刑事附带民事公益诉讼若干问题之初探

摘 要 刑事附带民事公益诉讼作为一项新的案件类型，运行至今面临许多需要明确的问题。诸如诉前公告程序、惩罚性赔偿措施、受案范围等。本文认为对上述问题加以研究，更有利于公益诉讼工作的开展。

关键词 刑事附带民事 公益诉讼 诉前程序

作者简介：陶艳华，江苏省无锡市梁溪区人民检察院第五检察部检察官助理，研究方向：公益诉讼、行政检察及实务工作。

中图分类号：D925                                                            文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.277

我国在2018年发布了《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》 ，在本文以后的论述中把其简称为《解释》，在《解释》中把刑事附带民事公益诉讼也归入公益诉讼的类型中。该类型公益诉讼作为一项新的案件类型，在具体司法实践中面临着一些新的问题。笔者拟从实践出发对工作中遇到的问题加以探讨。

一、刑事附带民事公益诉讼背景及概念

（一）概念及性质

当有不法分子对食品药品安全、生态环境、资源保护等领域严重影响消费者合法权益损害社会公共利益的时候，检察机关在对其违法行为提起公诉的时候，还可以對不法分子提起民事公益诉讼，该诉讼由审理刑事案件的人民法院进行审理，该新类型公益诉讼案件归上述人民法院管辖。 通过以上论述可以明确，该新类型公益诉讼案件同传统公益诉讼案件有明显不同，该新类型公益诉讼案件是在原公益诉讼基础上而产生的一种新的案件类型。

（二）产生背景

在民事公益诉讼不断发展带来问题的同时，为了更好解决此类问题，基于此背景，出台了刑事附带民事公益诉讼制度。我国在2012年对民事公益诉讼制度进行修改;三年后，我国针对公益诉讼进行试点，并在全国多个省份展开;在2017年，我国再次进行修改民事诉讼法，并明确了提起民事公益诉讼的主体是检察机关，从此我国全国范围正式开展民事公益诉讼。

虽然我国已经在全国范围内开始民事公益诉讼，但是开展的情况并不如意，主要在于：一是案件管辖权的问题，民事公益诉讼管辖权在市级检察院，基层检察院发现线索也是报市级检察院办理，在这种情况下基层检察院把更多精力放在行政公益诉讼线索发现挖掘上，对民事公益诉讼线索发现的积极性不高，直接导致民事公益诉讼案件数量较低。二是社会组织参与程度不高。民事公益诉讼都需要经过诉前公告程序，但在实践中，社会组织提起诉讼的意愿不明显、起诉能力不够，“有大量案件证明，我国公益民事诉讼的主体主要是与环境保护有关的组织，其他组织则很少会提及该项诉讼” 。三是调查举证难。民事公益诉讼案件范围为食品药品及生态环境领域，这两大类案件具有不同于一般的民事侵权案件的特殊性 ，一是复杂性，二是长期性，三是利益性，导致原告收集证据困难，出现举证难的问题。

刑事附带民事公益诉讼的出台正是对上述困境突破的有益探索。一是案件管辖权下放，刑事附带民事公益诉讼的案件管辖权下放至审理刑事案件的基层法院，这样基层检察院也可参与办理民事公益诉讼，激发基层检察院从本院刑事检察业务条线挖掘成案线索，提高积极性。二是共享证据。刑事附带民事公益诉讼案件办理中，承办人可以直接使用办理刑事案件中的证据材料，对于侵权行为、结果及因果关系可以援引刑事卷宗中的证明材料、鉴定意见，实现证据共享，解决了举证难的问题。三是全面惩罚犯罪。在刑事附带民事公益诉讼中，被告人因自己的犯罪行为要承担刑事责任，也因自己的犯罪行为损害社会公共利益而承担民事责任，法律对被告人的违法行为做出了全面的评价，能做到全面惩罚犯罪，给社会威慑力，也保障了权利。

二、刑事附带民事公益诉讼出现的问题及对其的完善

作为一种新型的诉讼类型，其诞生有着合理性、正当性，也是为了突破上述民事公益诉讼带来困境的一种有益探索。但是新生事物的发展总是需要过程，在发展过程中也会出现不少问题，比如是否需要进行诉前公告、承担多元化的民事责任方面是否适用惩罚性赔偿、检察机关诉讼地位问题等，需要不断实践和探索。

（一）提起诉前公告程序问题

虽然在《解释》加入了这种新型的诉讼案件类型，但是并没有深入细化该类型诉讼案件的制度，因此就导致了理论界和司法实务界的做法不一。在司法实践中，有的履行了诉前程序 ，有的没有履行 。

理论界也存在分歧，第一种意见认为需要履行诉前程序。因为从逻辑上看，附带民事公益诉讼是民事公益诉讼中的一种诉讼类型，应遵循《民事诉讼法》及民事公益诉讼的程序性规定，如果检察机关在诉前不公告，那么就会导致相关社会组织没有办法对其行为提起诉讼。第二种意见认为不需要履行诉前程序。如果履行此诉前公告程序，检察机关将面临30日的等待暂停期，可能会影响诉讼进程，贻误提起附带民事公益诉讼的时期。

本人认为后者的意见比较正确。本人认为，应该明确刑事附带民事公益诉讼的内涵，不应该把其与普通民事诉讼案件划等号，应该把这类诉讼案件当做一种新案件类型，不应设置和民事公益诉讼相同的诉前公告程序，否则可能会给案件审理带来不利影响：一是不利于操作上的统一。附带的民事诉讼是依托于刑事诉讼而进行的，由审理刑事案件的同一审判组织审理，应遵循刑事诉讼为主的原则。如果通过诉前公告程序，社会组织有意提出民事公益诉讼，那么就可能导致民事诉讼和刑事诉讼出现不一致的主体，从而导致了法院的审判操作不能统一，也违背了《解释》精神。二是不利于提高办案效率。刑事附带民事公益诉讼与刑事诉讼本质上也是两个不同的诉讼，为了节约司法资源、提高办案效率，才把刑事诉讼和民事诉讼合并为同一审判机关审理。诉前公告程序使得其他组织介入需要相应的时间，加之公告期30日，这样设计的制度显然与设立附带民事公益诉讼这一诉讼类型的初衷相违背。建议进一步完善相关法律法规和司法解释，明确赋予检察机关在刑事附带民事公益诉讼中直接起诉的权利，无需履行诉前公告程序。

（二）惩罚性赔偿问题

关于刑事附带民事公益诉讼，检察机关能否提出惩罚性损害赔偿要求，理论界对此持不同意见，有学者认为根据《食品安全法》《消费者权益保护法》等法律及《关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》等司法解释，提出惩罚性损害赔偿要求的主体是消费者，《解释》中并未授权检察机关提起公益诉讼时可以提出惩罚性损害赔偿要求。

就赔偿损失而言，其包含两种赔偿，一种赔偿是补偿性赔偿，另一种是惩罚性赔偿，前者是普通的民事诉讼法律责任。 本人认为，检察机关目前有权利提出惩罚性赔偿要求。一是有利于维护众多消费者合法权益。公益性是公益诉讼的本质属性，公益诉讼制度的设计就为了保护公益。食药领域安全与众多消费者息息相关，食药领域发生因犯罪行为而损害社会公众利益的案件，会产生严重的危害后果，处理不好会引发社会不满情绪，不利于社会的稳定，也不利于社会的健康发展。所以，在第一种补偿方式无法达到满意效果的基础上，就可以采用第二种赔偿方式。惩罚性赔偿可以对食品安全违法行为形成威慑力，提高违法成本，更有效兼顾社会公共利益的救济，符合公益诉讼制度设计的初衷。二是在司法实践中，已有不少案例支持惩罚性赔偿的诉讼请求。2018年3月2日两高发布的典型案例 中，吴明安等人刑附民公益诉讼案已成为全国首例法院判决支持惩罚性赔偿的食品安全领域民事公益诉讼案件。本人所在的检察院所办理的案件 提出此类惩罚性损害赔偿金，得到了法院的判决支持。三是有法律政策的支持。在《解释》中规定的“等”字，为食药领域刑附民公益诉讼案件适用惩罚性赔偿空出发展余地。无论从民事公益诉讼设计的角度还是从保护消费者权利角度出发，建议通过立法明确授权检察机关提出惩罚性损害赔偿的权利。

（三）诉讼地位角色问题

在我国2018年出台的《解释》中，明确规定了公益诉讼的起诉人是检察机关。但是检察机关在刑附民公益诉讼中的诉讼地位，理论界存在一定争议，之所以存在争议，关键是对于刑事附带民事公益诉讼的性质不能明确定位。有的学者支持“公诉人说”，认为应遵循附带型诉讼的从主诉讼原则，有的学者支持“原告说”，认为刑附民公益诉讼本质上是民事诉讼，应遵循民事诉讼中的平等原则。

本人认为，在刑事附带民事公益诉讼中让检察机关做起诉人，一方面刑事部分由检察机关指派公诉人出庭指控犯罪，要求承担相应的刑事责任，一方面民事部分由检察机关以公益诉讼起诉人的身份要求承担相应的民事责任。检察机关的身份和地位导致了收集证据能力强于被告，民事部分双方力量明显失衡。建议在民事审理部分，能够更加充分保障被告的民事诉讼权利，做到控辩双方能处于相对平衡的状态，才更利于维护公共利益。

同时，检察机关在提起刑事附带民事公益诉讼时，如果民事部分面临败诉，检察机关是以普通诉讼参与人的身份行使上诉权，还是以法律赋予检察机关监督者的身份行使抗诉权，相关法律对此并不明确。此外，检察机关在刑事附带民事公益诉讼中，作为公益诉讼起诉人与法律监督者之间是否存在冲突，也值得关注。建议区分不同情况来看待这个问题，如果败诉时检察机关对于法院判决结果不服，应当作为公益诉讼起诉人的身份提起上诉，若是法院审判过程违法，应当作为法律监督者的身份提起抗诉，以更好地维护社会公平正义。

（四）受案范围问题

在我国2018年出台的《解释》中，对刑事附带民事公益诉讼的受案范围作出明确规定，即当有不法分子对食品药品安全、资源、生态等领域造成不良影响并严重影响消费者合法权益损害社会公共利益的时候，检察机关可以对不法分子提起民事公益诉讼，因此可以明确其范围包括资源保护、生态环境、食品药品安全多个领域 ，同时还设置了“等”这个兜底条款。有的学者认为受案范围应限定在这两个领域，这个“等”属于“等内等”;有的学者认为这个“等”属于“等外等”，毕竟公益诉讼制度目前还存在很多问题，今后刑事附带民事公益诉讼将不断出现新发现新范围，实务中也应该探索“等”外领域。

本人认为，基于所在检察院办理的公益诉讼案件来看，公益诉讼诉前程序办案数量占比很高，而刑事附带民事公益诉讼成案率很低。一方面是辦案人员把较多精力投入到行政公益诉讼中，另一方面是刑事附带民事公益诉讼的线索来源单一，食品药品领域和生态环境这两个领域中有犯罪行为并损害社会公共利益的案件挖掘不够。建议在今后的公益诉讼工作实践中，能够拓宽办案思路，积极与本院刑事检察业务部门沟通，从刑事案件中多角度挖掘案件线索。立足于公益的角度，尝试从一些易损害公益的刑事犯罪如非法经营罪、假冒商标罪、诈骗罪等罪名中挖掘刑附民公益诉讼线索，积极尝试做“等”外探索，拓宽受案范围，提高刑事附带民事公益诉讼案件数量，积极维护公共利益。

注释：

2018年2月23日最高人民法院审判委员会第1734次会议、2018年2月11日最高人民检察院第十二届检察委员会第73次会议通过，自2018年3月2日施行。

《解释》第20条规定。

周书敏.我国环境公益诉讼的实证分析[J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2017（5），第22页.

吴伟华，李素娟.民事诉讼证据收集制度的演进与发展——兼评环境公益诉讼证明困境的克服[J].河北法学，2017（7），第192页.

如湖北省利川市检察院以吴明安等3人涉嫌生产销售不符合安全标准的食品罪提起刑事附带民事公益诉讼案，在法院立案后即在《检察日报》发布公告，履行诉前公告程序。

又如本人所在的检察院所办理的辖区首例食品领域刑事附带民事公益诉讼案，以徐国敏涉嫌生产销售有毒有害毒品罪提起附带民事公益诉讼，未履行诉前公告程序。

龙婧婧.检察机关提起刑事附带民事公益诉讼的探索与发展[J].河南财经政法大学学报，2019（2）.

湖北省利川市人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼，诉请判令吴明安等3人共同支付销售价款十倍的赔偿金4.89万元，并在实际公开媒体上赔礼道歉。

本人所在的检察院办理的徐国敏涉嫌生产销售有毒有害毒品罪刑附民公益诉讼案，诉请判令徐国敏支付销售价款十倍的赔偿金4.2万元，区法院判决支持了此惩罚性损害赔偿金。