新时代做强做优做大国有资本的创新探索

李金波 李丹

摘要：党的十九大报告提出“做强做優做大国有资本”。上海市在国资国企改革具体实践中取得了积极成效，通过明确企业功能分类、转变职能加强监管、调整国资战略布局、组建国资流动平台、大力推进混改和证券化、完善激励和约束机制等创新举措，将国资国企打造成上海市经济社会发展的中坚力量，进一步提升了上海的城市竞争力。为进一步深化并切实推进全国范围内的国资国企改革，可借鉴并推广上海的实践经验，正确处理政府与市场的关系，将分类改革与分类治理相结合，着力推进国有资本优化配置，并注重发挥人的积极性创造性，为新时代推动国有资本做强做优做大不断探索新路径。

关键词：国企改革 国有资本 企业管理 国资监管

作者简介：李金波，中国国际经济交流中心产业规划部副部长、高级经济师;李 丹，中国国际经济交流中心产业规划部助理研究员。

本研究是中国国际经济交流中心2018年重大课题《国有资本做强做优做大研究》的部分成果。感谢中国国际经济交流中心副理事长李荣融的悉心指导，感谢上海市国资委对课题组调研的大力支持。

党的十八大以来，上海市作为全国改革开放的排头兵、创新发展的先行者，紧紧围绕“使市场在资源配置中起决定性作用”和“更好发挥政府作用”的改革要求，大力推进国有资本监管体制改革创新，以进一步细化企业功能分类为切入点，推动国有资本布局的战略性调整，国资国企改革取得了突破性进展，符合党的十九大报告提出的“做强做优做大国有资本”的方向和要求。分析总结上海的主要创新举措和实践经验，对于新时代进一步深化国资国企改革具有重大的现实意义。

一、深刻认识做强做优做大国有资本的重大意义

从“做强做优做大国有企业”到“做强做优做大国有资本”，虽一词之差，但体现了全面深化国资国企改革工作重心的重大转变。一方面，国资国企改革的重点将由过去的公司制改革、股份制改革、产权改革和混合所有制改革转向推进国有资本的优化配置和合理流动。实践表明，国有企业与民营企业互有比较优势，国企的比较优势在于提供公共物品、在重点行业和关键领域维护国家安全和经济命脉。这就需要对国有经济进行战略性调整。党中央提出“做强做优做大国有资本”，一个政策含义就是要通过国有资本的有进有退推动国有经济的战略性调整。那么与推动国有资本优化配置和合理流动有关的改革就成为了新一轮国资国企改革的重点之一。另一方面国资监管的重点将由过去的“管企业”，转向在上述改革基础上的“管资本”。“做强做优做大国有资本”，意味着要深化国资监管体制改革，国资监管机构回归出资人职责，根据国有资本投资、运营公司服务国家战略、促进国有资本保值增值的情况对其经理进行考核，真正实现由过去的“管企业”转向“管资本”。

（一）深化国资国企改革、建设现代化经济体系的内在要求

国资国企改革一直是经济体制改革的中心环节。但随着改革的深入，过去“管人、管事、管资产”的监管和运营体制越来越不能适应市场经济发展的需要。人才在流动、企业有胜败，国有经济从布局到结构，从宏观监管到微观治理，都需要与时俱进根据国家需要推动国有资本合理流动，在流动中促进国有资产保值增值。这就需要国有资本监管运营体制转向以“管资本”为主、推动国有资本做强做优做大这一新的目标导向上来。惟其如此，我们在处理战略布局的调整、资本形态的转换、监管权责的收放以及具体企业的进退上才能有所依归、有的放矢，现代化经济体系才有坚实基础。

（二）推动经济发展三大变革、转向高质量发展的主要动能

新时代经济发展实现质量变革、效率变革和动力变革，国有资本作用和角色是关键：要实现质量变革，需要做强国有资本，以强有力的战略引领能力带动形成一大批具有国际竞争力和品牌影响力的世界一流企业，显著增强我国经济质量优势;实现效率变革，需要优化国有资本战略布局，深化石油天然气、电力、铁路、电信等行政性垄断行业改革，进一步放宽市场准入、促进有效竞争，全面提高经济的投入产出效率;实现动力变革，则要加快推进混合所有制改革，将国有和民营两种体制的优势有机结合起来，以混改来激发全社会创新活力，促进各类创新要素充分涌流，以放大的国有资本功能推动形成经济增长新动力。

（三）有效应对经贸摩擦、塑造国际竞争新优势的重要依托

当前，单边主义势力力图重构国际经贸规则。其中，相关“国企条款”对我国影响和制约最大，提出做强做优做大“国有资本”而非“国有企业”，可以在很大程度上化被动为主动：一是以“管资本”为导向深化授权经营体制改革，做实国有资本投资、运营公司，理清政府与市场的边界，实现政企分开、政资分开、所有权与经营权分离，打破所谓“国家资本主义”的谬论;二是结合发展混合所有制经济，以国有资本运营公司为依托推动混改后的企业上市、资产证券化，在此基础上将国有资本从一般竞争性领域逐步退出控股地位，实现绝大多数竞争性行业不存在“国企条款”下的“国有企业”;三是可以国有资本投资公司为依托，推动国有资本投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，进一步夯实参与国际竞争的基础和优势。

二、上海市国资国企改革发展的基本情况

近年来，上海国资国企改革发展取得了积极成效，国资国企成为上海市经济社会发展的重要力量，为塑造上海城市竞争力提供了重要支撑。2018年，上海市地方国有企业实现营业收入3.59万亿元，同比增长8.5%;利润总额3494.83亿元，同比增长6.1%;资产总额19.77万亿元，同比增长6.3%。

（一）支撑经济发展

上海地方国有经济在全市经济社会发展中发挥了重要作用，如图1所示，连续多年保持生产总值占全市国内生产总值（GDP）的1/4、新增固定资产投资占全市总量1/4。特别是2019年以来，在经济形势面临较大困难的背景下，上海市地方国有经济仍然实现了较快的增长，发挥了“压舱石”的作用。

（二）代表城市实力

上海國企实力强影响广，是上海城市竞争力的体现。上汽集团、宝武钢铁集团、交通银行、太平洋保险集团、浦发银行、绿地集团、远洋海运集团7家企业进入2018年《财富》杂志世界500强。

（三）提升城市功能

上海市地方国有企业全力支持市级重大工程建设和生态环境综合治理，推进北横通道等多项涉及市属国企腾地搬迁工作。如图1所示，国有企业新增固定资产投资占全市新增固定资产投资的比例稳步保持在20%以上。

（四）服务保障民生

2018年以来，上海市地方国有企业上缴各项税金总额2515.38亿元，增加从业人员6.75万人。上海市地方国资国企承担了全市100%高速公路建设，90%以上旧区改造和天然气液化气供应，80%以上保障房及租赁房建设、公共交通和自来水供应，以及70%以上的主副食品流通供应。

三、上海国资深化改革的主要创新举措

上海市国资国企改革取得了重要进展，一个重要的原因在于上海市在学深吃透党的十八届三中全会《决定》和十九大精神的基础上，结合上海的实际创造性提出了一系列符合上海实情、契合国企规律、体现改革取向的重要举措。特别是在2013年12月，上海市委市政府出台了《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》（以下简称《意见》），高瞻远瞩地提出了很多很好很有创新意义的改革举措，集中体现在以下几方面。

（一）明确企业功能分类，探索中国特色企业制度

党的十八届三中全会《决定》提出将国有企业按功能分为公益类和商业类，实行分类改革。上海市则在此基础上，进一步将国有企业分为竞争类、功能类和公共服务类。

参见《中共上海市委 上海市人民政府关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》，上海市在此基础上进一步将国有企业分为竞争类、功能类和公共服务类。其中，竞争类企业是以市场为导向，以经济效益最大化为主要目标，兼顾社会效益，完全市场化运作的企业;功能类企业是以完成战略任务或重大专项任务为主要目标，兼顾经济效益的企业;而公共服务类企业则是以确保城市正常运行和稳定，实现社会效益为主要目标的企业。在实际操作时，对涉及跨类业务的企业考核因企制宜，一企一策。对竞争类企业承担政府交办任务的业务根据实际情况归入功能类或公共服务类进行考核;对功能类或公共服务类企业自主决策、以市场化运营的业务则归入竞争类进行考核;上市公司所属业务均归于竞争类业务。而且对于已经划定类别的企业，则根据国资布局结构和企业发展战略，实施动态调整，循序推进，逐步到位，不搞“一刀切”。

胡锋：《上海深化国企改革的实践探索及发展路径》，《上海市经济管理干部学院学报》2017年第15期。目前，上海市国资委直接监管企业45家，其中竞争类32家、功能类10家、公共服务类3家。同时，进一步健全国有企业公司治理，探索设立由外部董事作为主任委员的提名与治理、薪酬与考核、审计与风控等专门委员会。

《意见》提出要建立健全具有中国特色的现代企业制度，确立法定代表人在公司治理中的中心地位，健全协调运转、有效制衡的法人治理结构。对竞争类企业，积极推进以外部董事占多数的董事会建设，强化董事会专门委员会功能。此外，履行出资人职责的机构依法制定或参与制定公司章程，使之成为各类治理主体履职的主要依据之一。拓宽外部董事来源渠道，国有企业原领导人员、政府经济管理部门原负责人经任职资格认定并经有关部门审批同意后，可担任市管国有企业外部董事。

（二）转变职能加强监管，加快健全国资监管体系

深入推进国资监管机构职能转变。上海市国资委深入推进“放管服”改革，先后下放了28项审批事项;全面梳理国资监管规范性文件，清理废止90件规范性文件，率先在全国建立了包括“管好资本、服务企业履职清单”“事中事后监管事项清单”的出资人监管清单，以及权力清单、责任清单的行政监管清单。

《意见》提出在监管方式上突出企业市场属性，兼顾股权结构、产业特征、发展阶段，逐步实现差异化管理。

完善市属经营性国资集中统一监管。上海与中央和全国其他省市不同的是，上海市明确将市属国有金融机构全部纳入市国资委监管。

《意见》指出通过以产权为纽带，积极推进产业与金融结合，加快产业与金融等各类资本优化配置。分别是：上海浦东发展银行股份有限公司、上海银行股份有限公司、上海农村商业银行股份有限公司、国泰君安证券股份有限公司、海通证券股份有限公司、中国太平洋保险（集团）股份有限公司等6家。切实履行资产收益、选择管理者和参与重大决策等出资人职责。在此基础上，上海市进一步完善“直接监管为主、委托监管为辅”的市属国资监管体系，市属体育企业已实现国资统一管理，文化等领域改革也纳入到了国资整体布局。截至2018年9月，已经完成44个政府委办局177户企业脱钩划转和企业清理规范。

加强重点领域监管。强化企业境外投融资、产权变动、资金管控和资产评估风险防范，实现监管全覆盖、全流程、全方位。开展了境外设立英属维尔京群岛公司（BVI）、特殊目的公司（SPV）等10个专项审计检查。坚持依法治企，建立市国资委兼职政府法律顾问队伍，近年来解决企业法律纠纷涉案总额586亿元，挽回经济损失19亿元。规范国资评估监管，实现国资保值增值，市国资委备案303个评估项目，增值1835.76亿元，增值率为143.7%。

（三）组建国资流动平台，积极培育投资运营主体

按照市场化、专业化要求运作，上海市重点打造上海国际集团、上海国盛集团两大国资运营公司和以上海联合投资为代表的国有资本投资公司，在更大范围、更高层面统筹配置资源、盘活存量。其中，对国有资本运营公司，按照“两个主体一个通道”的定位（部分国有股权的持股主体、国资运营的执行主体和部分一般性竞争领域国资退出的重要通道），先后对国际集团、国盛集团进行金融企业纵向整合、产业企业横向重组（共7个项目，资产总额约500亿元），完成平台公司的战略转型。

截至目前，两大国资运营平台拥有股权总额800亿元，累计运作盘活资金177.4亿元。

其中，上海国际集团完成上港集团与锦江航运重组，实现上海航运中心建设资源整合;上海国盛集团以上海建工为标的发行50亿元可交换公司债，创造当年国内证券市场可交换公司债最大规模。设立反映国企创新发展水平的上海国企指数，2017年涨幅0.98%，高于中证500指数1.2个百分点;发行“上海国企ETF基金”首募规模152亿元，成为当年全球公募基金行业首募规模最大的权益类基金产品。上海国际集团、上海国盛集团发起设立科创、国企改革、军民融合产业投资基金，“上海改革ETF”基金成功发行，各类基金规模近1500亿元。与此同时，上海市重点发展了以上海联合投资有限公司为代表的国有资本投资平台。该公司定位于“战略新兴产业投融资平台”和“科创成果转化孵化功能性平台”，坚持服务国家战略，坚持走科学技术与经济发展相结合的道路，推动高新技术成果转化，在信息产业、生命健康、能源和智能制造及现代服务业等领域领投了上百个项目，对外投资额超过百亿元，是上海兆星（目前国内唯一同时掌握X86处理器、Advanced RISC Machine ARM处理器、芯片组和图形处理器四大核心技术自主研发和产业化能力的公司）、上海联影（中国唯一一家自主研发、生产全线高端医学影像及放疗设备，并提供医疗信息化、智能化解决方案的高新技术企业）、艾普强（首台国产质子治疗设备研发生产服务商）和兰透平（打破垄断、产品达国际先进水平的小型燃气轮机提供商）等战略新兴龙头企业的培育者。

（四）大力推进混改和证券化，加快发展公众公司

一是加快公司制股份制改革。目前，上海市已经完成了水产集团、化工院、仪表院、电缆所等科研院所的公司制改革，市管企业基本实现公司制全覆盖。2017年，上海联合产权交易所完成了“事转企”改制，为下一阶段深化改革奠定基础。二是拓宽地方国有企业改革资本参与渠道。为积极引导各类资本投入，上海市出台了国有企业混合所有制改制操作指引，

上海国有企业混合所有制改制操作指引，严把“科学决策、审计评估、市场交易”等关键环节，推进上海建科集团引进央企、民企等战略投资者完成混合所有制改革，稳妥有序推进8家混合所有制企业员工持股试点。稳妥有序推进混合所有制企业员工持股试点相关工作，累计实施企业员工持股的地方国有企业共计397家。三是加快企业整体或核心业务资产上市，大力发展公众公司。建立以市场化、專业化、国际化为导向的国有企业公众公司发展模式，形成“资源集聚、机制创新、社会监管、价值提升、回报民生”的国有资本做强做优做大机制。目前，全市共有83家地方国有控股境内外上市公司，总市值2.51万亿元，国有股市值1.08万亿元，41家国有控股上市公司入选上证50等指数股，占国有控股上市公司总数的57%。上汽集团等18家上海市地方国有控股上市公司被纳入美国明晟（MSCI）新兴市场指数。

四、进一步的分析与思考

上海国资国企的改革创新是党的十八大以来我国全面深化改革伟大征程的重要组成部分，其有益探索和成功经验为新时代推动国有资本做强做优做大提供了重要启发和借鉴。

（一）抓住重点，准确把握“做强做优做大国有资本”的内涵

“国有资本”与“国有企业”在内涵上存在本质不同：前者是价值形态，后者是实体形态;前者追求的是配置效率，要在市场流动中实现保值增值，后者追求的是经营效率，以最小的投入换取最大的产出。在政策导向上，“做强做优做大国有资本”不拘泥于某个具体企业的成败与进退，而是从国家全局的高度对国有资本按照战略需要进行合理配置，旨在推进建设现代化经济体系和实现高质量发展;而“做强做优做大国有企业”则强调通过建立完善的现代企业制度、健全的公司治理结构、有效的激励约束机制，以及通过制度创新、技术创新和商业模式创新来打造国有企业的核心竞争力。

随着改革的深化和市场的发育，在实际操作中往往做“大”容易、做“强”做“优”难，甚至导致以“做强做优做大”的名义搞行业垄断、挤压民资发展空间、引发“国进民退”等问题。在新一轮国际经贸规则博弈中，有关“国企条款”是一个绕不开的话题。在当前国际背景下，继续强调“做强做优做大国有企业”，不仅不利于厘清政府与市场的边界，也容易授人以“国家资本主义”之口实。

顺应国际潮流和满足国内需要，在新一轮改革中要有进有退，有所为有所不为，强调“做强做优做大国有资本”，可以更好地实现政企分开、政资分开和所有权与经营权相分离，厘清政府作为出资人和公共管理者的职能边界;更好地推动国有经济布局的战略性调整和混合所有制改革，促进形成竞争性市场体制;更好地参与国际经济政策协调，在新一轮经贸规则谈判中扬长避短，争取主动。

（二）辨明类型，厘清国有企业的治理要求和基本规律

做强做优做大国有资本的前提就是要深刻把握不同类型国有企业的治理要求和基本规律。党的十八届三中全会《决定》曾创造性地将国有企业分为公益类和商业类，这实际上提出了国有企业应分类改革、分类治理的新思路。尽管此后多个中央文件（如中发〔22〕号文）均明确提出了“分类推进国有企业改革”的要求，但贯彻这一思路的效果差强人意。原因是多方面的：一是将国有企业分为商业类和公益类过于简单化，不仅商业类和公益类的业务界限不清晰，而且商业类下的商业I类、II类与自然垄断类划分标准也不清晰;二是对不同类型的国有企业在市场经济条件下的比较优势和功能定位缺乏清晰认识，相应的治理要求也不明确;三是很多企业既有商业类业务又有公益类业务，在实际操作中出于自身利益的考虑都希望被划为商业类企业，以致公益类企业很少。

事实上，国有企业的功能在不同的国家不同的发展阶段承担的职能使命是不同的。在我国，现有国有企业实际上履行着三重职能：一是在竞争性领域以盈利为主要目的参与市场竞争，如华润的啤酒业务、一汽和上汽的整车制造、部分央企的房地产业务等;二是出于维护国家安全和提升国家整体竞争力的需要，在关系国民经济命脉的关键领域和重要行业承担特殊使命和任务，如中核集团的核电装备、中国航发的发动机、航天科工的高精尖武器等;三是提供公共产品和服务，代表政府去弥补市场失灵和提供民生保障，如电网、铁路、高速公路以及医疗、养老、婴幼儿教育等。对应上述三类职能，可分别将现有国有企业的业务分为“竞争类”“功能类”和“公益类”，针对业务性质的不同确定相应的治理方式。大量研究和事实证明，对多数竞争类业务，国有企业不具备比较优势，但可以国有资本参股的方式存在;对功能类的业务，为保障国家安全和提升国家整体竞争力，国有资本应进入并控股;对于公益类业务，可借鉴成熟市场经济国家经验，鼓励国有企业发挥主导作用，但将之视为特殊企业，并通过立法规定其业务范围和经营模式。

（三）明确定位，正确处理政府与市场的关系

在研究国资国企改革顶层设计思路时，上海市特别注重明确国有资产监督管理机构的功能定位，正确处理政府与市场的关系。

《意见》特别提出，“政府部门履行宏观调控、市场监管、行业管理等公共管理职能。国资监管机构依法履行出资人职责，分类推进改革调整和管理。形成规则统一、权责明确、分类分层、规范透明的市属经营性国资监管全覆盖体系”。事实上，自2003年成立国务院国有资产监督管理委员会时，国资监督管理部门就被定位于履行出资人职责。按照出资人的定位，国有资产监督管理部门在处理其与监管企业之间关系时，要严格依据《中华人民共和国公司法》等法律和行政法规，其行使的是股东权利。这意味着国资监管部门与监管企业之间是平等的市场主体关系。作为出资人的国资监管部门与被投资企业的其他投资者也是平等的，共同享有按照公司章程约定和《公司法》赋予的法定权利。作为大股东的国资监管部门不能把自身的管理要求凌驾于《公司法》之上，不能通过简单下指令、提要求让监管企业去执行，更不能直接干预其日常经营管理活动。

但在实际操作中原本履行的“出资人职责”逐步变成了无所不包、无所不管的“婆婆”：从资产处置的评估报告到对外投资方向和额度，从工资总额的决定到管理层成员任免都需要国资监督管理部门审批，导致企业自主权受到很大限制，企业的活力得不到充分发挥，制约了国有经济的创新发展。此外，国资监督管理部门还因政府工作需要承担很多公共管理职能。在一些地方，国资监管部门成了政府的第二财政，成为地方政府的融资平台;有些甚至成了政府追求地方经济增长的重要工具：由国资监管部门督促企业完成GDP增长指标。这种政企不分、政资不分的根源就在于将公共管理职能与出资人职能相混淆，国资监督管理部门无形中承担了本不应该承担的职能。上海市在《意见》中明确了国资监管机构的出资人职能，有利于为深化国资国企改革创造良好的制度氛围，从顶层设计的高度正确处理政府与市场的关系。

（四）完善机制，着力推进国有资本优化配置

上海市在调整优化国资战略布局的过程中，探索建立了一个以“决策平台”和“运作平台”为主要架构的国有资本流动配置的新机制。其中，“决策平台”即投资决策委员会，委員会主任由分管副市长兼任，副主任由分管副秘书长兼任，成员由市政府相关部门负责同志以及对应的平台公司负责人组成，投资决策委员会办公室设在市国资委;“运作平台”即上海国际集团有限公司（简称“国际集团”）、上海国盛（集团）有限公司（简称“国盛集团”）。这两个平台公司是部分上市公司和非上市公司的持股主体，是国资重大重组改制的操作平台，是配置资金的执行通道。公司董事会、监事会及高管由市委、市政府任命。除法律法规明确须由市国资委履行的监管事项外，涉及被持股企业的资本运作事项由投资决策委员会决策，平台公司主要负责股权运作和市值管理。持股期间，平台公司仅享有分红权，不干预被持股企业日常经营活动，对企业的监督管理职责仍由市国资委履行。

这一探索可以为国有资本投资、运营公司的运作以及更高层面的国有资本宏观配置机制提供了重要启发。国有资本投资公司和运营公司职责分明。但问题是，国有资本投资公司以服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标，需要大量资本的长期投入;而国有资本运营公司主要以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标，将有可能形成规模可观的国有资本运营收益。前者需要靠后者来保障，后者也需要前者的项目和产业资源。这就需要建立国有资本宏观配置机制，打通国有资本运营公司与国有资本投资公司之间的资本形态转换渠道。上海的这种“决策平台”机制可以为建立健全国家宏观层面的国有资本配置机制提供有益借鉴。

（五）搞对激励，注重发挥人的积极性创造性

上海市在深化国资国企改革的过程中特别注重发挥人的积极性和创造性，注重建立鼓励创新的体制机制。2015年上海市出台了鼓励和支持国有企业加快科技创新的九条措施，建立了一整套激发企业创新动力和活力的考核、激励、评价机制。在这些政策的推动下，上海市国资委系统企业加大研发投入，制造业企业科学研究与试验发展（R&D）投入强度2.18%，高于全市规模以上工业企业0.84个百分点。近30家企业约593亿元的研发投入、创新转型以及境外收购创新资源等费用在经营业绩考核中视同利润。累计安排65.25亿元国资收益支持国家和市级创新项目。建立创新后备、创新骨干、创新领军三级人才体系，引进海外高层次人才40余名。人是生产力中最为活跃的因素。从国家到企业，成功的发展都需要选好人、用好人。“把激励搞对”是所有改革成功的关键。上海市的这些经验做法，其核心就是要通过上述政策措施进一步激发大家创业创新的积极性，值得中央企业学习。

参考文献：

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责任编辑：沈家文