“一带一路”沿线欠发达地区基础设施融资模式：项目融资视角

摘要：“一带一路”沿线相对落后的欠发达地区以往主要依靠中央和地方的财政资金来建设改善当地的基础设施。当前我国财政收入增速减缓，多种亟需的公共支出项目相互叠加，中央和地方各级财政的资金缺口很大，单纯依靠财政资金支持基础设施建设的做法面临严峻的挑战。相对落后的“一带一路”沿线的欠发达地区应积极吸收非财政资金参与建设改善基础设施，宜结合自身的经济发展水平及資源环境状况选择由政府主导的以BOT和RCP为主、以PPP和TOT为辅的市场化的项目融资模式来解决资金短缺问题。

关键词：一带一路;欠发达地区;基础设施;融资模式;项目融资

一、 引言

2013年，我国提出了建设“一带一路”（即“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”）的战略构想。这个战略受到国际社会的广泛关注。至2015年，已有六七十个沿线国家先后表达了积极参与“一带一路”的意愿。在我国国内，新疆、甘肃、陕西、宁夏、青海、内蒙古等西北6省，黑龙江、吉林、辽宁等东北3省，广西、云南、西藏等西南3省，上海、福建、广东、浙江、海南等5省市，以及内陆的重庆市，共18个涉及“一带一路”国内段的重点省市也已将“一带一路”建设列为了未来的工作重点。

基础设施是“一带一路”战略的基石。实现“一带一路”战略必须先从基础设施入手。但是，由于历史的原因，我国国内“一带一路”沿线的欠发达地区还比较多，而这些欠发达地区的基础设施大多比较落后，建设和改善这些地区的基础设施的任务都还非常的艰巨。

改善基础设施首先必须解决建设资金短缺问题。1994 年税制改革后，“两项资金”（系城乡维护建设税与公用事业附加的合称）成为基础设施建设稳定的资金来源，基础设施建设维护有了一定的资金保障。同时，中央财政也在通过转移支付大力支持基础设施建设。这些举措收到了良好的效果。这是毋庸置疑的。但，目前我国处于城市化快速推进阶段，“两项资金”加上中央财政转移支付的资金，这二者的总和仍然难以满足地方政府在基础设施领域的投入需求，基础设施建设不得不较多地依赖非税收入和政府借贷。土地财政兴起以后，财政资金紧张的状况有所缓解，但是，土地毕竟是有限的，土地财政终将不可持续。通过非税收入弥补财政支出缺口也遇到了问题。而地方政府的债务规模还在持续扩大，公共财政安全受到了威胁，政府借贷也不可能解决基础设施建设的资金短缺问题。因此，必须寻找新的资金来源来解决基础设施建设资金不足的问题。

商业银行贷款、国债转贷、国际金融机构专项贷款、地方政府所属企业融资、中央财政转移支付、项目融资等都是弥补基础设施建设资金缺口的好办法。这些做法在我国的发达地区运用较多。但，“一带一路”沿线欠发达地区自身的财力薄弱，制度不健全，市场不成熟，很多时候，只能通过中央财政的转移支付才能解决基础设施建设资金。这是无可厚非的。但，这种做法容易助长地方财政对中央财政的依赖，使中央财政背上“包袱”。更为严重的是，目前随着我国经济增长步入中高速，中央和全国各地的财政收入增速也都随之放缓了，中央财政的压力也不小。因此，在继续给予“一带一路”沿线欠发达地区转移支付的同时，还必须充分调动这些地区的地方政府的主动性和积极性来寻找新的方法来创造性地解决基础设施建设维护中的资金短缺问题。

已有文献探讨了国际范围“一带一路”基础设施的投融资模式，鲜有文章从项目融资视野来讨论我国国内“一带一路”沿线欠发达地区的基础设施融资问题。本文尝试分析典型项目融资模式在欠发达地区的适用范围，希望能够通过项目融资模式引入民间资本来解决“一带一路”沿线欠发达地区基础设施建设过程中的资金短缺问题。

二、 典型项目融资模式的主要特征

1. PPP模式。PPP（public-private-partnership，即“公私合营”）模式，是由政府和私营企业以特许权协议为基础而建立的一种合作关系，合作双方“共享利益、共担风险、全程合作”。但，政府的部分责任以特许经营的方式转移给了合作的私营企业。PPP模式分散了基础设施建设维护的风险，在项目建设的初期，风险就已经分散了，政府只承担了一部分风险，参与投资的企业的风险比较低，项目融资容易成功;而政府的财政压力也比较小，这有利于治理地方债务。PPP模式受政治、经济、文化等因素影响，在不同项目中的具体运营形式有些不同。按私营企业出资数额从无到有、从少到多的标准，PPP模式大体上可分为外包、特许经营、私有化三大类。在项目融资视野中，PPP模式与BOT等其它模式也可以并列看待。

2. BOT模式。BOT（build-operate-transfer，即“建设—经营—转让”）模式，通常由政府部门和私人部门签订协议，由政府部门给予私人部门一定的特许权，允许其在一定时期内筹集资金用于某个基础设施项目建设，允许其管理、经营该项目及其所提供的产品和服务，允许其通过向用户收费或出售产品来回收投资成本并获取收益，在协议约定的运营期限届满时，由私人部门将项目的所有权无偿移交给政府相关部门。这种融资方式有效地利用了私人部门的富余资金进行基础设施建设，可以节省财政资金，减轻财政负担。在BOT模式中，政府特许私人部门建设、经营并获取收益。筹资、建设和经营由政府授权私人单位全权负责，私人部门几乎承担了其中的所有风险，有利于抑制基础设施投资失控现象。在当地民间资本充裕时可以考虑将民间资本有效地吸收加以利用;而在当地民间资本短缺时还可以考虑吸引其它地区资本或者国外资本流入。BOT模式利用了财政以外的资金同时又降低了政府部门的风险。

3. TOT模式。TOT（transfer-operate-transfer即“移交—经营—移交”）模式。这种模式下，政府及相关单位负责项目建设，待项目建成后，再通过合同的形式将一定时期以内的经营权有偿转让给私人部门，由私人部门经营管理，合同期满后，由私人部门再将项目的经营权无偿地归还给政府。TOT模式适合经营性项目。在这种模式中，政府可以通过转让项目的经营权来取得收入，这笔收入可以用来补偿建设资金;企业则可以通过向用户收费收回成本、获取收益。

在TOT模式中，企业只参与后续经营。参与程序相对简单，避免了征地拆迁等复杂环节，这可以将不同规模的企业尽可能多的吸引到基础设施建设中来;一些重要项目，外来资本虽不能直接参与建设，但，它们却可以参与后续经营。这种模式的最大特点在于它能灵活运用财政资金。财政资金充足时，不必通过民间筹资就能完成项目建设;财政资金紧张时，转让项目的经营权就可以回收前期投入的建设资金。TOT模式中，不同阶段的利益主体不同。建设阶段，政府负责全部工作，承担所有风险;运营阶段，企业成为责任主体和利益主体，独享收益、独担风险。这种安排使双方的责任交叉较小，相互影响小，有利于双方协调安排各自的工作，也有利于提高整个项目的建设和运营效率。

4. RCP模式。RCP（Resource-compensate-project，即“资源—补偿—项目”）模式，它主要针对的是非经营性基础设施和准经营性基础设施。一般的做法是，先成立针对性的企业，由政府与企业签订授权协议，授权企业在一定时期内负责整个项目建设、经营和维护，企业则可以向用户收取少量费用以回收部分项目成本。在特许期限届满以后，企业将项目的所有权无偿地移交给政府，再由政府出让所建设的基础设施周边的一定数量的资源（如旅游资源、矿产资源等）的开发权给企业作为补偿。这种模式由政府通过给予企业资源补偿的方式使其回收成本，也保证了项目投资方能够有合理的收益回报。在资源比较集中的地区，运用这种模式建设基础设施，还可以将当地的资源优势转化为经济优势来推动当地的发展。

三、 典型项目融资模式在“一带一路”沿线欠发达地区的适用范围

在我国，基础设施的控制权最好由政府来掌握，这是由我国的国情决定的。“一带一路”沿线一些欠发达地区的社会环境比较复杂且地方政府财力有限，其在与企业的合作过程中更应考虑项目的控制权问题。

“一带一路”沿线欠发达地区的基础设施需求也是多元的，有交通、通信、能源、水利等较低层次的需求，也有教育、医疗等较高层次的需求。PPP（public-private-partnership，即“公私合营”）、BOT（build-operate-transfer，即“建设—经营—转让”）、TOT（transfer- operate-transfer即“移交—经营—移交”）、RCP（Resource-compensate-project，即“资源—补偿—项目”）等典型的项目融资模式各具特点，在适用范围上也会有所区别。

1. 项目规模与融资模式。PPP模式能实现公共基础设施社会效益最大化的目标，但是，从地方政府的角度看，PPP模式也存在较大风险，尤其是在大型项目中，如果政府投资过少，项目将不易控制。而欠发达地区的财力又比较有限，政府的实际投资不可能很多。这样一来，在欠发达地区，在小型基础设施项目建设中采用PPP模式就比较合适。

BOT模式在国内应用也比较广泛，这种融资模式对于企业的要求比较严格，参与项目的企业规格高、资金实力雄厚，这对于资金欠缺的欠发达地区的大型基础设施项目具有积极意义。建设资金由企业负担，地方财政压力很小。在财政实力较弱的“一带一路”沿线的欠发达地区，BOT应当是大型基础设施项目融资的主要模式。

在TOT模式中，政府在项目建设完成后再将其承包给企业来经营，参与企业的风险大大降低。另外，通过TOT模式也可以将那些在BOT模式、PPP模式中未能参与基础设施建设的小型企业的闲置资金吸引过来。在BOT模式为主的情况下，将TOT模式作为一种补充还可以扩大资金筹集的范围。

可以说，基础设施项目规模大小不同，其所适用的项目融资模式也就有所不同。表2是基础设施项目按规模大小不同所适用的项目融资模式的一个简单归纳。

2. 项目类型与融资模式。根据项目区分理论，基础设施可以分为纯经营性、准经营性和非经营性三种基本类型 [7]。纯经营性基础设施项目强调经济效益，具有竞争性和排他性，如通信、收费公路、石油天然气开发、电力和供水、供气等。这类基础设施的收益稳定，PPP模式、BOT模式、TOT模式都适用。其中，TOT模式既可以使政府获得大笔建设资金，又可以使政府对项目实施灵活、有效的控制。

准经营性基础设施项目追求社会效益，同时也兼顾经济效益，它具有一定的非排他性和非竞争性，如体育场馆、飞机场、轨道交通设施、公共交通设施、城市热力供应、燃气供应、污水处理等，这类项目需要收费，但费率应维持在较低水平，完全推给市场也不太现实，所以，准经营性项目采用PPP模式融资，由政府和企业共同建设比较合适。

由于我国还是发展中国家，许多在发达国家已经被归入非经营性项目的基础设施，在我国特别是欠发达地区还只能被列入准经营性领域（如一些城市公园、植物园等），这类项目采用BOT模式融资比较合适。这类项目在政府接管以后，再实行免费政策使之成为非经营性基础设施提供纯公共产品就可以了。

非经营性基础设施提供纯公共产品，强调的是社会效益，如城市绿化，生态环境、城市防灾等，这类项目没有直接的经济效益、具有非排他性和非竞争性的特点，PPP模式、BOT模式和TOT模式都不太适合。这类基础设施可以考虑采用RCP模式。RCP模式通過资源补偿的方式弥补参与企业的投入成本，有可能使参与企业通过补偿的资源获得不菲的收益，对企业有一定的吸引力。采用RCP模式，相当于使政府从市场上获得了建设资金。“一带一路”沿线欠发达地区的资源相对丰富，而财政实力却比较薄弱，RCP这种新兴项目融资模式的运用将有利于降低这些地区在基础设施建设上对中央财政的依赖程度。

四、 结论

基础设施互联互通是“一带一路”建设的突破口。由于自然历史、经济社会和体制机制原因，我国“一带一路”沿线欠发达地区建设、改善基础设施的任务还很艰巨。如何才能筹措到足够的建设资金的并保持政府对基础设施的有效控制。这是当下人们不得不认真思考的问题。政府与社会资本在基础设施领域的合作在所难免，必须创新融资模式。

典型的项目融资模式（如PPP、BOT、TOT、RCP等）虽各具特色，但也都能适用于“一带一路”沿线欠发达地区的基础设施建设、运行甚至维护，它们也都是利用非财政资金弥补基础设施建设因财政资金不足而产生的资金缺口的有效手段。以BOT和RCP为主，以PPP和TOT为补充的市场化的项目融资模式将是“一带一路”沿线欠发达地区基础设施建设中符合实际而且又比较合适的选择。

经营性基础设施，可以采用PPP、BOT、TOT模式;准经营性基础设施，可以考虑适用PPP模式和BOT模式;非经营性基础设施，则可以考虑使用RCP模式。

小型项目比较适合采用PPP模式;而在大型项目建设当中，BOT模式的适用性更强一些;TOT模式作为补充形式也有着极为广阔的应用空间，它可以将那些分散的、规模较小的民间资本加以吸收，使之参与到大型和小型基础设施项目的维护和运营中去，这对于弥补财政投入不足而形成的资金缺口也具有重要意义。

这几种项目融资模式综合运用不仅能解决“一带一路”沿线欠发达地区基础设施建设资金短缺问题，而且对于缓解经济增速步入中高速、财政收入增速减缓的情况下中央财政日益增大的压力和地方财政自身的支出压力也具有积极意义，同时还能一定程度上降低地方财政对中央财政的依赖。

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基金项目：国家社科基金项目（项目号：13BJL082）;中央高校基本科研業务费专项资金资助项目。

作者简介：姚公安（1971-），男，汉族，陕西省扶风县人，西安交通大学管理学博士、应用经济学博士后，西安交通大学经济与金融学院副教授、博士生导师，研究方向为税收经济、区域财政等。

收稿日期：2017-01-11。