校聘”改革、招生考试制度改革、教育质量综合评价改革。强化师资队伍建设和互动交流，着力提升义务教育学校软、硬件水平，不断扩大义务教育优质资源覆盖面，着力提升教育质量。

关键词：“县管校聘”;设计思路;有效策略;义务教育发展保障体;教师退出机制

教育兴则国家兴，教育强则国家强。提高教育教学质量是教育工作的永叵主题，是教育发展的生命线，是推进我国发展的现实需要。笔者在2016年至2018年间作为辽宁教育研究院的省级教育智库建设重点工作——城镇化进程与农村基础教育资源优化配置协同创新中心成员，参与省规划重点课题“城镇化进程中农村基础教育资源配置和优化”的调研活动，调研组就教育关注的热点、难点及关键陛问题对辽宁省部分学校进行抽样调研，依据调研结果及各市相关科室提供的义务教育阶段有关数据，分析了我省义务教育阶段教育教学发展现状、寻找出破解城镇化进程中义务教育阶段教育布局、资源配置方式及教育投入亟待解决的突出问题的方法，进而提出义务教育阶段优质均衡发展总体设计思路和有效策略及科学睦、合理性、成效性建议。

近几年，随着经济的发展和城镇化的加快，人口由农村向城镇大量迁移。人口的迁移导致学生，尤其是义务教育阶段的学生流动增加，因此出现了城市生源剧增和农村生源骤减两个极端化的现象——城市学校学生人数爆满，资源不足;部分改造不久的乡村小学出现“空巢”或资源闲置现象，城镇的“挤”与乡村的“空”形成鲜明对比。个别地区甚至因过度合并、建设超大规模学校导致了学生上学困难、家长有意见、学校管理压力大等问题，加大了城市与农村学校教育的供求矛盾，严重制约了义务教育的优质均衡发展。

同时，我省义务教育阶段师资水平参差不齐、小规模学校和大规模学校之间的教师资源配置存在巨大差异，即城乡教师资源储备数量差异、城乡优质师资差异、城乡高学历教师配置差异，这也成为我省义务教育优质均衡发展进程中城乡教育不均衡的突出问题。

上述问题可以具体细化为四个“不均衡”和两个“明显”，即教师数量配置不均衡、教师年龄结构和学历水平不均衡、教师专业匹配程度不均衡、教师培训和交流机会不均衡，以及教师流失状况差异明显、教学效果差异明显。

针对我省义务教育阶段存在的问题，笔者提出我省义务教育阶段优质均衡发展总体设计思路：以“公平、科学、优质”为教育发展主题，以“坚持立德树人、深化教育综改、推进内涵建设、提高教育质量、促进教育公平”为教育发展思路，以推进“县管校聘”管理机制为途径，扶大撤小抓布局，加强投入抓保障，补齐短板抓均衡，以人为本抓队伍，多措并举抓管理，进一步整体提升我省教育教学水平，加快我省义务教育阶段优质均衡发展进程。遵循这一总体思路，笔者进一步提出我省义务教育阶段优质均衡发展的策略。

（一）聚焦區域均衡，优化校点布局

在“优化校点布局”的框架下，改进管理模式，采取委托管理、强校带弱校、学校联盟等灵活多样的办学形式，进行优化与整合，推动区域教育优质均衡发展。

（二）聚焦机制建设，创新区域管理

建立区域章程，通过矩阵管理，即“点面结合，优势互补”，在区域框架下进行集团化管理，探索区域管理集团化办学发展路径，凸显集团化办学效能。

（三）聚焦科技创造，打造区域文化

借力地域文化标签与资源，通过深耕校园文化和建立科技特色课程群，形成“校—社”深度联动。

（一）完善机制，建立义务教育发展保障体

1.健全财政投入机制

一要加强经费监管，确保使用规范安全，提高经费使用效益。二要完善学生资助体系，进一步完善各级各类教育全覆盖、“奖助贷勤补免”多元化的学生资助制度体系。完善助学金政策，完善助学贷款机制，提高资助精准度。

2.完善教育督导体制

落实督导评估、检查验收、质量监测的法定职责，强化督导结果运用。完善督学管理制度，提高督学履职水平。对政府，进行定期均衡发展督导评估认定;对学校，进行办学水平督导评估;对学生，进行义务教育质量监测。

3.运用现代监测技术手段

改进一般性实地检查方式和以查书面材料为主的做法，使用信息化统计、大样本调查、大数据分析，实现教育质量监测工作的专业性和科学性。实现监测组织权威性——省级规划、市级统筹、县级实施;实现监测对象的全面性——不仅面对学生，还要面对教师、校长和家长;监测方式的科学性——要分层抽样、分类抽人、分卷测试。

（二）多层联动，推动义务教育均衡优质发展

推进义务教育优质均衡发展的重要任务是进一步扩大优质教育资源覆盖面，满足广大人民群众“上好学”的现实需求。要绕—城乡学校建设标准、城乡教师编制标准、城乡义务教育学校生均公用经费基准定额，着力解决义务教育城乡发展不协调问题。

1.自主办学，突出特色，更新校长办学观念

学校要将学生的课程需求与学校的育入目标相结合，形成完善的课程架构，突显学校特色。构建以社会主义核心价值观为引领的一体化德育体系，融合多方资源，发挥德育课程与项目的育人作用，针对不同年龄段学生，科学定位德育目标，合理设计德育内容、途径、方法。使德育层层深入、有机衔接，推进社会主义核心价值观内化于心、外化于行。要避免学校办学理念及课程建设“墙化”现象出现，要“行胜于言”，要在现实中生根发芽。要充分发挥名校长工作室示范引领作用，探索教育领军人才培养新模式，培养造就一批具有较大社会影响力的教育家型校长，实现教育家办学的总体目标。名校长社会责任感应体现在“共建、共享、共助”上，通过“共建、共享、共助”模式，在区域内乃至全省发挥“示范、引领、指导”作用，从而辐射更多的学校优质均衡发展，办人民满意的学校。

2.突破传统，转型教科研，形成多元模式

依循“教学问题课题化，工作过程项目化”的工作思路，把推进课程改革作为教研的重心，始终聚焦课程教学中的重点工作，创新教科研机制和方式，形成基于数据案例的“实证教科研”、基于问题的“研训一体”、基于实践的“下沉机制”、基于项目的“院校一体”、基于分享的“区校联动”和基于网络的“互动空间”等多元教科研模式。

3.尊重差异，完善评价，构建科学体系

把推进“绿色指标”评价作为引领学校办学向优质均衡发展的重要抓手。以“绿色指标”评价指导学校构建质量保障体系，以完善优化学生综合素质评价促进学生积极主动发展和全面健康成长，打造“教育数据中心系统平台”，加强区域质量监测，开展专项研究，用数据说话，不断提升区域教育品质。

4.针对需求，打造梯队，促进教师发展

针对学校不同发展阶段对教师的需求，实施有效研训，辅以教育教学评比项目，以评促建，促进青年教师成长。重视学科骨干教师和学科带头人队伍的建设，充实后备力量，打造优秀教师梯队。

5.完善政策，落实补贴，稳定乡村教师队伍

完善老少边穷岛等贫困艰苦地区教师待遇政策，依据艰苦边远程度实行差别化补助，做到越往基层、越往艰苦地区补助水平越高。

（三）改革攻坚，建立教师合理流动机制

打好“县管校聘”改革攻坚战，依据“两个原则，三级联动”的工作思路，解决教师流动困难、人浮于事、积极性不高的问题，激发教师干事创业的热情。

1.坚持“县管校聘”改革总原则

“县管”应遵循“总量控制、统筹城乡、结构调整、有增有减”原则;“校聘”应遵循“按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理”原则。

2.落实三级部门主体责任

相关部门向教育部门分权放权，只管政策、管宏观、管总量;教育行政部门只管编制、岗位的科学分配，通过宏观调控和激励政策引导教师合理流动，促进师资均衡;各校制定学区内竟聘方案，负责本区域内教师竞聘工作。

3.完善岗位聘用管理制度

完善聘任机制，实现学校用人由身份管理向岗位管理、由行政任用关系向聘用关系的转变。探索实行“每个乡设置一个学区，每个学区设立1个农村学校特级教师岗位。特级教师岗位实行任期制，3年一聘，聘期内享受农村学校特级教师补贴待遇。

（四）创新方法，探索教师准入准出机制

1.建立校长、教师退出机制

一是建立校长退出机制。定期对所辖学校进行“1+1”总评，包括两个部分：一个是平时的基础性指标，采取区域评价的方式，由教育行政与业务部门进行业务的抽检并记录存档，通过定量的评价方式来进行;另一个是发展性指标和教育教学效益指标，由学校进行自评，通过定性分析的方式进行，在学期结束或开始时，自评结果辅以相关材料上报存档。通过区域评价和自评相结合、定量评价辅以定性评价的方式，较为真实地反映和评价学校的整体发展素质及状态，对不达标或达标度低的学校，通过竞聘或社会招聘的方式更换校长。

二是建立教师退出机制。老教师退出，腾出的编制用于补充新鲜血液。通过特岗计划、公费师范生安置及事业单位招聘等方式，重点解决音乐、体育、美术等学科教师短缺问题。此方面可以借鉴宁夏回族自治区的相关做法。

2.建立动态管理机制

针对城镇化进程加快、学龄人口不断变化的现实，建立中小学教职工编制动态管理机制，每两年对各市、县（区）中小学编制核定调整一次。此方面可以借鉴宁夏回族自治区的相关做法。

3.完善校长、教师轮岗制度

落实《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》（国发[2016]40号）文件精神，推进义务教育学校校长教师交流，完善与校长教师交流相关的校长选拔、评优评先、职称评审、岗位设置、考核奖励等方面的激励机制，引导校长教师向乡村学校流动。建议教师在同一所学校，任教9年需轮岗。公办义务教育学校校长、副校长在同一所学校任职满2届以上，原则上要在本县域内交流轮岗。這种教师资源交流轮岗促进学校均衡发展，对教师个人成长有利，对学校科组建设、特色项目形成都有很大的益处。此方面可以借鉴广东省的相关做法。

4.设临时周转编制专户

满编、超编又确需编制，设临时周转编制专户。利用精简压缩和事业单位改革等方式收回的编制，建立中小学教师临时周转编制专户，对满编超编的中小学确需补充专任教师的，使用临时专户编制予以补充;同时建立农村教师机动编制，以县为单位，按不超过农村中小学教师编制总量5%的比例核定教师机动编制，用于补充农村中小学急需学科教师。此方面可以借鉴山东省的相关做法。

5.设立事业发展编制

为满足中小学教育发展及义务教育学校校长、教师交流的需要，在编制核定基础上，多核定一部分编制，作为预留编制，由编办统一管理，在范围内调剂使用，可解决超编满编地区补充新教师的矛盾。此方面可以借鉴内蒙古自治区的相关做法。

6.统一工资待遇和社保标准

尝试实行自主聘用人员和带编人员全部实行统一的工资待遇和社会保障标准。教师队伍建设从“管编制”转向“管保障”“管使用”。此方面可以借鉴四川省成都市武侯区探索的“跳出编制解决教师身份待遇问题”的相关做法。

（一）政策落地，积极推进

在深入贯彻落实《辽宁省人民政府教育督导室辽宁省教育厅关于印发辽宁省义务教育优质均衡发展县（市、区）督导评估实施办法的通知》（辽政教督室[2018]2号）有关要求过程中，要巩固我省现有义务教育基本均衡发展成果，进一步缩小义务教育城乡、校际差距，整体提高义务教育标准化建设水平和教育质量，坚持“依法实施、保障公平、注重质量、社会认可”的原则，积极稳妥地实现义务教育由基本均衡向优质均衡的过渡，保证教育经费足额落实，保证教师编制合理配置。在切实提高资源配置利用率、强化乡镇中心学校统筹、办好乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校等四方面重点关注：

1.切实提高配置的资源利用率，发挥各级各类团体示范引领作用，实施优质学校对口帮扶

一是在推进义务教育优质均衡发展、加快学校标准化建设中，进一步加强实验室、专用教室、图书馆、活动场地的建设和管理，切实提高利用率，加快“数字校园”“书香校园”“健康校园”“美丽校园”“文明校园”等建设，为有效实施各类课程提供有力的条件保障。

二是要推广小学特色学校发展联盟、初中课程建设协作体成果，不断增强校长的改革意识，强化校长的课程意识，提高校长的课程执行力。

三是要充分发挥省乡村教师导师团队、省市级专家型校长工作室和名校长工作室的示范引领作用。

2.进一步加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设

办好这两类学校是实施乡村振兴战略、推进城乡基本公共服务均等化的基本要求，是打赢教育脱贫攻坚战、全面建成小康社会的有力举措。在乡村撤点并校上，坚持“妥善处理撤并问题，坚决防止因为学校布局不合理导致学生上学困难甚至辍学”和“妥善处理好学生就近上学与接受良好义务教育关系，切实保障广大农村学生公平接受教育的权利”的原则;以优先改造、着力解决寄宿制学校最基本办学条件为重点，重点解决学生住宿、食堂建设、师生饮水洗浴和运动场地建设等问题;同时，进一步加强对留守儿童教育全过程的管理，优先满足寄宿需求，配齐照料留守儿童生活的服务人员;要发挥寄宿制学校全天候育人和农村教育资源的独特优势，合理安排学生在校时间，丰富校园生活。

（二）层层落实，科学实施

各级政府及相关部门要深入贯彻落实《辽宁省中小学校责任督学挂牌督导创新县（市、区）推进工作实拖意见》（辽政教督室[2018]3号）精神，加强组织领导，完善工作机制，采取切实措施，突出工作实效;各地要进一步明确责任，结合当地实际，制定评估细则，完善规章制度，确保工作到位。对县自评和省、市评估中发现的问题，要逐项进行认真研究，层层分解任务，层层落实责任，限期整改到位，推动中小学责任督学挂牌督导工作创新发展。

（三）加强引导，改革攻坚

“县管校聘”改革的初衷是为了实现城乡之间师资力量的流动，同时提升教师参与教学的工作积极性。但任何事物都有其两面性，做好了可以实现教育的大同世界，做到教育资源的均衡配置;做不好就会扰乱了原有的教育教学秩序，产生新的教育不均衡。比如，好的教师、好的校长流动到了优质学校，水平一般的教师和校长仍然留在原地，水平差的教师可能流动到了薄弱的学校。基于这个原因，杜绝义务教育教师队伍“县管校聘”改革持续推进过程中可能出现的问题，就成为这次改革的重中之重。

1.建立专门工作机构，避免“县管校聘”成为滋生腐败的温床

“县管校聘”实施过程中，如果监管不到位，容易诱发腐败现象。平时有些教师忙于跑关系搞调动，本来不容易操作，“县管校聘”的出现倒是给他们提供了一个绝佳的机会。只要打通环节，顺利完成调动不再是难事。因此，，必须对“县管校聘”加强监管，建议在县域内成立专门负责“县管校聘”政策落实的部门，最好是人事、编制、财政、教育等部门合署办公，以此部门为核心形成工作联动机制。及时研究解决改革过程中的困难和问题，将资源与权限集中，使权力与责任对等。

2.实行四级岗位竞聘，避免“优校更优、薄弱校更薄弱”的问题出现

各校在编在岗教职工，应采用“全出竞进”的方式实行四级岗位竞聘，即按直接聘用、支教交流、校内竞聘、跨校竞聘的顺序，采取逐级竟聘，组织教职工双向选择、层层聘用。例如：跨校竞聘。校内竟聘落聘人员和主动申请跨校竞聘人员，根据全市、县（区）流动教师岗位设置，分批次向意向学校递交申请，参加跨校岗位竞聘。

一是学区竞聘。将全市、县（区）各级各类学校科学合理设置为农村学区、城区学区。由学区统一公布跨校竞聘岗位类别、学科、数量，供流出教师与接收学校进行双向选择。

二是县域竞聘。由教育行政统一公布县域内竞聘岗位需求信息，按照农村学区间、城乡学区间两个层次依次开展竞聘。

为避免乡村优秀教师集中进城问题，具有县级以上荣誉称号的乡村教师参加城乡学区间竞聘的，须参加原所在学校首轮竞聘。校内竞聘已聘用人员、支教人员不得再参与跨校竞聘。

3.科学设计交流方式，建立以岗位聘用为基础的评价制度，避免不尊重规律导致的教师积极性丧失问题

教师流动有一定的合理性和必要陛，我们不能忽视归属感和稳定性对教师发展的影响。教师在思想及情感上会对学校产生强烈的认同感、使命感、成就感和价值感，催生出教师强烈的自我驱动力和自我约束力。教师职业的发展规律、教师职业情感的形成与发展以及一个优秀教学团队的培养与成长都需要相对稳定的工作环境。而教师流动必然会打破教师原有的工作狀态。因此，“县管校聘”一定要把握好“度”，实施过程中需要科学设计制定教师交流的时间、方式，避免教师职业发展过程的断裂。在学校按需设岗制度的基础上，进一步完善岗位聘用的评价制度，学校在核定的绩效工资总量内，按照“以岗定薪、薪随岗变”的原则，落实根据岗位目标、工作量、难度系数等确定岗位绩效工资，依据岗位目标完成度考核发放。

4.坚持“四个原则”，加强乡村教师队伍建设，奠定“县管校聘”改革坚实基础

要坚持“中央支持与地方支持相结合的原则、理论指导与实践创新相结合的原则、统一培训与个性发展相结合的原则、协同培养与积极使用相结合的原则”四个原则，加强乡村教师队伍建设，缩小城乡师资水平差异，实现优质教师资源的合理流动。

5.推行教师资格定期注册制度，助力“县管校聘”改革的顺利实施

正确评价教师职业道德、业务水平和工作业绩，以有效的管理方式，促进中小学教师队伍的健康发展，让热爱教育且具备教学能力的教师，获得更好的发展。让那些得过且过的人，退出教师队伍，将有限的教师岗位、编制、职称、职务等让出来，给愿意从事教育事业，并能从事教育事业的人，促进教师队伍的健康发展，增强教师的活力和良性发展。

建议以5年为一个周期，对中小学教师资格定期进行注册。注册合格后，方可从事一线教学岗位的工作;注册不合格的，或者不参与注册的，不得从事教学工作，不得评定更高一级职称。教师资格不再是一经获得终生有效，应有完善的退出机制。

6.循序渐进稳步推进，避免操之过急

对于“县管校聘”改革，循序渐进是基本操作方法。通过先试点工作，实践总结提升，再全市铺开，改革需稳步推进，不要操之过急。第一年交流的人员数量要适度，面不要太大。既要看结果，更要重过程，充分考虑改革的广度、深度和稳度。

百年大计，教育为本。教育是国富民强的基础，是建设新时代中国特色社会主义的重要内容。各级政府和教育主管部门必须要从人民期待着眼，突出工作重点，创新思路手段，深化教师“县管校聘”改革、招生考试制度改革、教育质量综合评价改革，着力提升义务教育学校软、硬件水平，不断扩大义务教育优质资源覆盖面，着力提升教育质量。同时进一步改进和完善教育督导工作，切实维护教育改革发展大局，促进我省从义务教育均衡发展向优质均衡发展的稳定过渡。