PPP项目融资不规范行为及其解决建议

刘馨蕊 王明吉

摘 要：伴随着我国经济突飞猛进的发展，2014年以来PPP模式被广泛应用于各地的基建工程中。PPP模式在一定程度上可以减轻政府的财政压力，帮助政府分担风险。但是，PPP模式在发展过程中依然存在一些问题，其中以项目融资的不规范行为尤为突出。项目融资是PPP项目的重要环节，但近年来其不规范行为愈加凸显，并导致PPP项目进程放慢。针对该问题，本文以PPP项目融资不规范行为的具体表现为起点，分析了各种不规范行为背后的原因，进而提出相应的解决建议。

关键词：PPP项目；项目融资；不规范行为

PPP模式中政府与社会资本建立起“利益共享、风险共担”的共同体关系，该模式不仅能够减轻政府的财政压力为地方政府建设基础设施提供资金来源，而且可以提高公共基础设施的管理及运营效率。自2014年以来，我国的PPP项目得到了快速发展，项目的数量和规模都迅速扩大，签约率也逐渐上升。但是，目前的PPP项目落地率仍然不高。作为PPP项目中的重要环节，项目融资环节的不规范行为愈加凸显，导致各种融资问题浮出水面，这些不规范行为阻碍了PPP项目的进程，同时也使得项目运作过程中的各种乱象更加严重。

一、PPP项目融资不规范行为的具体表现

（1）融资方式单一

PPP项目融资具有规模大、期限长的特征。虽然PPP项目的融资路径多种多样，但是各地进行的PPP项目中，一般都是主要采用“银行贷款”这一融资模式，而采用债券、信托、资管计划等金融工具作为融通资金的PPP项目几乎没有。采用银行贷款这一融资方式在东、中、西部地区的PPP项目中分别占比81.4%、70.3%、61.3%。此外，在开展PPP项目的各个行业中，银行贷款这一融资方式的占比超过60%。由此可见，在PPP项目中，银行贷款仍然是PPP项目融资资金的主要来源，例如在河北省已落地的PPP项目中，至少70%的资金是通过商业银行贷款获得的。

（2）资金需求与资金结构错配

PPP项目的建设周期普遍很长，合作期一般最少为10年，有些甚至达到30年之久，并且项目收益率普遍偏低，一般维持在7%上下。而相应的融资需求却不能与之匹配，当前PPP项目融资的资金大都来自于银行贷款，目前银行机构提供的融资产品，多为期限短、安全性高的资金，贷款期限基本没有超过15年的，因此容易出现资金结构性错配。在收益率不高的状况下，需要社会资本投入资金至少10年之久，PPP项目是很难得到真正的股权融资。“股东借款”、“明股實债”虽然能暂时解决项目公司资本金的问题，但要想通过这些方法收回投资的本息一般需要五年左右。在项目到期时，相关利益方是否会兑现他们的承诺回购相应的股权也是不确定的。上述因素导致项目融资的风险相当大，如今PPP项目融资中的“明股实债”等已经被国家明令禁止。

（3）金融机构要求固定回报或提前退出

鉴于目前的PPP项目基本还是靠银行贷款这一融资模式进行，所以金融机构在PPP项目整个过程中承担着重要的角色。投资方参与PPP项目时，为了给项目提供充足的资本金，可能会邀请金融机构来参加PPP项目的建设，将金融机构提供的资金当作项目资本金融资。但是在实际运行过程中，部分金融机构参加PPP项目时，不能做到与其他投资方共担风险，希望得到政府或者企业的担保，使金融机构自身的股权资本能够得到固定回报或者可以提前退出项目。从银行等金融机构的角度来说，为了规避风险，银行不仅要社会资本方为其担保，同样希望政府也可以为其承担一定的风险，甚至会要求发起PPP项目的政府级别为地级市以上。实际上，地方政府及相关部门参与PPP项目时，无论如何均不可以承担社会资本方的投资本金损失。此外，社会资本方作为股东一般也都不愿意提供担保，就算部分社会资本为了项目的顺利进行有意愿提供一定的担保，那么这也一定是加重了社会资本方的负担。

二、PPP项目融资不规范行为的成因分析

（1）相关机制不健全

我国严重缺乏关于PPP项目融资正式的法律法规，关于项目融资的各种要求分散在政府颁布的规章制度中，没有一个系统、完整的法律文件可以遵循，造成PPP项目的整体融资环境不佳。首先，立法不完善造成PPP项目各个利益相关方法律关系不够明确。在项目推进的过程中出现争议时，社会资本方本就处于弱势地位，同地方政府产生纠纷时很难保障自身的合法权益，使得社会资本承担的风险过大。其次，我国目前缺乏一个科学、完善并且规范的PPP项目融资信用担保机制，限制了PPP项目的融资环节。而且在政府的日常工作范围内，信用担保机制的建立及完善一直都没有被当作一项重要的工作内容，这从根本上导致了担保体系不够制度化和规范化。最后，对于政府支付能力不足的PPP项目，应允许社会资本方通过项目运营来获取合理回报，从而推动项目进行，但在PPP配套政策尚未完善的背景下，社会资本方能够获取的收益存在较大的不确定性，因此也在很大程度上降低了社会资本的积极性。

（2）民营资本参与度低

截至2019年3月，全国范围内已成交PPP项目中，央企中标PPP项目总规模占比达40.37%，国有企业占比33.32%，民企中标仅为23.05%。民企中标项目的平均规模明显低于央企。政府采用PPP模式来开展基础建设项目，就是想使更多的社会资本特别是民营资本可以加入基础项目的建设，但是目前来看，民营资本对PPP项目的参与度不高。

民营资本在竞争PPP项目时实力明显较弱，在参与PPP项目时存在诸多顾虑：一是PPP项目的运行周期长，而政府无法有效的控制诸如换届或者领导调换等原因给资金相对薄弱的民营资本带来的风险。二是当PPP项目顺利由前期进入到中后期时，如果项目发展态势迅猛且预计利润可观时，政府会不会将实力相对较弱的民营资本踢走。三是PPP项目本身周期长、资金需求量大、回报率低，若政府的一些项目补助金不能按照约定的日期和数目补贴项目公司，会更加降低民营资本加入PPP项目的兴趣。四是金融机构融资时对于民营资本的条件也要多于国企，除了增信担保，一般还需要民企提供抵押，而民企一般很难满足金融机构的要求，这肯定又增加了民营资本进入PPP项目的难度。

（3）金融机构对PPP项目理解不到位

在对待PPP项目时，金融机构没有采用现代、前沿的眼光，采用的仍旧是过时的思维。首先，建设PPP项目时，金融机构一般都是用债权的思维来融资，缺乏股权思维，这导致金融机构在对PPP项目进行投资时，出现了一些不规范行为，例如希望在项目中得到固定回报和提前退出项目等。其次，金融机构缺乏市场导向的思维，一般都是以政府信用导向的思维做PPP项目，这就导致在PPP项目的运营中，依旧会首先选择与政府信用挂钩的政府付费类项目和可行性缺口补助类项目，从而限制了使用者付费类项目的开展。最后，传统模式下参与融资的金融机构多以银行为主，而且大都是当地的银行，但是在PPP模式下，融资方式更加多元化，虽然目前融资主要还是靠银行贷款，但这仅仅是选择之一，PPP融资异地化的特征也更加明显，中标的社会资本方可能是在全国范围内寻找融资方，这导致金融机构的竞争对手已经扩大到了全国范围内的金融机构。

三、解决PPP项目融资不规范行为的建议

（1）健全PPP项目相关政策法规

中央政府需从立法与监督的角度，督促地方政府规范PPP项目融资，并对地方政府融资中的失信行为进行惩戒。首先，政府可通过建立中长期财政规划，明確PPP融资中的法律关系，规范项目中的融资问题，完善项目融资的契约机制。其次，政府作为PPP项目的发起部门，应该起到引导作用，例如政府可通过出台一些优惠政策来提高民间资本参与项目的积极性，在保障相关利益方资金的前提下，维持良好的投融资环境。还有，政府可积极学习国际上有关PPP融资模式的先进经验，并且结合我国具体的PPP发展情况制定有效的政策法规，规范政府、社会资本及相关金融机构在PPP项目中拥有的权力、应承担的义务及相关的风险分担机制等，努力做到各方利益的平衡。最后，各地方政府也应该依照中央政府制定的法律法规来规范开展PPP项目，可以结合本地的具体情况进行调整，确保PPP项目在招标和融资过程中公正合法。

（2）鼓励创新融资产品

PPP项目单一的融资方式在很大程度上限制了PPP的发展，银行等金融机构应该积极开发创新金融产品，吸引社会资本加入到项目的融资中来，比如，银行可以结合保险、基金和信托等资源研发新的融资产品，同时社会资本方可通过与金融机构合作，积极拓宽融资渠道。首先，在PPP项目进程的不同阶段，金融机构和社会资本可以合理搭配金融产品，例如，在项目前期，社会资本可与基金公司展开合作，通过基金公司的产品来达到项目对资本金的要求，有效解决项目融资方式单一；到了项目后期，社会资本方可以与银行、保险等机构进行协商，增加银行和保险公司的债权资金加入到项目的后期建设。其次，PPP模式应该不断创新。一是金融机构应该降低可续债券的门槛以及审核标准；二是金融机构应该滚动发行理财产品，使项目的期限与金融机构理财产品的期限大致相符，在一定程度上缓解项目期限与资金错配的问题；三是要充分发挥政府PPP产业引导基金的作用，对于那些只有建设能力而缺乏融资及运营能力的建筑公司投标PPP项目时，可以采用联合投标的方式进行，从而更好的推动PPP项目的融资与发展。

（3）规范风险共担制度

PPP项目本身具有极大的不确定性，风险问题在所难免，为了避免民营资本害怕政府将风险转移而不敢参与PPP项目的情况，要尽最大努力规避项目中的融资风险。首先，要加强风险识别能力，对于不同类别的风险具体分析个别对待，例如在面临政治风险时，政府应该首当其冲，努力创造更加稳定的政治环境，让社会资本方觉得自己的投资和后期的收益是有保障的，增强他们的投资意愿。其次，项目融资过程中，各个利益方要结合事前的风险责任划分来承担自己应负责的风险，要尽量做到“谁负责谁承担、谁有能力谁承担”的原则，必要的时候引入第三方专业的风险评估和分析机构，确保项目的风险尽量不会让任何一个利益相关方吃亏，从而来促进更多的民营资本加入PPP项目的建设中。

总之，PPP作为一种创新型融资模式，我国政府不应该照搬其他国家的成功案例模式，而应结合我国实际背景有特色地发展。尽管PPP模式在融资环节上出现了一些不规范行为，但整体来看，PPP模式在中国的发展还是积极乐观的，政府及社会应该不断完善PPP模式，解决在实践中出现的各种问题，从而使PPP融资模式更稳定、高效、规范的发展。

参考文献

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[4]沈如扬.PPP项目融资风险识别及分担研究[J].财经界（学术版），2019（07）：66

作者简介：刘馨蕊（1994-），女，汉族，河北石家庄市人，会计专硕，单位：河北师范大学商学院会计专业，研究方向：财务管理与税收筹划。

王明吉（1965-），男，汉族，河北石家庄市人，教授，管理学硕士，单位：河北师范大学商学院，研究方向：财务管理与税收筹划。