经营型财务项目库管理的思考与探索

陈海峰、王晓美、邢志娜 /中国运载火箭技术研究院

白杨、黎开颜 /中国航天系统科学与工程研究院

为了适应新形势的变化、支撑市场化转型目标的实现，中国运载火箭技术研究院开展了经营型财务的理论与实践探索。经营型财务注重对财务与业务全过程的动态谋划，对经营管理中运用的资源、要素的动态谋划，以及对经营管理闭环的动态管控。研究院结合航天项目特点和内部管理需求启动了项目库建设的实践探索，将项目库作为规范项目管理、实现经营闭环、促进业财融合的有力抓手，不仅顺应了财政部深化预算管理体制改革、提升项目管理效能的要求，更加突出了全周期、全要素、全过程经营的理念，将经营型财务落地到具体的财务业务与经营业务管理中，有助于高效支撑研究院的战略发展。

一、项目库及建设目标

经营型财务最显著的特点是动态谋划，即动态谋划财务、业务的全过程，动态谋划经营管理中运用的资源、要素，动态管控企业经营管理闭环。研究院秉承经营型财务理念，运用资源统筹、动态谋划、全周期管理的方法探索推进项目库管理。

1.项目库与项目库管理

项目库是对项目进行规范化、精细化、程序化、全周期管理的业务数据系统。项目库管理是依据经营型财务管理理念，依托信息化手段有效管理项目信息、资金计划、进度要求、里程碑节点、资源要素、性能指标、绩效目标等，实现项目经营管理规范化、精细化、动态化，提升项目全周期、全价值链集成管理能力，支持资源统筹配置。

2.项目库建设目标

通过项目库建设将项目不同生命周期阶段各项工作的里程碑节点、完成时间、使用资源、约束条件等信息进一步规范化、准确化，确定关键的控制环节，强化项目事前、事中、事后全生命周期管理与闭环管理，由财务年度周期管理向业务全周期过程管控、静态式管理向动态式经营转变，拉长研究院经营管理期间跨度，自动实现自身经营环境、资源配置方式的优化，主动服务业务发展。

项目库管理作为一种自动有效的自平衡系统，对各部门在项目入库、项目执行、绩效评价及项目出库等过程中责、权、利关系进行全面规范，将相关管理职责具体化、数量化、明晰化，以提升项目精细化管控能力。提前谋划项目经营回报，统筹项目社会性、公益性与市场化、经济性目标，将外部市场竞争与研究院、国家等管理诉求连接起来，实现技术经济性统一，提升项目经营的效率、效益、效果。基于已明确立项的项目信息，动态监控研究院项目储备，适时进行策划与调整，提高经营管理前瞻性。

项目库管理由各个不同部门共同执行，是一个综合性的项目经营管控模式，具有极强的内部协调功能。通过项目库管理，在战略目标的指导下强调计划、组织、控制等职能的一体化，充分合理利用各项资源，综合平衡项目实施的节奏和力度，全面细致地了解研究院未来的经营成果、财务状况，切实推进战略管理闭环工作，最终在实现项目成功的同时实现单位经营管理、战略发展的整体成功。

由此，项目库的建设目标可以归纳为“两提升，一落实”，即提升项目全周期、全要素管理水平，拉长经营管理期间跨度；提升项目精细化管控能力，提前谋划项目回报，提高企业经营管理前瞻性；落实企业战略目标，统筹利用资源，综合协调管理，实现企业价值最大化。

二、项目库类别设置

研究院项目库实行分层管理、分类设立。院级单位各业务部门按照各自业务管理权限和制度要求分别对相应的项目库及项目进行管理。

1.分层管理项目库

院级负责项目库顶层管理、监督、指导；各单位负责各自权限内的各类项目库及项目的管理，超出权限的按要求逐级上报平衡统筹决策，通过后各单位具体按目标要求推进。

2.分类设立项目库

结合业务分类以及单位内部部门职能分工设置情况，将项目库分为军品项目库、能力建设项目库、股权投资项目库、民品项目库、军民融合项目库及费用库等6 类，项目库设立分类如图1所示。研究院各业务归口部门对全院归口的项目库及项目进行管理、监督、指导。

军品项目库主要是全院的军品型号项目（包括院级项目和各单位自行承担的项目）的合集，主要包含型号项目的合同双方、进度、经费、支出、所需能力等要素信息。

图1 项目库设立分类示意图

军品项目库归口计划部门管理，由研究院计划部门抓总负责。根据管理权限，计划部门负责本级项目库的管理，并对各单位自行负责的项目库进行指导；各单位计划部门负责本单位的项目库管理。

能力建设项目库主要是全院军品、民品资产投资项目的合集，包含建设项目的投入、资金来源、建设进度、资金支付进度、服务对象及能力提升目标等要素信息。

能力建设项目库按照研究院部门职能分工，军民两类分别由规划部门、经营部门管理并抓总负责。根据管理权限，规划部门、经营部门负责本级项目库的管理，对需上报研究院决策的纳入各单位的项目进行监督，并对各单位自行负责的项目库进行指导；各单位规划部门、经营部门负责本单位的项目库管理。

股权投资项目库主要是研究院全部股权投资项目的合集，包括项目的投入规模、资金来源、支付进度、任务进度、预期回报率、预期回报期等要素信息。

股权投资项目库归口经营部门管理，由经营部门抓总负责。根据管理权限，经营部门负责本级项目库的管理，对需上报研究院决策的纳入各单位项目的项目进行监督，并对各单位自行负责的项目库进行指导；各单位经营部门负责本单位的项目库管理。

军民融合项目库主要是研究院军民融合项目的合集，包括项目转化投入额度及节奏，项目转化所需资源要素、项目预期经济性效果效益、源技术渠道、新目标产品等信息。

军民融合项目库归口经营部门管理，由经营部门抓总负责。根据管理权限，经营部门负责本级项目库的管理，并对各单位自行负责的项目库进行指导；各单位职能部门负责本单位的项目库管理。

民品项目库主要是全院民品经营业务项目的合集，包含民品项目的合同双方、进度、经费、支出、所需能力等要素信息。

民品项目库归口经营部门管理，由经营部门抓总，指导和监督各单位民品业务项目库的管理；各单位经营部门负责本单位的项目库管理。

费用性项目库主要是全院费用性支出项目的合集，包含项目的合同双方、业务及支出进度、经费额度、绩效目标等要素信息。

能力建设项目库按照研究院部门职能分工，军民两类分别由规划部门、经营部门管理并抓总负责。根据管理权限，规划部门、经营部门负责本级项目库的管理，对需上报研究院决策的纳入各单位的项目进行监督，并对各单位自行负责的项目库进行指导；各单位规划部门、经营部门负责本单位的项目库管理。

费用性项目库归口财务部门管理，由财务部门抓总负责，负责本级项目库的管理，并对各单位自行负责的项目库进行指导；各单位财务部门负责本单位的项目库管理。

三、项目库管理流程

在借鉴财政部项目库管理模式的基础上，研究院项目库管理从项目全生命周期管理角度出发，主要包括项目入库、项目执行、绩效评价、项目出库4个阶段。虽然研究院设置了六大类项目库，各自的内容、管理的侧重点不动，但每类项目库中项目的管理流程仍然需要按照4 个阶段进行运行管理。

1.项目入库

项目入库包括项目立项、项目评审和项目信息填报等3 个主要环节，其中项目立项和项目审核是项目入库的前提，项目信息填报是项目入库的基础。

项目立项。项目立项时，应充分考虑项目性质，对纳入项目库管理的项目进行严格把关。对于民生类项目，需明确其相应的社会效益；对于市场化、经济性强的项目，项目立项需将项目技术经济性因素提前纳入，在入库时对项目论证和经济回报提出明确目标，以有助于后期评价及绩效管理。项目的立项程序需涵盖政策研究、方案论证、行政决策等方面，特别是要提供反映决策过程和结果的文件材料及经济可行性论证报告；立项依据要体现本单位职责和经营范围，对不属于本单位经营和发展范围的不得立项。后续，研究院还将通过“负面清单”管理的研究与实施，从源头对入库项目进行规范与统筹。

项目审核。项目审核主要是对已立项拟入库项目的经济性及预计绩效进行审核，原则上项目入库前均需进行项目审核。对于上级已立项且无需本单位自筹的项目、行为事项连同经济可行性一同决策通过的项目，可无需审核直接入库。根据项目所属业务管理权限，由不同层级的单位组织，通过内部专家评审或聘请第三方中介机构审核的形式进行审核，并将评审结果及时反馈项目单位或部门进行完善，通过后纳入相应类别的项目库。

项目信息填报。入库项目的具体信息会根据不同类别的项目库管理进行采集和明确，各类项目库中需要采集的项目通用信息主要包括以下方面：

一是项目名称、项目实施单位或部门。项目名称是项目实施单位或部门申报的拟纳入项目库管理的项目，由项目实施单位或部门进行填报。

二是项目代码。项目代码设置可与核算编码规则相一致，也可以使用财政部项目库项目编码设置规则，以保证相关信息的连续、完整、可识别。

三是项目实施周期。入库项目要有明确的实施周期，一般不超过5 年（除归口主管部门已明确实施周期外）；项目到期后有必要继续安排的需按程序重新立项。项目周期原则上不得调整，确需调整的按程序报批。

四是项目类别分为新增项目和延续项目。新增项目是指本年度增加的、需列入预算的项目；延续项目是指在以前年度批准的，需在本年度及以后年度预算中继续安排的项目。项目归口部门与单位在未获得研究院批准的情况下，不能自行变更延续项目的名称与内容信息。经审核批准确需变动的延续项目视同新增项目，按照规定程序重新申报。

五是项目支出计划。项目周期内各年度的支出计划数量需各单位根据项目批复、计划和实施情况填报，要充分、合理、完整地反映各项支出明细。在实施周期内，如实施计划或支出预算发生较大变化的，应当按照程序重新申报，经审核后调整项目库中该项目的相关信息，但项目的名称、编码、主体内容不得变动，否则应当视为新项目，并按照规定程序重新申报。

六是项目绩效信息。项目库中管理的项目都需确定绩效目标。绩效指标的设定要尽量全面、可量化，涵盖产出指标、效益指标和服务对象满意度指标等内容，各归口部门和项目实施单位可根据项目特点设定具体的绩效指标。其中，项目周期在12个月以上的项目需填写里程碑节点，并根据里程碑节点设定相应的绩效。项目预期绩效指标是研究院、归口管理部门择优选取项目的重要依据，也是预算绩效评价的重要参照。

七是项目审核情况。入库项目需填列归口管理部门审核情况，项目已经过中介机构评审的要注明中介机构名称、项目评审的方式、项目不评审的原因等。研究院将最终的评审结果在项目库中予以标注，并填列项目审核前与项目审核后的支出情况。同时，将评审结果与归口部门整体预算安排挂钩，凡审减率超出10%评审容忍度的部门，需调低下一年度该部门的项目支出预算，同时扣减当年支出的规划数，以推进解决项目预算申报不实的问题。

2.项目执行

项目执行包括项目排序、预算安排、项目实施、机动经费等4 个主要环节。

项目排序。项目排序是预算安排的前置条件，按照项目的轻重缓急、绩效信息等情况择优遴选后排序。原则上对于上级明确的项目以及项目库中的延续项目优先排序，具体由各业务归口部门按照相应的管理规则进行排序。

预算安排。单位根据国家宏观经济政策、改革发展要求及研究院发展战略等，确定下一年度项目支出方向和重点，并在综合考虑项目库中项目投资规模、预算安排资金额度以及以前年度项目绩效情况等因素后，核定各业务下一年度预算控制数。

各归口部门根据预算控制数，以延续项目和按照轻重缓急从项目库中选取的相关项目为基础，提出下一年度预算项目安排建议，再经过单位整体统筹平衡后履行全面预算管理决策程序。

项目实施。预算一经批复，归口部门和项目实施单位或部门不得自行调整。项目实施单位或部门应当按照批复的项目支出预算组织项目实施。在实施过程中发生变更或终止的项目，必须按规定程序报批和调整预算。研究院实行项目支出全过程绩效管理，归口部门及项目单位/部门应监控项目资金运行、绩效目标预期实现情况，确保绩效目标实现。

机动经费。年度预算执行中原则上一般不追加当年项目预算支出。如果归口部门认为必须追加当年支出的，为了维护一级平衡指标的严肃性，解决在年度预算执行过程中的零星支出和临时性开支，结合项目库中的项目排序和优先级次，在预算以及指标中设置机动或预留指标，以备突发的、紧急的、需增加优先级别的项目需求，实行项目预算管理，可调剂用于其它项目支出。

3.绩效评价

对于项目执行结束或重大里程碑节点，项目实施单位或部门要对照确定的绩效目标开展绩效自评。研究院有针对性地选择部分重点项目或单位，基于其绩效自评情况进行项目支出绩效评价；对部分重大专项资金需进行里程碑节点绩效评价，以贯通绩效评价结果与预算安排之间的协调机制。

4.项目出库

纳入项目库的项目实行全周期滚动管理，对项目库中项目进行清理的方式主要有以下3 种：

项目执行完出库。对一次性项目和执行年限到期的延续项目予以清除；对到期后需继续安排预算的项目，视同新增项目，并按照规定程序重新申报。

项目单位申请出库。项目承担部门可主动向归口管理部门提出项目出库申请，并说明原因。归口管理部门根据项目单位提出的项目出库申请以及本部门职责和改革发展需要，结合管理权限自行决策或逐级向研究院提出项目出库申请，经同意后将相关项目清理出库。

动态评估清理。研究院每年选择部分重大项目、中长期支出项目进行滚动评估：已达既定目标或不再具备实施条件的项目予以取消；支出不可持续、条件有变化、没有实现预计效果的项目予以调整；预算资金投向类同、有重叠的项目予以整合。

四、项目库信息系统

结合项目库类别及管理流程的设计，项目库在正常运行过程中涉及的数据量巨大，无法通过简单的表格进行管理，必须依托信息化手段进行管理并提高效率。在项目库信息系统论证和建设过程中可以分2个步骤开展：第一步是解决数据采集汇总的问题，项目库系统就是一个静态的数据库；第二步是在静态数据库的基础上增加项目库中项目管理的审批权限及流程。

在信息系统方案设计时需要考虑项目库信息系统与相关业务系统的数据交互（如与会计核算系统、财务报销系统、预算管理系统、业务管理系统等），同时还要结合在运行的相关业务系统的情况，确保数据源的唯一性，既要避免信息孤岛又要避免数出多门的问题，以充分发挥项目库信息系统在经营管理中的龙头和基础作用。

在经营型财务理念与框架下，研究院项目库管理模式正在论证和推进中。通过分类开展项目管理，有助于提高研究院统筹项目资源的投入与调配、业务发展与能力建设，降低单位短期投资行为的冲动，提高产业链运作与产业布局的前瞻性，增强经营实力与竞争力。