我国政府绩效审计的优化路径研究

王明吉 王照清 崔方迪

摘 要：近年来，随着我国经济不断持续发展和我国政府审计工作的不断改进，绩效审计在政府监督中扮演着越来越重要的角色。本文阐述了政府绩效审计的现状，深入剖析我国政府发展绩效审计的必要性，揭示了当前政府绩效审计存在的问题及其原因，最后从审计观念、审计监督制度、审计法律环境及预算制度等方面提出了优化政府绩效审计路径的相关建议，以期为我国政府绩效审计的高效合理运行以及持续发展提供一定的参考。

关键词：政府绩效审计；审计监督；优化路径；公共管理

近年来，随着我国经济不断持续发展和制度的不断完善，人民群众对政府公共财政支出的效率和效果的关注度也日益增强，为了强化政府责任，适应我国建设社会主义法治国家的客观要求，政府绩效评估应运而生。经过几十年的发展，政府审计在理论及实践层面都进入一个新的阶段，如今逐步以绩效审计作为政府审计的重要内容，成为政府审计新的发展趋势。目前我国政府绩效审计尚不成熟，仍处于起步阶段，存在着诸多问题，如何构建适合我国国情的绩效审计体系成为我国政府审计的关键。

一、政府绩效审计的必要性

（1）是建设廉洁透明的服务型政府的需要

党的十九大报告明确要“积极稳妥推进政治体制改革，建设高效透明的服务型政府”。如今，我国正处于经济高速发展阶段，政府公共财政支出已经成为社会焦点问题。政府绩效审计的主要内容是对于政府官员在任期内工作状况和成果进行绩效评价及财政资金运用的有效性和经济性进行审查，政府绩效审计的开展拓展了审计监督的领域和范围，强化了审计机关在行政监察中的作用，增强各级政府工作人员的责任感，减少了腐败事件的发生，进一步避免大量的经济损失的发生，从而为建设高效透明的服务型政府创造了好的氛围。

（2）是提高公共管理工作效率的需要

近年来，政府财政收入的呈现大幅增长，对公共管理的投入不断加大，但是一些涉及公共建设的项目从立项开始到最终的完成需要经过多部门多层次审批，这不仅使得项目在实施的时候已经失去最好的实施时机，同时更浪费了大量的人力物力，这些现象的出现凸显出了政府机构工作管理效率较低，人浮于事。审计机关在对政府部门及其下属单位进行绩效审计过程中，对公共资源配置的经济效率性、配置效果性等方面进行审查，对政府权力的使用进行有效管控和评价，提高政府行政服务的工作效率水平。

（3）是保证政府职能发挥作用的需要

近年来，中国的财政支出呈现稳定增长态势。但是，由于目前中国政府财政支出结构不完善，财政支出的表现相对较低。从近几年支出来看，用于经济建设和行政管理的地方财政金额差别很大，人员资金支出已成为主要部分。这一支出严重制约了政府职能的正常履行，因此有必要加强对政府财政资金的监督和分配。根据政府财政资源有限的基本国情，及时检查和监督财政支出，可以有效控制各级政府部门的公共资金支出，提高公共资金的绩效。

二、政府绩效审计的现状

（1）审查范围逐步扩大

在21世纪初，政府相关机构及其下属单位的绩效审计被提上日程。审计机构的审计重点从之前的被审计单位财务收支的客观性和合法性，转变为被审计单位财务资源使用的有效性和经济性。与此同时，2016年1月至11月，国家审计机构完成了21334项绩效审计项目。其中，审计署完成113个，省级审计机构完成847个，地级审计机构完成6288个，县级审计机构完成14086个。此外，各省市地方审计机关实施的绩效审计项目数量占审计项目总数的31%。其中，18个省（自治区，直辖市）和5个独立计划城市均超过此平均水平。2017年1月至11月，绩效审计的工作量约占审计总工作量的一半左右，比2016年同期增加了10%。

（2）政策支持力度增强

近年来，审计署出台了多个文件，规划了绩效审计发展方向，十三五国家审计工作发展规划提出“进一步加大绩效审计力度，把问效、问绩、问责贯穿审计工作始终，促进提高发展质量和效益；进一步加大对重大违纪违法问题的揭露和查处力度，促进廉政建设”。与此同时，各省市也积极制定政府绩效审计的相关政策，2011年徐州市审计部门发布了《徐州市审计机关政府投资项目绩效审计操作指南》对徐州市的绩效审计工作进行规范；2012年浦东新区人民政府引发《关于印发浦东新区绩效审计办法的通知》对浦东新区的政府部门绩效审计提出了实施要求。

三、政府绩效审计出现的问题

（1）审计机关缺乏独立性

从我国政府行政结构来看，我国各地市审计机关隶属于各地方政府，受到当地政府及上级审计机关的领导，由于經费和行政管理模式的影响，绩效审计目标及具体任务的制定在很大程度上会受到当地政府的制约，阻碍审计作用是确实有效地发挥；同时，在审计机关的绩效审计活动完成后，审计机关出具的审计报告会交由同级地方政府和上机审计机关审查，不利于审计工作报告的完整性和客观性的宝座，使得审计报告的真实性受到制约。此外，对于审计机关的组成人员审计机关自身只具建议的权利，其人员编制、人事选拔、任免、奖惩均由同级组织部及同级政府审查批准，这在一定程度上阻碍审计机关职能的正常发挥。

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* 河北省哲学社会科学规划办公室：PPP模式支持精准扶贫的绩效评价研究（HB18GL058）。

（2）缺少相关法律法规的指导

我国政府绩效审计起步晚，审计工作的具体方法及程序尚不成熟，并且目前只有少量法律法规提及政府绩效审计，使得政府绩效审计工作展开的缺乏完整的法律依据，现行的《审计法实施条例》第二条指出“审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为”，相关法律仅仅是进一步明确了这项法律规定，但是都没有列出具体的条文内容来对我国政府绩效审计的范围及具体内容进行明确的规定。在这种背景下，审计相关工作人员只能凭借自己现有的知识储存及已有的经验去摸索，而且审计人员工作的水准也存在差异，给绩效审计效果的准确客观性增加了一定的风险。

（3）审计队伍人才结构有合理性不足

完成政府绩效审计工作需要一支由多专业的审计师队伍。在之前的一段时间中，我国审计机关主要是在进行传统的财务审计工作。审计师的知识结构相对简单，工程技术，法律，宏观经济，对外贸易和外贸以及计算机专业人员数量相对较少。对中国审计师知识结构的调查表明，会计和审计专业人员占所有审计师的71.8%。绩效审计要求评估广泛的经济和管理活动的有效性，从而要求多样化，创新的方法和多学科知识作为支持。一些审计人员师难以满足高标准的绩效审计。此外，审计人员整体数量也偏少，难以胜任过大的任务量，越是层次较低的机关，这种现象越是明显。

四、完善政府绩效审计优化路径

（1）完善独立监督体制

一是，应进一步加强垂直管理改革力度。不仅将地方审计机关正职的任免权上收省级机关，普通审计人员也将编制交由省审计厅管理，招录、提拔、任免均由地方审计机关提名，由省审计厅和省人社局决定；二是，地方审计机关经费由省财政厅统一保证，纳入省级财政预算。由此可以将人事和财务完全独立于地方政府和财政部门，提高了独立性，从而能使地方审计部门更加有效地对地方政府领导进行审计监督，更强有力地揭示和反映问题。

（2）健全相关法律制度

由于缺乏明确的法律条款，我国政府绩效审计推进和展开面临着一定的困难。我国立法机关应进一步完善我国政府绩效审计相关的法律制度。首先应完善审计报告公开制度，通过将审计活动的各个阶段以审计报告的形式展现给公众。在完善审计报告制度的过程中，可以充分利用媒体作为中介的作用，及时准确地将审计结果传递给社会公众，扩大政府绩效审计的影响力。其次，应不断健全审计结果问责制度，加强对审计结果的应用，实现审计报告公开与审计结果问责的有效衔接。

（3）构建合理评价标准体系

随着政府职能的逐步完善，经济性和效益性也是政府绩效审计应关注的重要内容。在预算绩效评价体系的基础上，审计机关应积极探索绩效审计评价标准，确立一个全国公认、适用而规范的体系，并不断修改、完善。绩效评价体系应包括：预期达到的目标、决策过程、投入资源和精力、产出效益、对社会效益的影响等方面，并且评价指标要坚持定量与定性相结合，定量指标主要指财务方面的指标，定性指标的确定应以被审计项目的特点及被审计单位的管理特点为依据。

（4）改善政府绩效审计人员结构

审计队伍人员的综合素質及业务能力是政府绩效审计工作顺利推行的重要保障。审计机关不仅要提高现有审计人员的综合素质能力，还要不断引进高水平的审计人才，尤其是专业型审计人员。应提高审计机关的准入门槛，完善审计人员准入制度，保证招募的人员能在综合素质及业务水平方面达到政府绩效审计的要求，确保审计队伍中的人才能够胜任其应尽的职责。另外，审计机关人员不仅应包含专业审计人才，还应在实际绩效审计工作中招募其他专业型人才如工科类、经济管理类等，不断优化审计人员结构。

全面优化我国政府绩效审计可以有效地促进我国审计持续性健康发展，有利于推进社会主义法治社会的建设，但是结合政府绩效审计在我国起步晚、发展较为缓慢的现状来看，如何更好地开发和引导还有待进一步深入研究和探讨。

参考文献

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[4]曲明，我国政府绩效审计评价标准体系框架构建[J].财经问题研究，2016.5

[5]闵晓蕾.关于政府绩效审计理论的文献综述[J].财经论坛，2006.2

作者简介：王明吉（1965年——），河北师范大学商学院教授，硕士生导师，主要从事企业投融资研究。

王照清（1993年——），河北师范大学商学院硕士研究生，研究方向为财务管理与纳税筹划。

崔方迪（1995年——），河北师范大学商学院硕士研究生，研究方向为商业银行管理。