新时代背景下高职院校两级管理改革的内涵要义与路径选择

摘 要 在深入推进全面依法治国、全面依法治校的新时代背景下，高职院校在推动“两级管理”等各领域内部治理体系改革过程中，必须全面运用“法治思维、法治方式、法治手段”，准确定位“两级管理”改革的法治内涵，科学把握“两级管理”改革的法治化实施路径，才能有效解决“主体不明、权责不清、运行不畅”等问题，最终构建起“系统完备、科学规范、运行高效”的两级管理体系。

关键词 高职院校;依法治校;两级管理;改革路径

中图分类号 G718.5 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2019）14-0006-05

进入新时代，全面深入推进“依法治教、依法治校”进程，既是高职教育领域贯彻落实党中央“全面依法治国”战略的具体体现，也是高职院校破解发展矛盾、推动综合改革，校正改革路径、固化发展成果，完善治理体系、建立现代制度的必然选择。依法治校包括两个层面：一方面是政府、教育主管部门、其他相关行政机关对高校各项事务的依法治理，另一方面是高校对其内部各项事务的依法治理[1]。笔者在此着重讨论高校内部依法治理。当前，高职院校推进内部治理结构改革的重点工作之一，是不断深化两级管理体制改革。笔者通过查阅大量文献并结合工作实际发现，这一领域的改革实效并不理想，原因之一是改革的“规范化、法治化”程度不高。

一、两级管理改革的理论依据与实践表现

所谓两级管理，是高校按照自身发展定位和改革目标，通过学校分权和管理重心下移，重构学校和二级学院的工作职责和工作权限，优化整合办学资源，形成学校和二级学院两个管理层级，实现“学校宏观决策、职能部门协调配合、二级学院实施运行”，从而提高管理效率、激发办学活力的一种管理模式[2][3]。

（一）两级管理改革的理论依据

管理学、教育学、组织学、组织经济学等很多学科的基本原理都可以从不同角度为两级管理提供理论支持和改革依据。

一是“组织结构理论”（也称“层级理论”）。一般而言，管理人员管理幅度是有限的，当管理人数增加到一定的界限之后，管理难度会增加，管理效率會降低;这时，就必须通过组织分层（适度增加管理层级）来调整并重新找到有效的管理模式。这一理论的核心在于找到管理层级与效率的平衡点。从目前高职院校的普遍办学规模和组织结构来看，一级管理（校）显然已经超出了管理幅度并严重影响了管理效率;三级管理（校、院、系）则由于层次过多而导致幅度过小且效率不高;二级管理（校、院）模式的层级与效率的匹配度是最好的，比较适合大部分高职院校的组织层级[4]。

二是“管理系统理论”。管理是指为了实现组织目标而开展的有计划的活动，一切规模较大的组织和活动通常不是自己指挥自己，而需要对原有的结构和资源进行重组， 并有计划地组织和管理（通常包括决策、计划、实施、反馈等环节），才能达到整体优化的目的。高职院校在规模办学的过程中，逐步演变成为了大规模的组织。这种情况下，高职院校为了优化整体治理结构，就必须重组学校的结构和资源;两级管理体系改革，正是高职院校内部治理结构重组的普遍选择的路径之一[5]。

三是“教育控制理论”，即以何种模式来控制（管理）学校。所谓的模式，主要有“集权”“分权”两种;控制的载体包括各部分的组织形式、管理权限的划分、管理机构的设置、决策的调控方式等。基于此，两级管理改革的过程可解释为高校管理系统在发展到一定阶段之后，其内部组织形式从“单一主体”向“多元主体”转化，管理权限向二级学院下沉，最终实现管理模式由原来的“集权”向“分权”转化，并最终形成新的动态平衡的过程[6]。

四是“综合治理理论”。治理是指在一个特定的组织结构内，遵循共同的制度和规则，运用权威维持组织的良好运转，满足组织内部各利益相关者要求的行为。治理最重要的特征是突出主体的多元性，强调自主自治和开放性，注重权力与责任的匹配[7]。由此，当高职院校发展到一定阶段，从加强综合治理的角度来看，就需要对制度和规则进行修订，对权力和利益进行调整，进而实现“开放管理、多元主体、分权自治、权责统一”的目标，这正是两级管理改革所追求和倡导的，也是其目标和动力之所在。

五是“科层制、扁平化对立统一理论”。任何复杂的系统都有一定的层次结构，这一层次结构由管理幅度和管理层级共同决定。从“层级理论”可知，可以通过组织分层（适度增加管理层级）来调整系统层次结构。换个角度，从“扁平化组织”理论可知，也可以通过扩展管理幅度、减少管理层级来调整系统层次结构，这是符合系统论和现代管理学理论的。对于两级管理模式改革来说，高职院校在办学规模不断扩大的情况下，可以酌情增加“二级学院”这一层级并着重突出其办学自主权和主体地位，同时适当压缩（减少、淡化）职能部门的层级，以达到优化管理结构、提高管理效率的目的。可见，两级管理是在对科层制部分否定的基础上融入扁平化理论的成果，是对这两种管理模式各自优势的集成[8][9]。

（二）两级管理改革的实践表现

1.两级管理改革的现实需求

从上述理论分析中可以明确，两级管理改革是高职院校发展到一定阶段，内部管理出现“矛盾”时所采取的调和手段。这里所谓的“一定阶段”包括“正向”的诱因（办学规模变大、组织结构复杂、资源积累丰富、管理队伍坚强有力等）和“负向”的结果（治理难度加大、治理效率低下、权限设置交叉、办学活力不足等）两个方面，这是高职院校内部治理“矛盾和冲突”产生的两个方面，也是两级管理改革的实践基础和现实需要。

当前，高职院校经过多年的规模扩张之后，“千亩校园、万名学子、千名教师”已经成为一种常态，办学规模已经相对稳定;另一方面，高职院校的管理模式、组织结构、制度体系等改革严重滞后，很多矛盾和冲突日益凸显。因此，高职院校要实现可持续发展，就需要将注意力从“规模发展”转移到“内部结构整合”上来，推动内部治理结构的变革，提升管理效率和办学效益，两级管理改革自然成为了突破口和着力点[10]。

2.两级管理改革的现实表现

历经了多年的探索和实践，高职院校两级管理的效果并不理想。寻其症结，主要在于没有处理好“权、责、利”之间的关系。

一是有名无实。改革犹如蜻蜓点水，打着“先易后难”的幌子，将一些不痛不痒、无关紧要的事权下放到二级学院，却把关键的、重要的人事权、财务权、决策权等权力牢牢地抓在学校一级。权力划分不合理且长期没有实质进展，导致管理重心难以真正下放，二级学院始终没有实际的自主权。

二是缺乏统筹。没有同步推进“权、责、利、人、财、物”改革，忽略了为改革落地提供稳固的基础和支持。表现在：热衷于制度建设，通过建章立制简单地将事务“权、责”从学校下放到了二级学院，却没有从深层次统筹推进人员编制、经费预算、绩效总量、效益分成等配套改革，导致出现“事权下移， 财权、人权和重大事权仍然集中在校级”的状态;二级学院“事务越来越多、责任越来越大，经费、人员、资产越来越紧缺，办学贡献与效益分成不对等”的感觉越来越明显。这严重打击了二级学院的积极性，实质造成了改革无法落地、内部管理混乱及运行效率低下。

三是权责不一。改革中权力分配和责任义务不统一、不明确，导致出现“有权无责、有责无权、权责不明”等情况。以科研项目管理为例来说：学校将科研经费管理权随项目一同下放到二级学院，却规定项目建设及经费管理责任由学校科研部门统一承担。或者，学校将科研项目建设及经费使用情况作为考核二级学院的指标之一，但科研经费的管理、支配、报销却由学校掌握。再或者，学校将科研经费的管理权、使用权、支配权下放到了二级学院，却保留了报销审批权，导致科研经费的开支需要层层审批，效率低下;一旦出现项目进展缓慢或经费开支迟滞，责任追究就出现了盲区。

四是放管脱节。没有合理把握“放”与“管”的平衡点，出现两种极端情况：一是盲目地、过多地将权力和职责下放且完全放手不管，使得相关事务运行缺乏总体规划、科学调控和严格监管，导致出现权力滥用和难以追责的后果。二是管得过死，学校在改革后担心“失控”的纠结心态始终存在，很多方面还继续沿用过去“老一套”的办法，处处设限、层层审批，这让二级学院在工作中感觉处处掣肘、束手束脚，主动性受到极大打击。

二、两级管理法治化改革的内涵实质与创新价值

前文已述，当前高职院校两级管理改革成效不理想的根本原因是没有处理好“权、责、利”之间的关系。要破解这一症结，关键在于认清改革的内涵，推进改革实现规范化、法治化。

（一）两级管理法治化改革的内涵实质

大学组织要素之间的关系在本质上表现为一种权力关系，各种纵横交错的权力关系最后总是通过相对固定化的组织机构和人员组合及其工作职能表现出来。传统体制下， 不管大学内部划不划分以及划分多少层级， 实质都是学校层面集中式的“一级管理”;二级学院只有事权，而没人权、财权、物权。其弊端是学校管得过多过死，导致事与权分割、 权与责分离，权力和责任严重不对等， 严重影响和制约了校内基层组织积极性的发挥。

相对而言，两级管理强调权力的分解。学校在赋予二级学院责任的同时，予其以相应的人、财、物管理权， 由二级学院行使相对自主的“自治”管理。两级管理改革的表象是“人、财、物”的重新配置;其内涵实质与核心要义则是校级与院（系）之间纵向的“权力让渡”，或者称作“权力分配”，也就是寻求“集权”与“分权”之间新的平衡点[11]。

（二）两级管理法治化改革的创新价值

作为一项内部管理改革事务，两级管理改革的推进具有鲜明的自主性特征，其实践操作还处在“自愿发起、自主推进、自由发挥;无硬性要求、无统一标准、无操作规范、无评价指标”的状态。换言之，高职院校两级管理改革“自由裁量权过大”的问题十分突出，这在一定程度上为前述一系列问题的出现埋下了隐患。客观上讲，由于高职院校发展规模、办学基础、管理水平、现代化进程等各不相同，两级管理改革不可能有统一的标准和路径，也需要有一定自主权和自由度。然而，对于一项涉及面广、牵一发而动全身的改革事务来说，两级管理改革必须用规范化、法治化手段加以控制。

一是明确主体地位。改革的主体是指在改革中享有权利、负有义务和承担责任的“人”，这里的“人”是一个抽象的范畴概念，并非现实的“你、我、他”。两级管理改革的主體应该是两个管理层级（双主体），即学校一级和二级学院一级。由此可以明确，两级管理改革不是个人（领导）行为;同时，改革不能由单个主体一厢情愿地推动，应由两个主体“共同作为”，构建“平等协作互利”的关系，而不是争权夺利、讨价还价、相互推诿的关系。

二是保证合法程序。程序合法是改革合法的前提。两级管理改革的发起应该是两个主体在全面掌握学校发展阶段和现状，充分了解改革的必要性和基础，科学权衡改革的风险和难点之后发出的动议。改革的进程需要通过“广泛调研、民主决策、集体讨论、信息公开”等程序，做到“事实清楚、依据正确、定性准确、决议科学”，从而坚决杜绝“改革走向由领导个人意志决定，改革领域由利益关系决定，权力由小圈子私相授受”的情况。

三是理顺权责关系。权责统一（对等、一致）是法治化的最基本原则，其本质属性是“权”天然承载着的“责”，不能人为分割或主观臆造，也就是我们常说的“权必有责”。两级管理改革的内涵要义是权力的授让，那么无论是所授之权还是所受之权，都天然地授让（接受）了权之承载之责任。据此，在改革过程中人为地将权责分割，制造出“有权无责、无权有责、大权小责、小权大责”等乱象的做法是不负责任的，也是违背法治的。

四是强化综合体系。两级管理改革是一项综合工程，需要坚实、完善的综合体系作为保障，比如制度体系、实施体系、监督体系、保障体系等。这既是对改革本身体系建设的要求，也可以视为改革是否到位、是否成功的标准。换句话讲，在推进某个领域两级改革进程中，仅有合法的程序和制度建设是远远不够的，还需要同步统筹推进“实施、监督、保障”等环节;否则，就会出现改革无法落地、配套乏力、推进缓慢甚至半途而废的情况。

三、两级管理改革的总体思路与路径选择

（一）一个目标：治理结构现代化

职业教育治理现代化的过程，实质是职业教育体系内的资源不断整合、优化重组，进而不断适应职业教育体系运行，并以此带动整个体系实现科学化治理的过程[12]。从这一点来看，两级管理改革的核心要义与高职院校内部治理结构现代化建设的目标是高度一致的。同时，两级管理改革致力于理顺治理主体的地位关系、重建治理框架的结构关系、调和治理层级的利益关系，这对于高职院校实现治理结构现代化具有重要意义。

在建设现代大学治理结构的进程中，“依法治校”是一项重要建设内容与评价标准。高职院校在推动两级管理等各领域改革进程中，全面运用“法治思维、法治手段、法治方式”，用“法治”来规范“关系调整、权力让渡、利益分配”，用“法治”来构建“现代化的管理制度体系、权力运行体系和民主监督体系”，是实现治理结构现代化的重要手段和必然选择[13]。

（二）两个抓手：“供给侧改革”与“放管服改革”

目前对于高职教育来说，需求侧与供给侧之间的矛盾主要是“专业人才培养”问题;而内部治理体系（一级管理体制）限制了二级学院办专业的积极性和主动性，成为破解这一难题的藩篱。2017年4月，《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》正式出台，要求释放更多的自主权给高校，给高校松绑减负，以适应经济社会的发展和高等教育改革的需要。在此大背景下，高职院校内部的“放管服”改革同样迫在眉睫：需要优化高职院校内部权力运行结构，赋予二级学院更多办学自主权;进一步推动管理部门职能转变，提高服务和监管水平，也有利于推动学校管理从传统“管制型”向现代“服务型”转变[14]。

（三）三个导向：问题导向、目标导向、实用导向

高职院校治理中普遍存在的问题是“效率不高、关系不顺、活力不足”，本质是“权力与资源的不合理配置”。那么，两级管理改革必须精准定位于以往治理观念、权力运行、资源分配方面存在的问题，集中力量重新配置“权力、责任、资源”;操作层面，要分清楚改革事项的缓急需求、难易程度和利害关系，可以在策略上“先易后难”，但必须坚决杜绝“避重就轻”。

两级管理改革是“通过权力让渡、资源分配，确立学校、二级学院两个层级的办学主体地位”，最终目标是“激发办学活力，提升办学效益”。因此，必须紧紧围绕这一目标做好顶层设计，持续推进“依法改革、系统改革、综合改革、源头改革”，坚决杜绝漫无目标、厚此薄彼的情况;同时，必须对两级管理各项改革措施进行科学评估与综合研判，厘清改革收益、成本及潜在风险[15]。

在推进两级管理改革的过程中，高职院校必须密切结合各自学校的实际情况（包括办学规模、发展阶段、治理现状、管理队伍等方面），按照既定计划推进改革措施。同时，还要同步建立“风险预判和内部控制”体系，尽可能地降低改革风险以及改革带来的冲击，坚决杜绝不经科学论证而人为设定改革领域、改革时限的做法，更要杜绝“病急乱投医，盲目照搬其他院校做法”的情况。

（四）四个体系：制度体系、实施体系、保障体系、监督体系

2014年10月，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了法治的五大体系——完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系，这为高职业院校推进两级管理法治化改革指明了方向。

从本质上讲，两级管理改革的四个体系（制度体系、实施体系、保障体系、监督体系），分别解决了改革的“实践标准、操作规程、配套支持、效能规范”等方面的问题。制度体系可以对改革的成果加以明确和固化，实施体系可以对改革后的运行规程加以规范，保障体系可以确保各项配套改革及调整措施同步到位，监督体系可以保证改革后的运行规范、高效。理论上讲，“四个体系”全部到位的情况下，高职院校两级管理改革可以成功落地。

同时，在建立“四个体系”的过程中，可以尝试引入“负面清单”模式，统筹运用“三个清单”（负面清单、权力清单、责任清单）形式对两级管理改革的各个环节，特别是“权责调整”环节加以规范：“权力清单”明确列出改革后各方享有的权力;“责任清单”明确列出各方应负的责任;“负面清单”明确列出改革后各方决策、管理的除外事项，以及各级管理者不能参与、不能插手、不能干涉的事项和范围。这样，有利于解决“权责调整”后各單位无所适从的问题：既可以明确将发展战略、过程监督与效能管理职权集中在校一级，维系学校的协同发展;又可以明确权力分解后二级学院享有的主体权责，从而保证二级学院权力的行使及效率[16]。

四、小结

在高等职业教育综合改革持续深化的大背景下，高校优化内部治理结构、推进管理重心下移，逐步实现二级学院成为重要“办学主体”是一种发展趋势。要充分认识两级管理体制与模式的重要价值，将两级管理改革定位为“既是厘清短板也是发掘潜力、既是改革手段又是发展目标、既是内生动力也是实施载体、既是游戏规则也是评判标准”;另一方面，要本着“提高管理效率，激发办学活力”的原则，依法推进两级管理改革：推动校一级简政放权，进一步突出科学统筹、效能监督、综合服务职能;推动二级学院一级享有更多自主权，实现权责一体，激发自我管理、创新创造的活力。更重要的是，高职院校可以依托两级管理改革大力营造“法定责任必须为（履行职能）、法无授权不可为（权力边界）、法无禁止皆可为（鼓励创新）”的法治氛围，在构建“系统完备、科学规范、运行高效、创新引领”的两级管理体系的基础上，为加快构建“新时代”中国特色高职院校治理体系做出有益探索和尝试。

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