清末行政诉讼制度研究

摘 要 二十世纪初，中国陷入了灾难的渊薮，腐朽没落的清政府为了挽救岌岌可危的统治，也为了收回领事裁判权，在“清末新政”的大背景下，开启了“修律”的时代。在刑事、民事诉讼制度改革的同时，清廷本着“尊国法，防吏蠹”的宗旨，开始在中央筹设行政裁判院，并出台了一些行政诉讼领域的法令与草案，中国近代的行政诉讼制度开始萌芽。遗憾的是，辛亥革命之后，清廷的这套计划由于王朝的覆灭而没能实现，但是，行政诉讼在司法实践中已经形成了一股不可逆转的潮流。时至今日，清末行政诉讼开始萌芽的这段历史仍具有很大的研究价值，这是因为，当前全国的铁路运输法院都在积极推行集中管辖行政案件的改革，而在改革大浪面前，我们亟需汲取历史经验，并以改革为契机，对未来中国行政审判的发展前景作出美好的展望。

关键词 行政诉讼 清末 行政裁判院 铁路运输法院

作者簡介：陈俊霖，开远铁路运输法院，研究方向：晚清法制史。

中图分类号：D929                                                            文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.356

谈及中国行政诉讼的起源，大多数人首先会想起民国时期设立的平政院，其实，中国近代的行政诉讼制度并非起源于民国，而是滥觞于清末。

对于“清末修律”这段历史，学界往往目光聚焦在《大清现行刑律》与《大清新刑律》之上，反而忽略了行政诉讼制度的起源与发展，尽管有的学者对这段历史有所研究，但也只是“就史论史”，并未很好地结合当下行政诉讼的审判实践对该段历史展开分析。本文将对清末行政诉讼制度产生的原因、制度设计和失败原因展开分析，进而以史为鉴，论述当代铁路运输法院在集中管辖行政案件的改革中所面临的机遇与挑战。

一、清末行政诉讼制度产生的原因

1901年1月29日，慈禧太后借光绪帝的名义下了一道“不易者三纲五常，昭然如日星之照世，而可变者令甲令乙，不妨如琴瑟之改弦” 的谕旨，正式开启了“清末新政”的改革时代。之后，在晚清名臣张之洞的引荐下，沈家本、伍廷芳等大臣膺时代重任，开始了一系列的修律活动。

清末修律以来，清廷运用法律移植的方式出台了一系列法律草案，受修律浪潮的影响，《行政裁判院官制草案》《法院编制法》等与行政诉讼有关的法律也相继问世。从宏观而言，清廷推行新政与修律的原因，同时也是行政诉讼制度产生的原因，这些原因主要包括“延续王朝统治”“收回领事裁判权”“欧风美雨的影响”“孤立革命派与立宪派”等，但是，行政诉讼作为一种具有典型近代性质的制度，与中国传统的“叩阍”“民告官”截然不同，因此，其产生原因除了上述宏观原因之外，又有其独特的微观原因，主要有如下三点：

（一）“防吏蠹”

1906年，清廷出台了第一个行政诉讼草案——《行政裁判院官制草案》，在这个草案开篇的“谨按”部分，清廷将其设立行政诉讼制度的初衷一语道破：“谨按，唐有知献纳使，所以申天下之冤滞，达万人之情状，与御史台并列……今采用德、奥、日本之制，特设此院，明定权限，用以尊国法，防吏蠹，似于国家整饬纪纲勤恤民隐之至意不无裨益。” 由清廷的言语可知，当时的清廷根本没有搞清行政诉讼的精髓，也没有摆脱传统“民告官”的桎梏，清廷是在混淆了传统监察权与行政诉讼制度的前提之下，贸然地效仿西方国家而筹设行政审判法院。

我们应当清醒地认识到，当时中国的法制近代化刚刚起步，传统的人治因素、森严的等级特权以及官尊民卑的思想根深蒂固，因此，清廷建立行政诉讼制度的内因并非“建立一种保障人权的行政救济机制”，而是企图利用“民告官”的手段整饬吏治，倒逼官员秉公执法。

（二）“尊国法”

如上所述，清廷在《行政裁判院官制草案》中提到了“尊国法，防吏蠹”，而清廷所说的这个“国法”，笔者认为应当是当时宪政改革中一系列规范性文件的总称。

1906年9月1日，清廷迫于现实压力且出于种种考虑，颁布了一道名为《宣示预备立宪先行厘定官制谕》的谕旨，宣布了中国的政治体制变为“君主立宪制”，并制定了“大权统于朝廷，庶政公诸舆论” 的立宪宗旨，此后，中国进入了“预备立宪”的政体改革时期，即“由原有的封建专制政治制度向资产阶级君主立宪政治制度过渡的时期”。

不论清廷的“预备立宪”是惺惺作态还是真心改革，毋庸置疑的是，司法权独立这项改革是非常成功的。在立宪和司法独立的大背景下，清廷猛然意识到，要想继续推行宪政改革，必须要根据三权分立的抗衡原则，效仿西方国家设立一个专门审理行政案件的“行政裁判院”，这样既能达到“无以司法权侵害行政权之虞，免行政官独行独断之弊” 的效果，又可以“为筹备立宪，统一法权”。

（三） 刑事、民事诉讼制度改革的带动

二十世纪初，中国社会激荡变革，传统的司法审判模式已无法适应时代的要求。沈家本、伍廷芳作为“法理派”的修律大臣，对诉讼法的修订工作高度重视。沈家本曾把实体法比作“体”，把诉讼法比作“用”，并认为“体不全，无以标立法之宗旨;用不备，无以收刑法之实功。二者相因，不容偏废”。 在沈家本的主持下，修律大臣先后修订了中国历史上最早的具有近代意义的诉讼法——《刑事民事诉讼法草案》《刑事诉讼律草案》和《民事诉讼律草案》。在刑事、民事诉讼制度改革的带动下，作为三大诉讼之一的行政诉讼制度也被提上了改革的议程。

二、清末行政诉讼的制度设计

从1906年清廷宣布“预备立宪”开始，清廷的修律活动有所升华，以审判为核心的诉讼制度也悄然发生着重大变革，在这样的历史条件下，又基于“防吏蠹”“尊国法”和“诉讼制度改革带动”等原因，中国近代的行政诉讼制度诞生了。

1906年，庆亲王奕劻等人将《行政裁判院官制草案》上呈清廷，这部草案是中国近代法制史上第一部专门涉及行政诉讼制度的法律文件，具有划时代的意义。

该草案共二十一条，不分章节，尤其值得注意的是第十一条，该条规定了行政裁判院的受案范围，即“不得受理刑事、民事诉讼”。 这种“专门管辖”的制度设计，其实是借鉴了西方的“二元制审判制”的模式。为了将行政裁判院这个“专门法院”的属性在立法层面规定得更加清晰，清廷在1910年颁行的《法院编制法》中再次明確：“审判衙门掌审民事、刑事诉讼案件，但关于军法或行政诉讼等另有法令规定者，不在此限。” 清廷试图设立的这种“二元制审判制”模式，对后世行政诉讼法的立法和实践产生了重大影响。

1908年，在立宪派人士熊范舆、杨度等人不断请愿上书的巨大压力之下，清廷不得不颁布了《钦定宪法大纲》，也承诺将在光绪三十九年（1913年）设立行政裁判院。尽管如此，国内外的立宪派仍旧不依不饶，他们于1909年至1910年发动了三次“国会请愿热潮”，骑虎难下的清廷再次妥协，于1910年宣布缩短立宪的预备期，将原定的九年改为五年，并将行政诉讼制度的改革进度缩短，拟于1911年提前颁布《行政审判院法》。

遗憾的是，还没等到清廷将这一系列的改革完成，清王朝的丧钟就已经敲响。辛亥革命爆发后，清廷在慌不择路的改革中匆匆断送了自己的命运，这不但让君主立宪的改革旋律戛然而止，也让一系列的修律活动被迫停滞，更让刚刚起步的行政诉讼制度遽然中断。

三、改革失败的原因探析

清末行政诉讼制度改革失败的原因共有以下三点：

（一）未及施行，清即灭亡

直到清朝灭亡之时，清廷所有行政诉讼制度的改革都没来得及真正地、全面地施行，就连一件行政诉讼案件都没有，这是改革失败最直接的原因。

虽说历史不容假设，但是“历史学家并不因此停止假设、推论等工作，历史学的许多意义就在于此”。 我们不妨大胆作出一种假设，即“如果清王朝继续存活下去，行政诉讼的制度改革是否会取得成果”？笔者认为答案是否定的，因为就算清朝再苟延残喘若干年，以当时的社会现状，中国在短时期内根本不可能建立健全行政诉讼制度，这是由于整个社会缺乏一种“宪政大环境”。

（二）宪政大环境的缺失

行政诉讼作为一种具有近代意义的诉讼制度，必须要有“宪政大环境”作为依托，而这种环境恰好是清末社会所缺失的。这个观点在学界已形成共识，比如，曹全来认为，在宪政大环境缺失的情况下，“近代意义上以分权制衡和依法治国、保护民权为理论基础的行政诉讼制度不可能存在”。 我们不妨再次大胆地假设，倘若清王朝真心实意地推行宪政改革，也如期完成了“设议会、开国会、定宪法”的目标，营造了一个法治的环境，而且苟活了若干年，那么，行政诉讼制度的改革会不会取得成功？笔者认为，答案仍然是否定的，因为这又涉及改革失败的第三个原因，即“副产品”问题。

（三）修律活动的“副产品”

尽管清廷修律大臣的思想较为前卫，但他们对建立行政诉讼制度的重视程度远远不及刑诉和民诉，从起草的法律来看，《行政裁判院官制草案》虽具有诉讼方面的内容，但本质上仍是一纸法院编制类、官制类的法规，并未像刑诉、民诉一样起草过专门性的诉讼律草案。可以说，在整个修律的改革大浪中，行政诉讼制度的改革犹如一丝点缀，只是一个若有若无的“副产品”，在这样的前提下，改革不可能取得较大进展。

四、对当代行政审判的借鉴意义——以铁路运输法院为视角

历史学的意义在于“为现代一般人活动之资鉴”。 清末筹设行政审判院的改革虽然失败了，但这段历史仍然具有很大的研究价值。近年来，学界对其历史价值不乏研究成果，比如宋玲提出，清末行政审判院的筹设具有“成就了一种不可逆转的形式法制”、“成就了一类新的审判机构，也成就了一种新的救济形式” 等历史意义。

在前人研究成果的基础上，笔者认为清末的这项改革对后世还有一个隐性的影响，即“诉讼制度近代化与法治近代化的耦合”，具体而言，行政诉讼制度的确立让法治思想在中国得到了广泛的传播，而法治的近代化又不断促使行政诉讼制度在后世的成熟与发展。

当下，我国的行政审判事业比历史上任何一个时期都接近“现代化”的目标，这是因为党中央高度重视法院审判中的行政诉讼工作，一直坚持不懈地、持续地推进行政诉讼的各项改革，中国社会也基本拥有一个法治的大环境，这种良好的发展机遇与环境氛围，与清末“改革未及施行”“大环境缺失”和“修律副产品”等境况相比，可谓霄壤之别。

清廷设立“专门行政审判法院”的制度，在理论上被称作“二元司法体制”，结合当下的司法实践，这个制度的设计思路对现今的司法改革具有一定的借鉴意义，譬如，北京市第四中级人民法院的法官程琥曾经呼吁：“推进国家治理体系和治理能力现代化，有必要依托行政案件跨区划集中管辖改革探索建立跨区域行政审判专门法院。” 从历史的承继关系而言，清末拟推行的“二元司法体制”制度，也正是目前国内铁路运输法院推行“跨行政区划集中管辖行政案件”这一改革措施的历史渊源。

近年来，全国各地的铁路运输法院都在积极探索“跨行政区划集中管辖行政案件”的发展模式，俨然形成了一种新的审判格局。据统计，全国铁路运输两级法院在2018年共受理一审行政案件19232件，结案18442件， 而且，最高人民法院的周强院长在十三届全国人大第二次会议所作的《最高人民法院工作报告》中也明确指出：“山西、河南、甘肃等地法院开展行政案件集中管辖试点，军事法院推进军事行政审判试点，取得良好效果。” 可见，目前中国的行政审判在跨行政区划集中管辖的改革方面已经迈出了关键性的一步。

《人民法院第五个五年改革纲要（2019-2023）》中指出：“31.规范专门法院建设……33.配合人民法院组织体系改革，推动整合铁路运输法院、林区法院、农垦法院等机构，进一步优化司法资源配置。” 未来的五年，是各地铁路运输法院的发展历程中极为关键的五年，“跨行政区划集中管辖行政案件”的发展模式既是一种机遇，也是一种挑战，而这种挑战包括“客观方面的挑战”和“主观方面的挑战”，前者是指目前跨行政区划集中管辖行政案件改革方案的配套机制尚不健全、法律规制尚有缺陷等现实因素，后者则是指各地铁路运输法院“如何履行好行政诉讼的审判职能”的艰巨任务。

行政诉讼法律制度的理论基础是分权与抗衡理论，此种诉讼的意义在于，既要通过司法审判的方式体现“维权的功能”，也要让司法审判发挥对法治政府建设进程中的“控权的功能”（即防止行政机关乱执法、权力滥用，这与清末设立行政诉讼制度的“防吏蠹”这一目的有相似之处）。建设职能科学、权责法定、廉洁高效、守法诚信的法治政府，是十八大以来新时代法治政府建设的具体目标， 行政诉讼作为一种控权与维权相结合的诉讼机制，对于保障人权、构建法治政府、督促行政机关做到“效率优先”与“合法行政”的有机统一等方面具有不可替代的作用，因此，铁路运输法院在改革进程中“履行好行政诉讼的审判职能”的担子是非常沉重的，“面对挑战，中国法院没有退路，只有勇敢面对”。

历史的车轮滚滚向前，我们在借鉴历史经验的同时，也应对未来中国行政审判乃至司法审判的前景充满信心，并以新的作为，迎接新的时代。

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