PPP项目融资模式的应用与实践

潘璇

摘 要：PPP项目是指一种公共部门与企业合作的新型的项目融资模式，是当前市场上较为普遍的一种经营方式。在PPP项目经营模式下，企业与政府机关能够进行高度合作，共同为公共设施建设出力；文章将以中冶（贵州）建设投资发展有限公司融资的三条高速公路为例进行阐述，为我国的PPP项目管理提供有价值的参考依据。

关键词：PPP模式；项目管理；项目融资

2016年1月贵州省交通厅通过公开招标选择采用PPP模式建设贵州省三都至荔波高速、紫云至望谟高速、三穗至施秉高速公路的社会资本，由中冶集团所属企业（社会投资人）和贵州交通建设集团（政府出资人）所属企业组成联合体于2016年1月6日正式中标，1月31日签订了三条高速公路项目的投资协议。

1 PPP项目融资模式概述

1.1 PPP项目融资模式基本含义

PPP（Public-Private-Partnership），是指一种公共部门与企业合作的新型的项目融资模式。它的基本含义包括：（1）PPP首先是一种项目融资模式，即是以项目的资产、预期收益或权益作抵押取得的一种无追索权或有限追索权的融资或贷款。（2）在PPP模式下，公共部门与企业基于某个项目而形成相互平等的合作关系，双方共同投资、共担风险、共享收益。它将公共部门和企业各自的优势充分结合起来，既减轻了政府财政压力，又提高了项目建设质量和运营效率，是解决政府投资公共产品缺陷和财政资金紧缺状况的有效方式。（3）PPP代表的是一个特定的具体的项目融资概念。其中，“公共部门”是指政府机构及其职能部门，而企业则是泛指的概念，它可能是社会资本、私营企企业、国有企业、外资企业等经济组织甚至公民个人。

1.2 PPP项目融资的一般运作方式

PPP项目融资的一般运行程序是：公共部门选择项目合作方——确定项目签订特许权协议——成立特许经营公司——项目融资——项目建设——项目运营与管理——项目移交。

在PPP模式中，参与项目的公共部门和企业之间是相互平等的合作关系，双方以特许权协议为合作基础。两者的合作始于项目的确认和可行性研究阶段，并贯穿于项目的全过程，共同对项目的整个周期负责。公共部门与企业之间存在分歧，应当平等地在特许协议的基础上处理，任何一方不能单独改变项目的实施。特许经营公司由双方共同设立，一般是股份合作企业，作为特许权人承担特许合同规定的责任和义务，并且是项目融资的具体承担者。在PPP模式下，项目风险和责任由参与合作的各方共同承担，政府对项目也拥有一定的决策权和控制权。

1.3 PPP项目融资模式的特点

一是PPP可以节省政府投资，提高项目公共服务质量。二是PPP可以保证融资顺利进行，实现项目建设目标。三是PPP可以使企业参与项目前期工作，有利于提高项目建设效率。四是PPP可以使企业获得一定利益，吸引企业资本投入公共基础设施项目。五是PPP可以应用的范围极为广泛。

2 中冶贵州公司三条高速PPP项目融资实例分析

2.1 项目背景及概况

贵州省三都至荔波高速公路、紫云至望谟、天柱至黄平高速公路是贵州省“678”高速公路网规划的组成部分，三荔高速项目起于三都县大河镇，终点在罗家寨处与已建的驾欧至荔波高速公路顺接，路线全长75.72公里。项目估算总投资90.01亿元，紫望高速项目起于紫云县辽菁，接惠水至兴仁高速公路紫云西互通，终点与已建的望谟至安龙高速公路顺接，路线全长70.885公里。项目估算总投资104.81亿元，三施高速项目起点与三穗至黎平高速公路顺接并与沪昆高速形成十字交叉，终点连接余庆至安龙高速公路余庆至凯里段的施秉连接线，路线全长44.850公里，项目估算总投资58.39亿元。三条高速公路技术标准为：双向四车道高速公路、设计速度80公里/小时、路基宽度24.5米。

2.2 项目融资模式分析

三個PPP项目均采用“BOT+EPC+运营期补贴”模式合作实施。即贵州省交通运输厅指定贵州交通建设集团作为项目政府出资人，社会资本中标后，与政府出资人共同出资，组建项目公司，由项目公司对项目的筹划、资金筹措、建设实施、运营管理、债务偿还和资产管理等全过程负责，自主经营；项目公司安排中冶方和贵州交建按照65：35的投资比例合作实施项目建设，建设期3年，运营期30年；贵州省交通厅及项目所在地政府将在项目运营期内给予项目公司运营补贴或享有项目超额收益，项目运营补贴分为缺口性运营补贴和最低车辆通行费收入性补贴；根据合作项目合同的规定，在项目合作期满后，将公路（含土地使用权）、公路附属设施及相关资料无偿移交给交通运输主管部门或其指定单位。

2.3 社会资本的准入条件

贵州省PPP项目在准入条件设置上侧重于对投资人财务、投融资能力和信誉的要求，建设能力方面不做强制性要求，即投资人如具备有效的施工和（或）勘察设计资质，可在其资质允许范围内自行承担项目的建设，否则按照公路基本建设程序公开招标选择勘察设计和（或）施工单位实施建设。

贵州省一般要求PPP项目合格投标人应满足以下资格条件：注册资本10亿元人民币以上、上年末净资产大于等于资本金比例、最近连续三年盈利、具有不低于项目投资估算的投融资能力、信誉良好，允许联合体投标，联合体成员数量不超过4家。

投资协议主要内容有：项目概况、双方的权利和义务、具体方案、项目建设运营目标及合理收益率、社会资本履约担保、违约条款、免责条款、争议的解决、其他事项等内容。投资协议还约定了项目合作方案、合理回报机制、风险分担、补助机制、退出机制等。

2.4 责任和风险划分

贵州省交通厅明确PPP项目前期工作由前期工作办理情况经验丰富的厅下属单位（省公路局、高速集团）或市（州）交通运输局代办，前期工作费用纳入项目投资。项目公司成立后对相关合同和成果进行确认、交接和承继，并负责办理项目的核准和各项报批工作。

项目建设与运营过程中，贵州省交通厅负责对项目的建设运营进行严格的监管。其中，建设阶段包括审批初步设计、施工图设计，工程质量安全、进度、融资监管等；运营阶段包括运营服务水平、通行费价格、路况维护监管等，并负责项目的绩效评价工作，根据评价结果确定应支付给项目公司的补贴额度。

风险公平分担原则：一是由对风险最有控制力的一方承担相应的风险。二是承担的风险程度与所得回报大小相匹配。三是承担的风险有上限，风险分担主要是通过合同条款约定。

2.5 违约失信的管理措施

违约失信行为主要通过采用扣除投资人履约担保、对投资人处以违约金及解除合同等管理措施来约束投资人履行协议约定的义务。

项目公司严重违约：（1）项目合作履约保证金或运营期履约保证金将被没收；（2）如解除合同发生在建设期，以社会资本投入的项目资本金的80%予以收购；（3）如解除合同发生在运营期，以合同约定的项目合理收益率作为资本金回报率，对社会资本投入的项目资本金的80%予以收购。运营期内社会资本已获得收益的，应在予以支付的收购款项中扣减该收益额及其银行同期存款利息；（4）如果项目合作履约保证金或运营期履约保证金及收购额减少的赔偿金仍无法弥补政府方损失的，政府方有权继续向项目公司追索。

政府方严重违约：（1）如合同解除发生在建设期，按照社会资本投入的项目资本金全额予以收购；（2）如合同解除发生在运营期，以合同约定的项目合理收益率作为资本金回报率，对社会资本投入的项目资本金予以收购。运营期内社会资本已获得收益的，应在予以支付的收购款项中扣减该收益额及其银行同期存款利息；（3）贵州省交通运输厅和市（州）人民政府对由此给项目公司造成的损失进行适当赔偿。

2.6 提前退出机制

项目运营期实际车辆通行费收入与工可预测车辆通行费收入有较大差距或运营期第10年后，项目运营年度经审计的车辆通行费实际收入达不到预测车辆通行费收入的90%时，经协商同意，中冶方有权减持项目公司股份或退出本项目。减持股份时，政府将对减持的股份进行收购，收购款项为减持股份所对应考核项目资本金及实际占用时间（不含建设期）成本（时间成本为央行5年以上贷款基准利率）；中冶方退出项目时，政府将对中冶方持有项目公司股权进行收购，收购款项为依据合作项目合同确认的考核项目资本金扣减政府出资人认缴的项目资本金后的金额及实际占用时间（不含建设期）成本（时间成本为央行5年以上贷款基准利率）并扣减已获取的分红额及分红额的银行同期存款利息。

2.7 差异与监管特点

（1）建设程序：社会资本投资项目需发改委进行项目核准，项目核准批复明确的资金构成及额度是补助资金（若有）的依据。

（2）设计审批：没有差异。

（3）征地拆迁：社会资本投资人需与当地政府和高速公路征拆指挥部共同组建征拆机构，建立良好的工作机制，便于及时正式用地报件和开展征地拆迁工作。

（4）设计变更：一是变更特点明显。社会资本投资项目实施阶段的设计变更主要是从“节约工程投资”的角度提出来的，负变更可能较多。贵州省交通厅在初步设计批复文件中要求“若发生涉及缩减工程规模的变更，要先申请，经同意后才能开展变更设计，设计完成后经审批才能实施”，同时严禁降低使用标准的设计变更产生。二是变更审批管理内容作了调整。交通厅只对社会资本投资项目的重大和较大设计变更的申请进行审批，不再对变更的施工图及其预算进行审批。

（5）计量支付、交竣工驗收：没有差异。

2.8 贵州省PPP项目的其他经营模式

贵州省提出了“股权合作+EPC+运营期补贴”模式，具体为社会资本与政府指定平台公司共同成立项目公司（社会资本控股，政府平台公司参股），具体负责项目融资、建设、运营、移交等事宜，双方依据出资比例享有相应权益。同时，根据竞标确定的项目收益率，在项目运营期收益达不到预期项目收益时政府给予一定补贴，超额收益归政府。PPP模式已成为贵州省“十三五”高速公路建设的主要模式。

“股权合作+EPC+运营期补贴”模式具有以下特点：一是从“补建设”到“补运营”转变。原则上按项目建成后10年内作为补助期考虑，降低了政府补助资金筹集压力，既有利于地方政府筹资落实，也有利于降低项目初期亏损。二是对企业来说“有保障，无暴利”，企业不再能够获取暴利，同时保证在高速公路运营初期的巨额亏损得到政府补助，增强了企业投资信心，超额收益部分则收归政府，充分体现公平；三是项目运作更加透明、公平。BOT模式是以投资人“自主经营、自负盈亏”为原则，而PPP模式是政府和企业“风险共担、利润共享”的合作伙伴关系，信息更加透明、公开。

贵州省普通国省干线公路“建养一体化”模式，按贵州省政府全程主导推进、市场运作选择对象、社会资本带资建养、项目超前打捆实施、建养绩效评估付费、政府交通责权明晰的原则，由政府向社会公开招标选择社会资本，签订三方协议（另一方为业主单位），由社会资本承担项目的资金筹集、总承包施工或施工图设计施工总承包和交工验收后5年的养护服务，政府依据项目建设及养护的绩效评估情况，向社会资本支付服务费。

参考文献

[1]伍迪，王守清.PPP模式在中国的研究发展与趋势[J].工程管理学报，2014，6：75-80.