《消费者权益保护法》中公益诉讼的构造及其不足和完善

彭秋源

摘 要：2013年10月25日由全国人民代表大会常务委员会通过的《关于修改<中华人民共和国消费者权益保护法>的决定》将消费公益诉讼确立在新的《消费者权益保护法》中，赋予了部分消费者协会提起消费公益诉讼的权利，这不仅是对《民事诉讼法》中公益诉讼制度的回应，也是消费诉讼自身的重大突破。本文拟从《消费者权益保护法》中的公益诉讼是否实现了与《民事诉讼法》的良好衔接、消费公益诉讼的尚存的不足及其改善等方面进行探讨，以期实现我国消费者的合法权益得到更为全面的保护。

关键词：消费者权益保护法；民事诉讼法；公益诉讼；衔接；完善

2013年12月25日修改通过的《消费者权益保护法》（下简称《消保法》）的诸多亮点颇为引人注目，其中公益诉讼条款的增加也引来了学术界广泛的讨论。2012年8月31日修订的新《民事诉讼法》首次规定了民事公益诉讼制度，是对传统民事诉讼中当事人资格限定的一种突破。但是，《民事诉讼法》作为程序法，对该诉讼制度的承认并不能赋予具体的某机关或团体起诉的权利，还需要相关实体法的具体规定，而《消保法》对公益诉讼的确认，无疑是对《民事诉讼法》的一种回应。同时，对《消保法》本身而言，公益诉讼的确立是我国消费者保护法律上的进步，能够加大对处于弱势的消费者的合法权益的保护。但是，学术界就消费公益诉讼的规定是否完全体现了《民事诉讼法》确立该制度的立法原意进行了讨论，笔者将对这一讨论以及以及《消保法》的相关规定是否能够有力的保护消费者的利益，是否具有实际操作性等阐述个人观点。

一、消费公益诉讼与《民事诉讼法》的衔接

我国民事公益诉讼采取了“基本法+单行法”的立法模式，《民事诉讼法》就此仅作概括性、指导性的规定，特定领域的公益诉讼制度留待单行法律去规定。﹝1﹞按照这样的思路，单行法律中对公益诉讼的规定必须与《民事诉讼法》的规定一致，相关机关或团体在依据单行法律提起有关公益诉讼时人民法院才能受理。据此对《消保法》对公益诉讼进行分析。《消保法》第三十七条第一款规定“……（七）就损害消费者合法权益的行为，支持受损害的消费者提起诉讼或依照本法提起诉讼；”第四十七条规定：“对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。”而《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”对比两个条文可以发现，《消保法》对提起诉讼的条件仅为“侵害众多消费者合法权益的行为”，而《民事诉讼法》中，除了要求“侵害众多消费者合法权益”以外，在“等”字之后还有“损害社会公共利益的行为”的条件。这就出现了“损害公共社会利益的行为”是为了限定“污染环境、侵害众多消费者合法权益”而作为定语存在的还是与前二种行为并列的除该二者外其他损害社会公共利益的行为的讨论。因为如果是前者，在相关消费者协会依据《消保法》提起公益诉讼时，必须证明被诉侵权行为不仅损害了多数消费者的合法权益，而且构成了社会公共利益的损害，法院才能能够据《民事诉讼法》第五十五条受理该案；如果是后者，原告就不必再另外证明该行为损害了社会公共利益。就此，笔者进行了三个方面的分析。

首先，《民事诉讼法》第五十五条的规定应当理解为“污染环境行为”与“侵害众多消费者合法权益行为”是“损害社会公共利益的行为”所包括的二种典型行为。《民事诉讼法》第五十五条采取的是“列举+概括”的立法方法，在目前的经济和社会条件下，所列举的两种行为是目前社会现状中可以公益诉讼方式诉诸法律的典型，随着经济的不断发展，将来还会出现其他的损害社会公共利益的行为，为了防止出现“挂一漏万”的情形，而采取了使用“等”字的概括立法的方式。因此，“损害社会公共利益”并不是“污染环境”与“侵害众多消费者合法权益”的限定条件，而是表述除该二种行为以外的其他符合“损害社会公共利益”条件的行为。

其次，笔者认为，不存在不损害社会公共利益但又侵害众多消费者合法权益的情形。“公共利益”的具体内涵学术界并无确定的、统一的定义，有学者认为，所谓公共利益，即在一定社会条件下或特定范围内不特定多数主体利益相一致的方面，其中不特定多数主体既可能是全体社会成员，也可能不是全体社会成员，而利益范围既包括经济利益，也包括正义、 公平、 美德等抽象价值。﹝2﹞结合该观点，笔者认为侵害众多消费者合法权益的行为本身就是一种典型的损害社会公共利益的行为，理由有二：其一，经营者的某行为已经侵犯了并非少数几个消费者的利益，说明这种行为已经在一定范围或一定行业内扰乱了正常的市场秩序，即侵害了不特定多数人获得正常、自由的交易环境的权利；其二，经营者的生产和销售行为针对的是该领域内所有的既有或潜在消费者，如果其生产或销售行为已经造成众多消费者合法权益的损害而不加制止的话，该行为势必会造成更大范围内的消费者损害，即将在更大范围内损害消费者的经济利益及其他利益，即使在一定空间范围内并未造成社会公共利益的损害，也是对社会公共利益的一种极大的威胁。因此，“侵害众多消费者合法权益”是一种损害公共利益的行为，法律规定的消费者协会可以仅据此提起公益诉讼而不需要证明该行为是否损害公共利益。

另外，有学者提出，如果仅以“侵害众多消费者合法权益”就能够提起公益诉讼，而没有损害程度的要求，会与《民事诉讼法》中的代表人诉讼相混淆，因此必须有其他限制条件。对此，笔者有不同意见。确立消费公益诉讼制度的原意在于提升处于弱势的消费者的维权能力，通过司法途径维护市场正常交易秩序和规范经营者行为，它存在的价值在于遏制针对不特定消费者实施发散性侵害，发散性侵害又被称为“公众侵害”，即某一违法或不正当行为发散性地对归属某集体的不特定成员的权益形成了一致性侵害。﹝3﹞而代表人诉讼是为了节省当事人及法院的诉讼成本、避免出现同案不同判的情形而确立的，它所针对的是被侵权人数确定和不确定的侵权行为。两者的原告不同，被诉行为的性质不同，诉讼目的也不完全相同，即使提起诉讼的条件类似，也并不存在混淆或者不知道如何适用的情形。笔者看来，消费行为的发生主体是不确定的、无法计算的，对于侵害众多消费者合法权益的行为，由法律规定的消费者协会提起公益诉讼是合理的。原因在于，如前分析所示，侵害众多消费者合法权益的行为已经威胁或者损害到了社会公共利益，由社会组织提起公益诉讼符合法理精神；同时，众多受损害的消费者处于弱势地位，而且相对较分散，组织不易，维权困难，由消费者协会进行公益诉讼力度相对较大，且具有操作性。当然，针对该侵权行为，一部分受该行为侵害的消费者自愿组织起来，适用《民事诉讼法》第五十四条提起代表人诉讼是符合法律规定的。至于若二者针对同一行为同时起诉法院该如何受理的问题，可以从消费者的合法权益出发，选择更有利于消费者的诉讼方式进行受理。

因此，《消保法》第四十七条的规定是与《民事诉讼法》的规定完全一致的，符合法律规定的消费者协会就经营者侵害众多消费者合法权益的行为提起公益诉讼是毫无疑义的。我们应该关注的是在目前《消保法》的规定下，公益诉讼是否能够在消费领域真正发挥其作用。

二、消费公益诉讼的不足与完善

在《民事诉讼法》和《消保法》中确立公益诉讼制度是我国法律进程中的一大进步。我国消费领域长期存在消费者维权困难的现象，《消保法》中公益诉讼的规定在提起主体、启动程序等方面还存在不足，致使其不能有力的发挥在消费维权方面的作用，因此目前应当着力实现构建具有可操作性的消费公益诉讼制度。

（一）诉讼主体单一

《消保法》第四十七条规定：“对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。”可以看出，我国《消保法》仅确认省级以上的消费者协会有提起公益诉讼的权利，而地市级、县市级、县级消费者协会以及其他消费者组织、国家机关则被排除在外。这一规定在以下几个方面存在不足：第一，就全国范围来看，仅三十几个消费者协会能够在不特定的众多消费者权益被侵害时能够以公益诉讼的方式就该侵权行为提起诉讼，这要应对我国处于经济高速发展、消费侵权案件高发时期的现状十分困难；第二，这一规定排除了除消费者协会外其他依法成立的对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的消费者组织也不甚妥当。其他消费者组织与消费者协会一样，也是“依法成立的……保护消费者合法权益的社会团体”，与“侵害众多消费者合法权益的行为”所涉诉讼事项具有天然的关联，自不应排除于消费公益诉讼的主体之外。﹝4﹞这些社会消费者组织对维护消费者权益往往具有更大的热情和更专业的能力。笔者认为，一方面，有权提起消费公益诉讼的主体应当扩大到市级、县级的消费者协会，对于该地区发生的消费侵权案件在了解侵权事实、收集证据等方面具有更加便利的条件，以形成立体的维护消费者合法权益的维权体系；另一方面，还应当扩大主体范围而不仅限于消费者协会，促进原告多元化。如中国保护消费者基金会等可以考虑纳入消费公益诉讼的原告之中。

（二）原告主体之间分工不明

《消保法》第四十七条仅对何者可以提起公益诉讼进行了概括性规定，而在什么情形下由中国消费者协会提起诉讼，什么情形下由在省、自治区、直辖市设立的消费者协会提起诉讼则没有规定。有观点认为，在本省、自治区、直辖市发生的侵权行为由在该省、自治区、直辖市设立的消费者协会作为原告起诉，而跨省、自治区、直辖市的侵权行为由中国消费者协会作为原告起诉。这种思路看上去比较合理，但是仔细分析就会发现存在问题。消费行为的发生并不因行政区域的划分而有所不同，往往是跨区域的，两省的相邻市、县在经济上的交流不会少于其与本省其他市、县，若某侵害众多消费者的消费侵权行为发生在该两相邻省的某区域之间，依据前述理论仍然需要由中国消费者协会来起诉，这样看来除全国性的重大消费侵权案件外，跨省级行政区划的其他案件也由中消协进行诉讼，这样会导致需要由中国消费者协会作为原告起诉的案件过多，效率低下，许多侵权行为不能得到及时的制止，且中消协对该区域性的侵权行为的了解肯定不如当地的消费者协会，能否真正实现维权也是需要解决的问题。对此，笔者认为，应当以侵权行为发生的范围、损害程度以及造成的影响等来确定不同原告主体之间的分工。若侵权行为有可能在全国范围内造成消费者损害、其损害结果严重、影响恶劣，则由中国消费者协会作为原告起诉；若侵权行为发生在省、自治区、直辖市内，则有该地消费者协会作为原告起诉；跨省级行政区划但范围并不是非常大时，由侵权行为发生地的消费者协会作为原告起诉，不同省级行政区划的消费者协会之间的协调问题，可根据案件的性质、经营者所在地以及其他方便维权的因素来确定。

（三）消费公益诉讼的启动程序无规定

《消保法》仅规定在存在侵害众多消费者合法权益的情形出现时，可以提起公益诉讼，也就是说，当出现该情形时，消费者协会不起诉也是符合法律规定，是否启动诉讼程序完全依赖于消费者协会的意愿。公益诉讼不同于私益诉讼，被诉侵权行为与原告并无直接利害关系，消费者协会可能存在怠于行使其诉权的可能，不利于实现维护公共利益的初衷。因此笔者认为，应当规定消费者协会必须起诉的情形，但是要对其作严格限制。如，侵权行为造成的损害较大、范围广泛、影响恶劣，由消费者个人进行维权十分困难，消费者向消费者协会提出要求起诉的请求并提供相关证据的情形等。

三、结语

公益诉讼在我国还是一项新鲜的法律制度，它对我国民主法治建设和市场经济健康发展具有重要的现实意义。《消保法》作为第一部将公益诉讼明确规定在实体法中的法律，实现了与《民事诉讼法》的良好衔接，是我国消费者保护方面的一大进步，应当将其不断完善进而发挥在法律实践中的作用。但是我们也应当注意，不能将过多的责任苛加在消费公益诉讼之上，它只是保护消费者利益、维持市场良性经营环境、维护社会公共利益的方法之一。（作者单位：四川大学）

参考文献：

[1] 参见最高人民法院民事诉讼法修改研究小组编著（奚晓明主编）：《<中华人民共和国民事诉讼法修改条文理解与适用》，人民法院出版社2012年版，第89页。

[2] 余少祥：《什么是公共利益？西方哲学中公共利益概念解析》，江淮论坛，2010年2月期。

[3] 赵红梅：《有关消费者公益诉讼的三个关键性问题》，中国审判新闻月刊，第88期。

[4] 刘璐：《消费公益诉讼的法律构造》，法学，2013年第7期。