为什么保障性是共有产权住房的核心

文/崔光灿

一、共有产权机制的实践起始于保障性住房

2005年前后，我国一些城市在保障性住房中进行了共有产权机制的探索。如江苏的如皋、姜堰、泰州等地，都在原有经济适用住房中实施共有产权机制。2004年姜堰市建设2万平方米解困房，每套面积65平方米，家庭可以拿到45平方米的房屋产权，剩下的20平方米产权归政府，由住房保障部门代表政府按国有资产管理。家庭暂时没钱购买完全产权的可先租住，等有钱了再买下完全产权。2006年如皋出台的《共有产权保障性住房试点办法》，再次在拆迁安置住房中实施共有产权机制。2007年苏州在原来完全出售型中低收入家庭住房形式基础上，增加共有产权型中低收入家庭住房供应形式，其中2008年供应的200套中低收入家庭住房中，152户选择了共有产权。2007年，淮安正式出台了《淮安市市区保障性住房建设供应管理办法》，标志着其正式实施共有产权住房制度（鲍磊，2011）。

淮安市将共有产权住房定位为经济适用住房的替代，称为共有产权经济适用住房。这对当时的经济适用住房有两个重要的突破；一是将经济适用住房用地由划拨改为出让，以使共有产权经济适用住房与商品住房在用地性质上完全接轨，但并不征收土地让金，而是将土地出让与划拨土地之间的差价和政府给予经济适用住房的优惠，显化为政府的共有产权部分。二是将供应对象界定为中低收入家庭，即覆盖了“中等收入”。

共有产权住房是一种住房产权模式创新，在各地实施一段时间后，国家开始从制度层面考虑其推广的可能。2014年4月国家确定了北京、上海、深圳、成都、淮安、黄石六个城市为共有产权住房试点城市，希望通过各地的实践探索出合理的发展模式。当时，这六个城市中有部分城市已在实施共有产权住房政策。淮安、上海、黄石、北京提出或正在实施相关政策，而成都与深圳的政策尚未正式出台。

随着共有产权住房试点取得一定的经验，其他一些城市从完善本地住房供应体系的角度，也开始探索共有产权住房政策,如南京、广州、烟台、福州等城市。

南京的共有产权住房分为面向保障对象类与面向人才类。面向中低收入家庭的共有产权住房定位于“共有产权保障住房”。2015年7月，南京市政府发布了《南京市保障性住房共有产权管理办法（试行）的通知》，其中规定：共有产权保障房是指保障对象按出资金额比例与政府委托部门或机构按份拥有产权的保障性住房。

在理论研究中，一些学者从完善住房保障的视角考虑共有产权住房的发展。陆玉龙（2005）认为，可以将“共有产权”作为保留经济适用房社保性的可选形式，这种形式可以在坚持经济适用房双重属性的同时，实现保障性与商品性两者的统一，符合市场经济条件的基本原则。吕萍等（2013）认为保障性住房共有产权模式的建立和运行，对于优化保障性住房的配置效果、加强保障性住房建设的资本化能力、提高住房保障的效率、给予受保障人群改善福利和增加财富的平等机会具有积极效果。金细簪、虞晓芬（2014）提出利用共有产权住房来统领现在的经济适用房、拆迁安置房和限价商品房，明确政府与保障对象之间的责权利，从而建立新住房保障体系，构建合理衔接的住房体系。朱亚鹏（2018）认为共有产权房扩大了我国住房保障的覆盖群体，回应了被市场排斥又无法获得政府保障的夹心阶层的住房需求。

二、上海共有产权保障住房为什么要聚焦保障

上海实施共有产权保障住房的原因在于，当时随着上海住房价格不断上涨，部分中低收入家庭已无法通过市场解决住房困难问题，同时又无法将其纳入原有的以廉租住房为主的保障体系中。上海开始考虑以国家经济适用住房政策为基础，制定适合上海的产权型住房保障政策。

但在上海制定政策的过程中，社会上的质疑声音较多。一方面是大家对原有经济适用住房政策可能出现的问题有担扰，特别是分配不公、寻租等问题；另一方面，一些专家认为向中低收入家庭提供产权住房可能产生政府的过多让渡，这也是一种不公平。为此，大家开始考虑上海的共有产权保障住房如何既起到住房保障的有效作用，又避免原有经济适用住房的“毛病”。

上海共有产权保障住房定位于解决中低收入家庭住房困难问题。在上海的住房保障体系中，廉租住房主要通过租赁支持解决低收入户籍家庭的住房困难问题，公共租赁住房主要解决以各类新就业大学生、来沪务工人员为主的新市民和部分户籍家庭的阶段性住房困难问题。征收安置住房解决旧城改造中的居住问题，通过旧住房综合改造改善旧住房中居民的居住条件等。而共有产权保障住房起到了衔接保障与市场的功能，被保障家庭有一定的购房能力，但还不足以购买市场化商品住房，通过政策的支持，可以购买部分产权，并在以后有机会退出保障，走向市场。

共有产权保障住房有两个重要的机制。一是共有产权的机制，以避免原经济适用住房中投资获利的购房问题，购房人按市场价格购买自己的产权份额，并仅能从自己的产权份额中获得投资的收益。政府产权份额的收益归政府。二是住房保障机制，体现在政府将使用权完全让渡给购房人，不收取租金，解决其居住问题。这两个机制共同作用，在居住方面，购房人不需要支付租金，可实现完全稳定的居住，并享受到和商品住房业主相同的公共服务等，但政府没有让渡收益权，收益与风险完全由购房人按自己的产权份额承担。

产权型保障住房比较有效地避免了其他住房保障中的“福利依赖”问题，使保障对象更加“经济自力”。它不会因保障对象的收入提高而要求其退出保障，给予的支持是一次性的，但享受是长期的。更重要的在于它为购房人退出保障体系并最终通过自身努力改善住房条件而进入市场化住房供应体系提供了台阶。既使购房人解决了长期的居住问题，也使其看到了改善住房条件的可能，有了努力工作提高收入的动力。

三、上海共有产权保障住房的“保障性”定位

上海的共有产权保障住房是保障性住房供应体系的一个重要组成部分，它同廉租住房、公共租赁住房、征收安置住房和旧住房改造等一起构成了上海的住房保障体系。

在上海住房保障体系设计过程中，有一个理念非常明确：住房保障是“雪中送炭”，而不是“锦上添花”。也就是说，住房保障是“保基本”，着重解决基本住房困难问题，而不是满足住房舒适的需求，从而界定了以政府为主提供住房保障和以市场为主满足多样性住房需求的差别。从上海“保基本”的角度来说，共有产权保障住房和廉租住房、公共租赁住房都属于基本住房保障体系。

（一）共有产权保障住房是“保障性住房”

共有产权保障住房的建设按原有“经济适用住房”的相关规定实施，其房型面积要求以小户型为主。在建设环节享受的相关政策优惠也完全参照经济适用住房，如土地按“划拨出让”方式供应，在建设供应环节享受相关税收和行政事业费的减免。

共有产权保障住房的供应由政府所属的住房保障机构操作，有严格的申请、审核、公示等流程。

（二）共有产权保障住房供应对象为“住房保障家庭”

共有产权保障住房供应对象按2007年国务院发布的《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》基本要求，结合上海的实际情况，确定为中低收入住房困难家庭。这部分家庭无法通过市场化供应体系解决住房困难问题，需要政府的帮助。

（三）共有产权保障住房的使用管理按保障性住房的要求实行

共有产权保障住房主要解决家庭自住问题，虽然家庭自有产权部分有财富积累的作用，但政府主要是支持其解决住房困难问题。对于政府产权部分，家庭只能用来自住，不能用于出租、经营等赢利性用途。这也限制了住房的使用，除自用之外不能用于他用，和廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房等严格的供后管理相同。

（四）共有产权保障住房的保障功能主要表现为“免收租金”

共有产权保障住房的“保障”功能主要体现在政府将自己的产权对应的使用权完全让渡给保障对象，并且不收取租金。只要该家庭没有改善住房的能力，不购买新的商品住房，住在共有产权保障住房中就不收取租金。这实际上相当于给予家庭“实物租赁补贴”，但又不同于廉租住房，只是部分的租赁补贴。

四、保障性住房仍将是共有产权住房的主体

共有产权住房政策属于住房政策的范畴，不是简单的产权安排，是政府或非营利组织为应对部分住房困难家庭住房支付能力不足而实施的政策。根据政府或非营利组织支持的力度不同，可分为保障性共有产权住房和支持性共有产权住房。完全的商品型共有产权住房不属于住房政策的范畴，在实践中也没有任何的政策障碍，不需要政府作出专门的规定。

国内外的共有产权住房的实践都表现为政府通过某种方式，在一定程度上对购房家庭有所支持。上海体现在使用权的让渡上，不收取租金。英国虽然收取租金，但是低于市场租金。南京等城市按低于市场的价格出售。所以总体上，共有产权住房是一项保障性或支持性的住房政策。

共有产权住房可以及时地缓解住房困难，实现居住稳定。共有产权住房相对其他住房政策，可以使保障对象以较少的购房费用及时获得住房，并实现长期稳定居住。租赁型保障房一般难以满足长期稳定居住的需求。租金补贴政策如果需要保障对象自己到市场上寻找合适的住房，则保障对象常常难以找到合适的住房，或租赁关系不稳定。

总体上看，共有产权住房最适宜于解决住房保障问题，因为其供应对象都是需要住房保障或支持的家庭，是缺乏购买市场化商品住房能力的家庭，它主要是解决住房的可得性问题。所以在未来的共有产权住房实践中，虽然可以有不同的形式，但共有产权保障住房应该是其主体。