推动宁夏学前教育深化改革规范发展的政策建议

张洁

党的十八大以来，党和政府对学前教育事业健康发展高度重视，党中央、国务院视学前教育为我国人才强国战略工程的重要组成部分和起始阶段，把大力发展学前教育作为构筑国家财富的战略举措，不断加大投入力度，努力实现幼有所育，促使学前教育事业的科学发展、均衡发展与可持续发展。2018年11月7日，中共中央、国务院印发了《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称《意见》），对新时代学前教育深化改革规范发展做出了重大决策部署，进一步明确了学前教育改革发展的前进方向和重大举措。

在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，宁夏学前教育事业快速发展并取得了卓有成效的进展。但目前宁夏学前教育事业还存在一些突出的问题，主要集中在发展不平衡不充分、普惠性资源不足、政策保障体系不完善、教师队伍建设滞后、监管体系机制不健全、保教质量有待提高、部分民办园过度逐利以及“入园难”“入园贵”等焦点问题。这些问题反映了在制度保障、经费投入、结构调整、资源扩展、队伍建设、组织管理等直接关系到学前教育改革发展的关键点上仍然存在着问题。

笔者通过文献研究、访谈、案例分析等研究方法对相关部门工作人员、公民办幼儿园园长、幼儿园教师及家长进行了调研。结合宁夏实际，同时贯彻落实《意见》《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《规划纲要》）和《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称“国十条”）的精神、基本方向与要求，笔者认为宁夏学前教育深化改革和规范发展的核心内容主要聚焦在管理、投入、办园体制、教育质量等方面。通过本项目研究，笔者期望能对新时代宁夏学前教育改革发展的顶层设计和全面部署提供政策参考。各级政府能够在宏观层面做好规划布局、统筹发展，全方位、多角度规范学前教育的属性定位、发展目标、办园体制、财政投入、收费管理、规划布局、政府责任。同时，全面系统地做好顶层设计，以网络化和全局性的管理，激活政府、市场、社会等各方积极性，推动宁夏学前教育的改革与发展。

一、明确学前教育重要作用，坚持政府主导，把握基本方向

中共中央、国务院印发的《意见》是新时代学前教育深化改革规范发展的行动指南，明确了新时代学前教育改革发展的重要意义和作用，即学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业，是应对未来挑战和竞争的重要战略。办好学前教育、实现幼有所育，是党和政府为老百姓办实事的重大民生工程，关系到人的个体健康成长，关系到千家万户的生活幸福和广大民众的福祉，关系到社会的和谐稳定，关系到党和国家事业的未来。

1.从政府层面确定学前教育在宁夏发展战略中的重要作用。其作用主要体现在幼有所育是人民群众共同的期盼，有助于促进社会公平、和谐稳定，为未来人力资源的生长奠定后继续学习和终身发展的良好素质基础。同时应该明确“以人为本”的经济发展战略必然重视学前教育，因为学前教育不仅具有教育性，也具有福利性。学前教育的发展水平是一个地区经济发展的重要象征，也是社会进步、文明的标志。

2.在深化学前教育改革过程中要始终坚持政府主导，牢牢把握并坚持学前教育公益普惠的基本方向和基本原则，坚定以人民为中心的科学发展学前教育事业的基本思想。宁夏的学前教育存在着显著的城乡、地区及不同办园类型之间的发展差异，尤其是贫困农村学前教育发展缓慢，相对滞后。为解决学前教育发展不均衡，促进教育公平，应始终坚持政府主导，强化自治区级和地市级政府统筹保障，区县级政府要落实自身的主体责任，重点解决农村地区特别是贫困山区、少数民族地区的学前教育发展问题，重点确保农村、偏远贫困地区在内的广大人民的子女都能享受以公办为主的公益普惠且具有基本质量保证的学前教育。应把贫困地区适龄儿童入园率作为对政府精准脱贫的重要考核内容，将公办园学位数供给纳入学前教育督导政府业绩的考核评价指标。以此缩小城乡发展差距，推动宁夏学前教育协调、健康发展。

二、加强公益普惠性学前教育资源的扩充与供给

中共中央、国务院颁发的《意见》对多渠道扩大学前教育资源供给提出了明确的要求，就是要千方百計增加资源，满足人民群众的入园需求。宁夏在加强公益普惠性学前教育资源的扩充与供给时可以从以下方面着手。

1.要正确认识和科学定位学前教育事业公益普惠性和教育性的属性，明确学前教育是重要的公益事业，明晰普惠性学前教育资源和普惠性幼儿园的内涵和特点。需特别重视学前教育对促进个体全面发展和国民素质整体提升的重要价值，以及对儿童后继学习和终身发展奠定素质基础的重要教育价值取向。公益性是学前教育的根本属性。普惠性的核心内涵是“惠及人民”，这也是普惠性学前教育最核心、最基本的价值诉求。普惠性学前教育资源主要指提供普惠性学前教育服务的幼教机构和相关的人、财、物。狭义的普惠性幼儿园是指公共资金举办的，能够面向广大中低收入家庭服务的幼儿园，主要包括教育部门办园、集体办园及其他部门办园等公办幼儿园。广义的普惠性幼儿园指由公办幼儿园和普惠性民办幼儿园构成。第十三届全国政协委员、北京师范大学刘焱教授认为，普惠性幼儿园是指为社会提供普惠性学前教育公共服务的幼儿园，其基本特征是获得政府公共财政资金的投入、接受政府限价与监督管理、机构性质为非营利性幼儿园，不能获取“合理回报”。

2.着力构建以公益普惠性资源为主体的办园体系，不断扩大学前教育资源供给，努力形成覆盖城乡的公益普惠性学前教育公共服务体系。根据2018年度宁夏回族自治区教育统计手册显示，截至2018年底，全区幼儿园总数1221所：其中公办园558所，占比45.70%;民办园654所，占比53.56%，普惠性民办园379所，占比31.04%（占民办园总数的57.95%）。城区幼儿园367所，占比30.06%;镇区幼儿园343所，占比28.09%，乡村幼儿园511所，占比41.85%。其中乡村幼儿园中民办109所，占乡村园所总数的21.33%。

以上数据说明，宁夏普惠性学前教育供给资源的存量现状是：公办幼儿园、普惠性民办园、农村幼儿园数量仍然短缺;学前教育公共服务的“公益普惠普及”程度还需要不断提高。基本公共服务体系中的学前教育是机会均等，因此，需着力构建以政府为主导、以农村为重点、镇村办园一体化、城市办园多元化，以公益普惠性资源为主体的办园体系，努力扩大公办园在城镇与农村的覆盖范围，不断扩充与供给公益普惠性学前教育资源，确保公益普惠资源占绝大多数，公办园占绝大部分，普惠性民办园应占民办园总数的绝大部分。把握城镇社会发展规划状况、人口发展动态、百姓现实和可能的需求，在此基础上，以优先保障贫困农村地区学前教育基本质量为前提，建立健全以公办为主、科学合理的布局结构，城市和农村共同推进，儿童受益、惠民利国的学前教育公共服务体系。在政府财政投入的有力保障下，形成合理和有效的制度来促进学前教育公共服务体系的公平、有活力、有质量、可持续发展。与此同时，要以自治区级优质的示范性幼儿园为专业辐射引领，市、县级示范性幼儿园为示范，农村乡镇中心幼儿园为骨干，村级幼儿园为基本的自治区、市县、乡、村四级学前教育公共服务网络。

三、明确办园体制改革的基本思路

1.各级政府在学前教育办园体制改革发展速度和质量上要保持城乡基本一致，坚持城乡统筹;在政策设计上应致力于缩小城乡差异，以确保学前教育的基本公平。

2.要确立以公办园、公办性质园、普惠性民办园为主体的，多元化、共同发展的办园体制，富有创新且有效地扩大与盘活各类学前教育资源。实行城乡不同的办园体制，即农村和贫困县区以公办为主，城市和县城可以灵活多元、开放且有活力的多种形式办园。

3.各级政府要大力发展公办园，多途径提高公办园比例。公办幼儿园是实施普惠性学前教育供给体系的支柱，要充分发挥其保基本、兜底线、补短板、促公平、平抑收费、引领办园方向、提高科学保教质量的主渠道作用。要求享受了财政补贴的公办幼儿园承担应有社会责任，起到“保底”的作用，优先保障低收入家庭幼儿入园。

4.加大政策和經费支持力度，办好公办性质幼儿园;引导、支持、规范与促进普惠性民办园的发展，并对普惠性民办园能否高质量、优质地发展负有重要责任。

四、建立多级政府稳定的财政性投入与运行保障机制

诸多国际权威研究和多国成功经验已证实，发展有质量的学前教育是消除贫困、打破贫困代际传递的有力措施，同时也是增加社会平等的国家策略。发展有质量的学前教育是需要政府稳定的财政性投入与运行保障机制才能实现的。要在保证现有投入的基础上加大投入、改善投入，建立积极有效的投入机制，全面投入与重点投入相统一，保障性投入与激励性投入相结合，宁夏学前教育才能确保有一个基本的发展基础，才有可能实现可持续发展。

1.各级政府都有加强对学前教育投入的责任，理顺投入体制，明确划分不同层级政府对全部学前教育机构的投入责任。构建以财政投入为主，各级政府共同分担的学前教育长效筹资机制，并加强对学前教育投入责任的制度安排。建立自治区、市、县（区）、村四级政府合理的财政投入分担机制，县（区）政府是主要的责任主体，确定农村、城市不同的投入体制，比如乡村政府维护，市、县政府投入，社会支持及家长分担教育成本的投入体制。

2.各级财政预算单项列支，分项目、分区域、有重点分担比例。对于学前教育公共成本多级政府间分担比例，可分项目按比例分担，比如县政府主要负责公立和普惠性学前教育机构的公用经费和基本建设费的全面投入。公办幼儿园教师的工资主要由自治区政府负担 1/2 或 2/3，剩余部分由县政府承担，具体比例视经济发展水平而定。同时自治区政府财政投入重点应放在为贫困县区引进和培养合格师资，持续购买教师岗位及购置玩具教具上，县政府按比例配套投入，以确保农村儿童享受优质的学前教育。

3.要提高涵盖公办园、公办性质园、普惠性民办园在内的生均公用经费标准和生均财政拨款标准。要制定企事业单位、部队、街道、村集体办园和普惠性民办园财政补助政策。创新并完善对不同性质机构的投入机制，尤其要对为一般普通民众服务的学前教育机构进行稳定的政府财政性投入。

4.建立对普惠性学前教育稳定的财政性投入与运行保障机制。加强对农村幼儿园、小区配套幼儿园、街道办幼儿园等的投入，尤其要优先保障贫困农村地区的倾斜性支持。制定并实施乡村公办园教师生活补助政策，并将其纳入地方财政预算。根据办园成本、经济发展水平和群众的接受能力，合理确定公办园收费标准并建立定期动态调整机制。对于普惠性幼儿园，无论公办、民办，政府的生均补助标准要一致，实现办园标准统一、财政补助统一、教师待遇统一，公共财政阳光普照。尽最大可能逐步实现公办及普惠性民办幼儿园在教育质量、教师待遇、收费价格、补助奖励等方面做到标准统一。

五、提升学前教育质量的发展思路

聚焦质量，确保普惠不降质。质量是学前教育发展的生命线，需建立以优先发展“公益普惠性”学前教育质量为主的发展思路，打破公办民办壁垒，不唯“公”，只唯公益和质量。结合人民群众对教育更多元、更高的需求，按照供给侧改革的要求，应进一步加大优质学前教育资源的供给，解决教育差距，实现更高层次的教育公平。因此，专业优质的学前管理队伍和师资队伍、有基本质量保证的贫困农村学前教育、科学有效的质量评估体系、加强公办园教师编制补充等方面是宁夏学前教育质量有效提升的发展思路。

1.关注学前教育管理队伍与师资队伍的质量。政府在实现学前教育普及率的同时，更应该关注学前教育的质量。影响质量的关键因素是管理队伍与师资队伍，他们是学前教育质量的核心要素。因此，应从政策与经费保障的角度培训和培养、加快建立健全并有效运行的五支网络化的、专业而有质量的队伍，它们分别是：能准确设计和把握政策方向的学前教育行政管理队伍;能科学推进学前教师教育改革的学前教育职前培养师资队伍;能研究、指导、服务于学前教育实践，业务精湛的学前教育教研员队伍;有专业背景和较高价值领导素养和学前教育教学领导素养的幼儿园园长队伍;具有良好专业理念与师德、能运用扎实的专业知识和娴熟的专业能力实施保教实践的幼儿园教师队伍。

2.有基本质量保证的贫困农村学前教育。各级政府要坚持有质量地普及学前教育，杜绝盲目发展带来的安全危机和质量危机。客观冷静地将规模与质量、速度与效率有机统一起来，形成真正科学的学前教育公共服务体系。“有质量”的贫困农村学前教育意味着园舍合格，班级面积和人数符合国家的要求，有专业人员从事保育教育和卫生保健工作，有科学适宜的课程和活动，教师有组织活动的自主权，儿童能健康而快乐地成长等。

3.加强学前教育质量评估体系的研究与建设。在科学专业的价值导向下，结合宁夏学前教育机构的特点，研究科学有效的学前教育质量监测与评估工具，建立宁夏学前教育质量评估体系，提高评估质量与效益。同时重点研究和建立宁夏学前教育课程指南和幼儿园管理标准，提高幼儿园课程、管理与运行质量，保证儿童健康发展。

4.重点将各级政府、教育行政部门举办的幼儿园、乡镇（街道）中心幼儿园、乡村幼儿园、公办学校附属幼儿园纳入机构编制管理。加强公办园教师编制补充，充分挖掘現有编制资源，新增编制从改革管理、精简收回等待分配编制中调剂解决。制定教师补助和奖励政策，比如新增幼儿园教师津贴，因其教育对象和工作内容的特殊性，需要照护幼儿的保育与教育内容，尤其是生活照料工作量大，比其他学段教师的工作强度要大很多。

以习近平同志为核心的党中央，对学前教育工作的高度重视，对办好学前教育的坚强意志，对广大学龄前儿童的亲切关怀，增强了我们办好宁夏学前教育的坚强决心和坚定信心。虽然宁夏学前教育发展存在着差异性、多样性、复杂性和艰巨性等特点，要进一步深化改革规范发展，对于宁夏来说是一个长期而艰巨的过程，还需系统研究学前教育体制机制改革的理论和实践，更准确地提供宁夏学前教育改革与发展的改革路径、政策体系和方法体系，才能适应当下及未来学前教育治理能力的现代化、科学化和专业化。要大胆进行体制机制的创新，突破学前教育发展的一些体制障碍，从整体上统筹规划，推进学前教育管理体制的顺畅和财政投入的规范。政府应紧紧围绕“扩资源”“调结构”“建机制”“提质量”四个主要方面，扎实全方位地构建覆盖城乡、布局合理、就近便捷，更加充裕、更加普惠、更加健康的学前教育公共服务体系。真正做到三个“不动摇”，更加务实、有效地解决当前宁夏学前教育事业快速发展过程中不断出现的深层次问题和矛盾，从而推进宁夏学前教育事业可持续、内涵式、稳步、科学、健康地发展。

【参考文献】

[1]中共中央国务院.关于学前教育深化改革规范发展的若干意见[Z].2018-11-07.

[2]国家中长期教育改革和发展规划纲要工作小组办公室.国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）[Z].2010-07-29.

[3]国务院办公厅.国务院关于当前发展学前教育的若干意见[Z].2010-11-24.

[4]中国教育科学研究院学前教育发展报告课题组.中国学前教育发展报告2016[M].湖南：湖南教育出版社，2018：251.