民事公益诉讼基本法律问题的思考

徐满　王幽深

摘 要：自从2012年8月31日修改的《民事诉讼法》将民事公益诉讼制度用法律条文明确规定后，民事公益诉讼被正式提上议程，受关注度再创新高。目前，国内对民事公益诉讼法律制度的研究者众多，但这个问题仍然饱受争议，没有研究透彻。也许是因为中国的国情太复杂，许多学者的好建议无法在任何情况和任何地点下适用，当然，笔者更是无法做到。在总结国内法学界众多学者已有的研究成果的基础上，结合目前国内具体情况，基于一些基本法律问题，寻找一个合适的角度和进行探讨，为民事公益诉讼法律制度的构建和具体程序的设计提供某些有益借鉴。

关键词：公益诉讼；法律问题；制度；思考

修订后的《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”若仅从该条文规定来看，过于抽象、笼统和模糊，民事公益诉讼制度无法具体操作和实施。因此，我们需要对民事公益诉讼的受案范围、原告资格、管辖法院、诉讼费用承担、举证责任分配、裁判文书执行等诸多问题进行明确。值得关注的是，自2015年1月1日起施行的《环境保护法》和自2015年1月7日起施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对相关问题进行了初步明确，但这仍然无法解决民事公益诉讼制度的具体实施问题。我们建议，结合司法实践具体情况，基于现有的法律、法规及相关相关司法解释，并充分利用司法解释，对以下问题进行特别规定：

一、受案范围

实施民事公益诉讼制度，首要因素便是明确民事公益诉讼的受案范围。《民事诉讼法》第五十五条对民事公益诉讼的受案范围进行了简单列举与高度概括的规定，从该条规定中，我们仅能看出污染环境和侵害众多消费者合法权益的诉讼属于民事公益诉讼的范畴，虽然该条中使用“……等损害社会公共利益的行为”的表述，但从现实依然难以界定民事公益诉讼的范围。为此，我们建议，除了环境权益保护案件和消费者权益保护案件外，应将侵害国有资产案件、集体劳动争议案件、知识产权保护案件、药品、产品质量公害案件、重大反垄断、反倾销、反不正当竞争案件以及其他侵害民事公益案件均列入民事公益诉讼的范畴，即以具体列举式和抽象概括式相结合的方式，进一步明确民事公益诉讼的受案范围。

从法学理论角度，我们还可以对以上受案范围进行归类，分为单一型、分散型、复合型。单一型，这种最典型、最传统的民事公益诉讼，是指当事人提起民事公益诉讼的直接目的在于纯粹的保护更广泛意义上的公共利益。此类诉讼范围很难具体界定，要根据具体的社会条件来分析，如环境权益保护案件、侵害国有资产案件。分散型，大致分为集团诉讼和团体诉讼这两类民事公益诉讼，是指为了保护影响广泛的、涉及多数人的分散性利益而进行的民事诉讼。此类诉讼开创了现代民事公益诉讼的先例。如集体劳动争议案件、重大反垄断、反倾销、反不正当竞争案件应属此类型。复合型民事公益诉讼，如药品、产品质量公害案件、消费者权益保护案件、知识产权保护案件，是指在同一民事诉讼中，当事人既提出了保护公共利益的请求，也提出了保护个人利益的请求。对此类诉讼的处理可以这样进行：其私益部分的诉讼请求仍按照传统民事诉讼的相关规定办理，而公益部分则比照纯粹型公益诉讼的相关规定处理。当然，复合型公益诉讼与前述分散型公益诉讼的区别，在于同一民事公益诉讼中，当事人明确地提出了保护个人利益的赔偿请求，但对于公共利益部分只局限于确认性的诉讼请求。

二、起诉主体

在民事公益诉讼原告资格的总体设计和方向上，我们从《民事诉讼法》第五十五条的规定仅仅能得出，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起民事公益诉讼，但面对纷繁复杂的社会现实，这一规定远远不够。虽然《环境保护法》第五十八条以及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二条均有规定，但这仅仅是环境民事公益诉讼这一种类型案件的规定，而且仍然停留在笼统的“法律规定的机关和有关组织”层面，无具体可操作性。目前，符合这一规定的社会组织屈指可数。结合司法实践，我们认为在不同类型的民事公益诉讼中，原告资格理应有所不同。基于此，对原告资格分别予以探讨：

（一）单一型民事公益诉讼的原告资格

由于提起单一型民事公益诉讼的直接目的在于保护纯粹的公共利益，若将原告资格赋予公民个人或委托给公民个人，则案件与原告的关联度非常小或非常间接。我们认为检察机关比较合适。无论是从司法实践来看，还是从检察机关的法律地位角度来看，检察机关均是合适的民事公益案件诉讼主体。检察机关负有监督法律统一正确实施的职责，是国家专门法律监督机关，能够有效地运用法律手段维护国家利益和社会公共利益。实践中，检察机关提出的民事公益诉讼取得了相当的成效且不在少数。

当然，为了减轻检察机关的工作量，在民事公益诉讼方面，检察机关可以与律师建立长期的合作关系。一方面，检察机关须从事繁重的刑事公诉、检查监督等工作，无暇顾及民事公益诉讼；另一方面，一直以来，检察机关长期从事刑事案件的公诉工作，在民事案件方面，无论是人员分配还是财力支持方面都相对薄弱。因此，检察机关与律师合作都是实现在国家利益、社会公共利益层面的共赢。具体而言，在省级检察院和省律师协会的主导下，挑选业务水平高，社会责任感强的律师，成立专门的、长期的民事公益诉讼律师团，由案件发生地的市一级人民检察院授权给律师从事收集初步的证据、立案、出庭、强制执行等一系列具体的诉讼工作。律师作为公共利益权利主体的一部分，又有专业的法律知识，具体从事民事公益诉讼工作是可取的。

另外，此类民事公益诉讼的提起主体还应包括在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等社会组织，且《环境保护法》第五十八条和《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第一条、第二条均已作出明确规定。

（二）分散型民事公益诉讼的原告资格①

分散型可大致分为集团诉讼和团体诉讼两类民事公益诉讼，下面将团体诉讼的原告资格和集团诉讼的原告资格分别探讨：

1、团体诉讼的原告资格。政府作为公共事物的管理机构，不可能对日益复杂的社会生活面面俱到，事无巨细，而为了实现国家对社会生活管理目标的实现，借助社会力量来弥补国家力量的不足己成必然。社会团体，包括妇联、消费者权益保护协会、商会、工会、自治协会等，不仅负有参与相关活动的职责，也具备参与相关活动的能力、信息，因此其可以从本团体所代表的群体利益角度进行参与，且实践中有关社会团体在公共利益维护等领域所发挥的作用越来越大，应该赋予以上团体原告资格。

2、集团诉讼的原告资格。目前我国针对这种大规模受害情形主要是通过代表人诉讼制度来解决的，即代表人的诉权必须经由其他利害关系人明确授权而获得。《民事诉讼法》中也有关代表人诉讼当事人适格的相关规定，这样既符合当事人处分主义理论，也避免了代表人未经他人特别授权而强制性行使他人诉权的理论难度。因此，在分散型民事公益诉讼领域，这种集团的拟制和代表人诉讼制度应继续保持。

（三）复合型民事公益诉讼的原告资格

在公益和私益复合型民事公益诉讼中，判断原告的资格可分为两个部分：对于涉及公益的部分，如何判断原告是否适格？我们建议，解决这一难题可以参照提起纯粹型民事公益诉讼的原告资格、实施程序来进行。对于涉及私益的部分，按照诉的利益来衡量该原告是否具有诉诸司法的利益这一原则，则比较容易判断原告是否适格。是具体而言：私益部分的诉讼请求仍按照传统民事诉讼的相关规定办理，而公益部分则比照纯粹型公益诉讼的相关规定处理。

三、举证责任规则

对于检察院提起的民事公益诉讼而言，应适用“谁主张谁举证”的一般规则。出于享有侦查权，检察院在收集证据上处于有利地位，由其负举证责任是合理的。又因为检察院提起的民事公诉对被告的负面影响远远大于一般民事诉讼或其他民事公益诉讼，因此要求其提起民事公诉，必须做到事实确实清楚，证据确实充分，否则，会损害被告的合法民事权益，扰乱维护正常的民事、经济秩序。②

其他主体提起的民事公益诉讼则应适用举证责任部分倒置规则。在大多数的民事公益诉讼案件中，因生产手段、经济管理、流通渠道都具有保密性，原告往往很难收集证据，相反地，被告往往处于技术、行政上的垄断地位，通常都是社会强势群体成员，其实施侵害行为的证据也多半具有很强的技术性和专业性。因此，若按照民事诉讼法中“谁主张，谁举证”的原则来分配证明责任显然不公平，采用举证责任部分倒置是极为必要的。具体来说，原告只需要承担证明被告损害公共利益的事实存在的证明责任，除此之外由被告举证证明。

另外，民，单一的举证责任分配原则也无法应对事公益诉讼涉及的问题复杂多面性，因此，司法实践中依然需要法官，结合当事人的举证能力、证据距离、经验法则等因素综合考量，根据公平原则和诚信原则来最终确定证明责任的分担。

四、裁判文书执行

为了避免受害者虽然胜诉，但仅仅得到一张空头支票的尴尬局面，达到预期的维护公益的效果，需要对民事公益诉讼裁判文书（主要包括判决书、裁定书、调解书）的执行问题作出特别规定。按照现行《民事诉讼法》对强制执行制度的规定，生效的裁判文书的强制执行需要胜诉一方向法院申请。然而，若这一制度适用在民事公益诉讼领域，将会导致维护公共利益的效率低下，甚至导致胜诉的受害者仅仅只是得到了一张空头支票。因此，我们建议对民事公益诉讼裁判文书的执行制度作出特别规定：在原告方胜诉后，为了达到维护公共利益的效果，法院在被告方不在法定期限内主动履行的情况下，主动采取强制措施，保证生效裁判文书的强制执行力，同时，针对被告不主动履行裁判文书确定的义务，情节严重的，追究被告一方拒不执行法院判决、裁定的刑事责任。

此次民事公益诉讼进入立法层面，实现制度化、体系化，是众望之所归，也是历史的必然趋势。虽然现实中，在立法和司法层面上，民事公益诉讼还面临着一系列的问题亟待解决，但是我们仍然有理由期待未来的民事公益诉讼制度更加完善，人们以更加积极的姿态介入民事公益诉讼，对于侵犯国家利益和社会公共利益的行为，作出相应制裁或者纠正，让公益诉讼制度成为公众权利保障的最后堡垒。

（作者单位：宁夏大学政法学院）

注解：

① 李莹.我国民事公益诉讼的制度建构[J].黑龙江省政法管理干部学院学报，2010（3）：106

② 张肃娴.论环境民事公益诉讼[D].河北大学，2006.

参考文献：

[1] 杨华.检察机关提起环境民事公益诉讼的法律障碍分析——从两起司法判决谈起[J].广东社会科学2010（6）.

[2] 孙立智.论我国公民个人民事公益诉讼制度的构建[J].北京教育学院学报.2012（5）：26.

[3] 徐卉.通向社会正义之路[M].北京：法律出版社，2009.

[4] 叶勇飞.论环境民事公益诉讼[J].中国法学，2004.

[5] 张肃娴.论环境民事公益诉讼[D].河北大学，2006.

[6] 张艳蕊.民事公益诉讼制度研究[M].北京：北京大学出版社，2007.

[7] 梁玉超.民事公益诉讼模式的选择[J].论文，2007（6）.

[8] 李莹.我国民事公益诉讼的制度建构[J].黑龙江省政法管理干部学院学报，2010（3）.

[9] [美]博登海默.法理学——法律哲学与法律方法[M].邓正来（译）.北京：中国政法大学出版社，2000：107.

[10] 张卫平.民事诉讼法[M].北京：法律出版社，2004：209.