长株潭农村集体经营性建设用地流转收益分配机制探讨

郑鹏 张媛 罗湖平

[摘要]农村集体经营性建设用地流转是土地资源优化配置、节约集约利用土地的现实要求，其收益分配至关重要。基于长株潭城市群的社会调查发现，其流转收益分配上存在着利益主体关系复杂、收益分配秩序失范、监督管理权利空置等问题，主要归结为法律制度瑕疵、流转平台缺失和农户信息劣势。完善集体经营性建设用地流转收益分配机制，应基于自愿、公开、科学、公平的分配原则，明确流转收益分配主体及转让收益分配注重产权、增值收益分配注重公平的分配思路，建立健全法律制度保障机制、土地交易平台机制、流转程序机制、收益分配激励机制、多元监督问责机制。

[关键词]集体经营性建设用地;流转;收益分配机制

[中圖分类号]F321.1[文献标识码]A

农村集体经营性建设用地入市是优化土地资源配置、有效利用土地资源的现实要求。自中共十八届三中全会提出“推进建立城乡统一的建设用地市场”以来，农村集体经营性建设用地的转让、担保、抵押及其与国有土地同权同价、同等入市行为的探讨一直为社会聚焦。2015年，国家决定对北京大兴区等33个行政区开展土地制度改革试验后，如何引导和规范农村集体经营性建设用地入市并配套推进其分配制度建立与完善则成为新时期农地制度改革破题的关键点。近5年的中央1号文件均关注于此，且慎重推进，其试点期限也再次推延一年，直至2019年年底。

作为中部经济发展高地的长株潭城市群，其工业化、城镇化进程不断加快，建设用地需求持续增长，导致建设用地指标日益紧张。与此同时，其集体经营性建设用地却因缺乏“市场”而长期闲置，如何激活土地财产价值更显迫切。顺势推动集体经营性建设用地有序入市，建立和完善城乡统一的建设用地市场，是长株潭城市群进一步发展的必然要求，也是城乡要素互动、地区协调联动发展乃至一体化的必然选择。实际上，2014年，长沙县双河村就已被列为该省2个集体经营性建设用地入市试点之一;2015年，浏阳市被纳入全国33个改革试点范围。

在合乎规划、用途管制的基础上引导集体经营性建设用地出让、租赁、入股等，关键是要理顺国家、集体、个人三者之间在土地增值收益分配上的关系，建立合理科学的收益分配制度。这也是深入农地制度改革的根本需要，更是保障农户合法权益、唤醒农村“沉睡”资本的必要途径。鉴于此，本文通过实地调查，针对长株潭农村集体经营性建设用地流转过程中出现的收益分配问题进行思考，尝试探讨完善其收益分配机制。

1 长株潭农村集体经营性建设用地流转收益分配中的问题分析

1.1 利益主体关系复杂

国家土地管理法虽对集体土地的经营管理主体进行了规定，但在收益分配实际操作中却涉及到了多个关系复杂的利益主体。其中，政府是土地价值提升的重要主体，对集体经营性建设用地流转做出了突出贡献和有益的探索;农村集体经济组织是农村土地的所有者，对土地是否流转起着至关重要的作用;土地是农户的安身之本，农户对农村土地具有使用权。由于没有明确的操作标准，多个利益主体追逐自身的利益最大化，使其收益分配过程中关系繁杂，矛盾冲突时有发生。

1.2 收益分配秩序失范

要想保障集体成员公平、合理地享受到土地流转所带来的收益，就必须要有具体的分配程序和标准可供遵循。然而，当前集体经营性建设用地入市的流转秩序尚存在许多问题，交易个别化现象突出，而且收益分配过程中带有着明显的个人偏好。由于缺乏统一标准，使得所有权主体在收益分配中上存在很大的操作难度，其分配方式较为混乱。譬如，具体的分配比例缺乏标准、登记管理情况漏失、分配机制不健全等问题普遍存在，故难以保证流转过程中相关利益主体的必要公平性。实际操作中，农户往往难以切实感受到土地制度改革所带来的好处，有时还会带来潜在利益受损情况，甚至随着时间推移会产生改革收益挫败感。

1.3 监督管理权利空置

在市场发育迟缓、经济规制不完备、监管制度滞后和执法漏洞等情况下，长株潭近郊集体经营性建设用地流转过程中存在着不同程度的隐形市场，并呈现出区域连片集中性、高经济效益性、集体经济组织与农户合谋性等特征。这也在客观上为村组集体及其代理人的隐形流转行为提供了寻租设租的可能性。调查中发现，部分村务公开并不及时且不透明，很多农户根本就不知道村组集体在收益中拿了多少，也不知道这些收益将会被用在何处，能知道的仅仅是自己获得了多少，其知情权、参与权和监督权并未得到有效保障，从而为村组干部挪用集体资产、损害集体利益提供了空间。另外，分配程序也存在着可操作性不强等问题，导致许多监管主体直接放弃其监管权利，甚至有的收益分配监管处于空白状态。

2 长株潭农村集体经营性建设用地流转收益分配问题的成因分析

2.1 法律制度瑕疵

《物权法》第59条提到，如果涉及到土地承包方案、将土地发包给本集体以外的单位或个人承包等事项，应当由集体成员决定，但是法律并没有对集体成员的具体内涵进行较为明确的规定，从而导致成员权的法律性质难以确定。在集体经营性建设用地流转中，产权归属是相当模糊的，容易导致弱势农户的合法权益无法实现，还容易诱发流转过程中的隐形市场并滋生寻租行为。目前，尚未针对集体经营性建设用地流转收益分配中的问题出台指导性政策或相关文件，这也是诸多问题的根源。

2.2 流转平台缺失

迄今为止，长株潭农村集体经营性建设用地流转市场尚未在政策框架内建立起来，局部的入市行动仅囿于有限的几个试点地区，规范的交易平台仍在艰难的搭建过程之中;而其他非试点地区的农户流转行为则依然处于私下流转状态，即属于隐形市场交易范畴，这在长株潭城乡结合部、经济发达乡镇或村落表现得尤为突出，各种不规范的短期流转行为潜伏着诸多长期交易风险。在长株潭农村偏远地区，由于农村集体经营性建设用地的零散性、非规模经济性等特点，在缺乏有效的流转平台下，往往是处于闲置利用状态。

2.3 农户信息劣势

在集体经营性建设用地流转过程中，由于有多个利益主体的复杂关系，且都期望在收益分配中能获最大化自身收益，故处于信息劣势的农户利益很容易受到损害。农户们文化水平普遍不高，能及时有效获取外界信息的并不多，往往是被动地接受信息，且信息是非常不对称的。加之，基础设施较为落后，信息传播速度慢、范围小、相对延迟等问题，使得他们在收益分配中处于竞争劣势。现阶段，在长株潭集体经营性建设用地流转中，其操作过程大多是被村干部内部掌控的，农民不仅在流转收益方面要受到侵害，甚至连基本的知情权和监督权都难以有效保障，故需进一步理顺收入分配机制和政府监管行为。

3 长株潭农村集体经营性建设用地流转收益分配的总体思考

3.1 基本原则

3.1.1 自愿性原则。自愿性原则就是要充分尊重农户的选择权利，对农户的合法权益进行保护。土地是农户的立身之本，对于农村集体经营性建设用地是否流转、流转之后收益如何分配这些收益分配过程中出现的问题，应当充分征询农户的意见，必须要征得农户认可。故在其流转和利益分配中应以集体经济组织成员意愿为基础，尊重农民的选择权。

3.1.2 公开性原则。土地流转过程中牵涉到了多个主体的利益，因此必须将流转过程透明公开化，确保各方利益诉求和均衡保障。通过信息公开，能有效限制市场交易主体的行为，防止信息不对称而损害信息缺失方利益。因此，有必要推动村集体在流转收益分配与使用上的信息公开程度，有效保护农户的知情权和监督权，进而防止农户利益遭受侵害。

3.1.3 科学性原则。在流转收益分配过程中，有必要因地制宜地制定收益分配方式，故需运用科学的分析方法来避免或处理分配中的各种矛盾。同时，还要加强对内部收入分配的科学管理，让农民能够有效地监督收益分配过程和集体资产的使用情况，确保其收益不受损，也能让每个农户真切地感受到政策所带来的福利。

3.1.4 公平性原则。一方面，在对流转收益进行分配的过程中，不能侵害村内弱势群体的利益（如老人、残疾人等），村干部也不能仅仅照顾与自己关系密切的农户，而是要保证分配收益能惠及到村内每个集体成员。另一方面，由于土地价值在一定程度上受到区位因素影响，一般是距离中心城市越近的地方，农户从中所获的利益也就越大，这很容易导致偏远地区与城郊农户的收益差距扩大，显然不利于区域间公平。由此，需要发挥政府调控职能，统筹区域间的土地开发利用，善于利用城乡土地增减指标挂钩来做好公平性这篇大文章。

3.2 基本思路

3.2.1 收益分配主体：合理界定。土地制度改革的关键在于，如何对多个主体之间的利益关系进行有效的平衡，并推动效率与公平两兼顾的流转收益分配机制的建立。很明显，在利益分配过程中主要涉及到四个利益主体。第一，村集体。基于我國的法律规定，集体经济组织或者村民委员会对集体所有的土地进行经营与管理，其中集体经济组织负责集体财产的运营，村委会更多的是监督集体经济组织。但是如今大部分地区集体经济组织都处于虚化状态，因此有必要强化集体经济组织的经济功能，准许其代理集体经营性建设用地流转。第二，农户。农村工作的出发点和落脚点在于实现好、维护好、发展好农户的利益，保障农户的合法权益。农民作为政策的直接对象和集体成员，他们是集体土地事实上的使用者，应当享有获取收益分配的权利，否则会让政策失去其惠农的内在价值。第三，政府。在流转过程中，政府特别是基层政府在推进集体经营性建设用地流转过程中，投入了必要的人力、物力、财力支持，为调动其积极性，也应享受流转过程中的部分收益。第四，流转对象。主要是针对从村组集体获得集体经营性建设用地的法人。在流转后，流转对象有可能将土地使用权进行再次流转、出租、抵押等以获取收益，也有可能由于一些不确定性因素溢价而获得土地增值受益，故也参与部分增值收益分配。

3.2.2 土地转让收益分配：注重产权。从全国各试点地区来看，大多是根据一定的比例，村组集体保留一部分流转收益，将其用于农村基础设施建设和农民集体社会保障;剩下的则由村组集体自主确定其具体的分配比例、方式，将之分配给农民，在这一过程中，应当更多的是基于农户与集体之间的内部协商，不应过多的有公法进行干涉。同时，在进行收益分配时，应以长株潭不同地区的社会经济发展状况为基础。首先，将流转收益的一部分作为集体成员的社会保障，建设和完善基础设施，并建立监督机制来监督收入使用的方向。其余部分可以直接量化并单独分发给农民，让他们直接分享土地转让的好处;当然，也可以股份的形式交由集体经济组织来经营，实行年终分红。而基层政府在初次收益分配中，则可以通过工本费、行政服务费等方式，来回收其在引导过程中为了规范市场流转秩序、搭建土地流转交易平台、为土地市场参与主体提供特殊行政服务环节中所产生的成本。

3.2.3 土地增值收益分配：注重公平。如何在实际操作中平衡分配其增值收益一直困扰着社会各界。从增值原因来看，可区分为内部增值与外部增值。前者是由于土地使用者对土地进行投资开发而获得的增值，其收益主要归于土地使用者;后者则是由于城市发展、环境改善、经济发展等外部因素造成的增值，其收益主要归于政府。一般而言，初次流转中土地增值收益归村集体所有，政府可通过征收土地开发税或增值收益调节金等进行再次分配。在村组集体的增值收益分配时，应当适当地鼓励与引导集体经济组织通过将流转收益以股权量化方式进行收益分配，让集体成员能够更多、更好地分享集体资产的长期增值收益。对再次流转的土地收益，主要应归于流转对象，以保障流转对象的使用权的合理实现。同时考虑到集体经营性建设用地再次流转需要得到村集体同意，若不将部分收益分配给村集体，可能会对再次流转造成阻碍，因此再次流转增值收益中的一部分可以由村集体与流转对象内部协商分配。当然，政府也可以通过征收土地增值税等税收方式，对其收益进行规范与调节。

4 长株潭农村集体经营性建设用地流转收益分配的保障机制

4.1 建立法律制度保障机制

土地所有权的特殊性决定了促进土地流转需要一整套政策法规来支持。首先，应完善土地利用规划，对土地进行科学管理，优化土地利用布局，同时要利用好城乡土地增减挂钩，防止耕地面积减少和建设用地无序扩张;其次，应建立健全与土地相关的法律和制度，确保在集体土地转让的每一环节都有法可依，特别是改善现行税制，如征收土地开发税或增值收益调节金等;最后，应更加明晰产权，进一步规范集体经营性建设用地流转中的财产清算、经营合法性等行为，营造良好的发展秩序，为入市创造有利条件。

4.2 建立土地交易平台机制

农村集体经营性建设用地的无序流转、隐形交易，既损害了村组集体经济组织利益，也诱发了流转主体间的交易风险，最终导致了土地资源的低效配置。故需搭建土地交易平台，规范和引导土地流转交易行为。一方面，通过土地交易平台，对集体经营性建设用地进行市场化管理和运行，对个体隐形流动行为严加禁止，避免损害集体和农民的权益。由于农民收集和处理信息能力较弱，无疑会增加流转成本，故需在长株潭城市群范围内建立和完善城乡统一的土地交易市场，规范其土地流转业务平台管理。另一方面，应当引入第三方定价机构，通过中介机构为村集体提供相关的信息等，进而提高资源的整合利用效率。

4.3 建立规范流转程序机制

首先，村组集体应当按照规范有序的决策程序，组织集体成员参与流转交易的各项事务决策。向集体成员宣传相关的政策，同时在流转前广集民意，在民意的基础上形成方案，再进行民主决议，同时还要保障集体成员能够有效地对决策工作进行监督。其次，在流转的审核过程中，应当要遵从基本原则，对流转用地严格把控，必须是确权登记后权属清晰的土地才能交易，流转后土地使用也必须符合城乡规划和土地用途管制要求。再次，在集体经营性建设用地交易程序中，应当细化流转申请、行政主管部门审核评估、发布交易信息、签订流转合同、缴费登记，直至取得集体经营性建设用地使用权证的整个过程。

4.4 健全多元监督问责机制

由于土地利益的牵引，个别利益主体很可能为了满足自己的利益最大化，从而对农民的合法土地权益进行侵犯，所以政府必须制定出完整的保护农民权益的監督机制。首先，要健全多元监督体系，关键是要发挥政府在农村集体经营性建设用地流转监督过程中的核心作用，加大执法力度，对于损害集体利益和农户利益的行为进行严厉处罚，保护土地资产不受损失，同时还应从方法、技术和流程上加大监管力度。其次，对流转过程进行全方位的监督，防止村组干部与企业合谋侵吞流转收益。再次，为切实保障农户在流转过程中利益不受到损害，要健全问责机制。最后，政府要搭建农户参与长效机制，建立信息平台，畅通问责渠道，健全问责程序，完善举报人保护机制。

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