渐进决策模式下租购并举优化路径探究

文/乔华

一、案例回顾

2017年十九大报告明确指出“房子是用来住的，不是用来炒的”，要加快实施租购并举的住房制度，让更多人住有所居。事实上，近两年广州住房制度改革一直走在全国前列。2017年7月，广州在全国率先提出租购同权，赋予租房者与购房者同样的入学权利，2018年初又进一步提出“学位到房不到人”的具体落实措施，让租购同权进一步得到有效落实。与此同时，广州还推出只租不售地块，打造官方版住房租赁交易服务平台，制定房屋租赁网上备案规则，积极为住房租赁体系建设探路。[1]继租购并举之后，广州在2018年度工作部署中拟对租购同权作出法律层面的明确保障，包括承租人可依法享受义务教育、就业、卫生和计生、文体、法律援助等国家规定的基本公共服务，可按规定提取和使用住房公积金支付租金等。[2]住建部选取广州等12个相对发达的城市作为租购并举政策的试点，并且从土地资源供应的源头缓解租房房源紧张的难题。根据政府的相关指示，已有十余个城市开始搭建住房租赁交易平台，旨在更多地向市场供应房源。银行方面也陆续宣布对住房租赁给予一定的资金支持，让一线热点城市的外来务工人员率先享受到了租房所带来的好处。

2018年初广州市又提出将房屋租赁管理规定列入年度立法计划。[3]这一想法的提出要求政府部门做好相应的财政、金融支持，以及土地供应和基本公共服务设施保障。立法草案同时规定，承租人可依法享受义务教育、医疗卫生、法律援助、上岗就业等服务，承租人还享受平等的住房公积金提取服务，在租购并举的基础上又进一步确保租购同权，让租房政策落到实处。

在今年的广州市两会上，广州市市长温国辉表示，广州“租购同权”强调“学位到房，不是到人”，并且广州将进一步研究化解一套房子租给多位承租户所带来的上学压力，将采取一定办法优化学位配置，在防止滥竽充数的同时保证学位供应，解决上学难问题。广州在推进“租购同权”方面，将权利的范围进一步扩大，“同权”不再仅仅局限于同等的教育、上学的权利，还包含了就业、卫生等多方面国家规定的基本公共服务。

与广州、深圳等一线城市不同，山东济南作为二线城市中相对发展较慢的城市在推行租购并举政策的过程中遇到了不同的问题。2018年初济南房管部门发布了《2018济南市住房保障和城市更新工作要点》，提出济南将建成并分配至少3000套公租房，并开始尝试施行竞拍公租房等政策，住房保障管理工作是住建厅、物业管理部门、房产交易等部门工作的重中之重，与广大群众的切身利益相关，要在实际工作中切实规范操作，服务群众。这一要点的颁布标示着济南也开始步入租购并举的时代，并将大力开展租购并举相关措施，促进政策的顺利发展。党的十九大召开以来，租房问题成为一个新亮点，探索构建租购并举的住房体系成为保障民生的一条重要途径。济南根据自身发展的特点，首先重点推进老旧小区的改造建设，建立针对老旧小区改良的长效机制，初步建立了行业的诚信体系和黑名单制度，开展物业服务文明行业的创建活动，巩固建设成果。

二、问题分析

根据上述广州和济南两个城市的案例，笔者发现在提出租购并举的想法之初，政府采取了公共政策中渐进决策模式进行试点性房地产改革。所谓渐进决策，就是指决策实施者在进行决策时在原有的合理合法的政策基础上，采用循序渐进方式对现行政策加以修改优化，通过连续、小串的改变，在保持社会稳定的前提下，逐渐实现进行决策的目的。[4]在渐进决策模式下进行政策优化时需要遵循按部就班、积小变大、稳中求变三个基本原则。在推进租购并举这一公共政策的过程中，广州和济南分别运用了不同的方式来进行。广州是一个新时代人才汇聚的城市，因此在租购并举想法提出的初期，广州率先试水，探索实施租购并举的办法和举措。在广州等一线城市进行试水之后，济南等二线城市也开始紧跟改革的步伐，探索实施适合本地区的政策办法。从广州所代表的一线城市与济南所代表的二线城市在渐进模式下推进租购并举政策的过程来看，其中出现了如下问题。

（一）租购并举政策制定不成熟

任何一项决策的提出，都会牵扯到很多相关因素，如政策制定颁布的时间、政策所处的环境等，而一项政策的正确与否是通过政策实施后所起到的效果来决定的。但是由于决策者的经验、判断能力是有限的，没有足够的时间、经验、精力和手段去了解政策执行之后所产生的所有后果，有一些结果总是会在意料之外，因此实现完全理性决策在技术上是有一定困难的。政府决定推行租购并举政策是以惠民、为民为出发点的，是为了解决民生之难题，缓解房地产的市场压力，但是一项新政的实施总会有一些不成熟的地方、一些不合适的做法，市场是动态的、瞬息万变的，政策制定者无法预估租购并举实施后会产生哪些不良后果，因此只能在实践中摸索，发现问题解决问题。

（二）新政施行影响房地产买卖市场

广州市率先推行租购并举政策，并提出凡是符合条件的承租人，其子女都享有就读名校的权利。这一政策的出台严重影响了之前“购房上学”的政策，两者是相矛盾的，短期之内让名校的学区房失去了炒作的价值，房价被迫降温，但随之而来的是租金的升温。租购同权势必会使名校附近配套设施齐全的出租房价格飙升，原本买不起学区房的人，现在也租不起学区房，楼市再次步入高房价的恶性循环之中。房地产交易市场也会因为受到租房政策的影响，购房者等需求群体会被租赁市场带走一部分。总体而言，“租购同权”政策出台之后，买房卖房以及租房市场的波动性将促使房地产市场产生一定的动荡，如何在政策实施过程中稳定房地产市场，促使市场快速进入稳定状态，成为亟待解决的难题。

（三）一二三线城市政策执行效果差距大

目前，租购并举政策只在部分一线、二线城市试水，并没有大规模地推向全国，仅在一线城市推出后就引发了社会各个阶层的质疑，租购并举政策是否真的可行，还只是为暂时缓解房地产压力而采取的昙花一现的措施？一线城市中汇集的大多是外来务工青年，由于工作经验不足，收入较低，他们易于接受租房的建议。一线城市是快速发展起来的“新城市”，各项配套设施齐全，市场活跃，更多的人愿意花较少的钱获取更舒适的居住环境。而在二三线城市多为小城市，居住的大多是生活了三四十年的工人、农民，他们具有传统的观念，认为买了房才算安了家，不买房心里不踏实，因此租房政策若在二三线城市推行势必会产生不同于一线城市的问题。另外，二三线城市大多包含老城区，例如济南，老旧小区较多，要想推行租房政策，首先要解决老旧小区的改造问题，进而在此基础上建新房进行出租。老旧小区的再建工作不是一蹴而就的，需要一个循序渐进的过渡阶段。除此之外，考虑到三线城市的房价相对一线城市较低，普通工人的积蓄可以购买一套属于自己的房子，而租房的花销相对于买房的花销差别不大，因此难以改变小城市居民的住房思想。在二三线城市推行租购并举政策还需要根据城市发展的实际情况来执行。

（四）租赁房市场供应不足或供应过量

发展租赁房市场的前提条件是学位供应充足，房源供应足量，但是基于现状，并非一年半载就能解决大量供应租赁房的问题，因此实现真正意义上的 “租购并举”，还需要漫长的过渡阶段，因为目前住房资源稀缺，如若大批量建造出租房，到头来还是房产、户籍合而为一的群体优先享受公共服务，排到符合条件的承租者时，可能靠近名校、公共服务设施齐全的出租房已经被一抢而空，他们只能转向购房市场，这有可能导致又一波的买房热，助涨住房价格。从长远角度以及政府政策实施来讲，在“租购同权”政策推动下，租房市场的不断升温可能会促使更多的房地产转为租赁房产，租赁市场空前膨胀，而住房市场则会相对应地缩小，租住市场的不平衡可能会导致租赁房市场供应过多或供应不足，因而引起租房市场价格的大幅度波动。

三、文献综述

纵观中国房地产政策的演变可以发现，中国的房地产市场是在循序渐进、不断修正的过程中逐渐发展的，从限购、限贷到租购并举，出发点和落脚点始终是为民生服务，不断摸索有效抑制房价上升过快的路径,总体来讲遵循了公共政策中林德布洛姆的渐进决策模式。林德布洛姆的渐进主义思想来源于他早期的经济学研究，渐进主义论点最早出现在《政治、经济和福利》一书中，书中提出了四种基本形态，除“层级体系”外，其余三种彼此间皆有相互作用，因此作政治决策时，最聪明的方法是利用相关资深人士的打下基础逐渐推展。这被林德布洛姆称为“渐进主义”。1959年，“渐进调试”被正式提出。目前的政治大抵是渐进政治，政治界的伟人们已有共同的见解，所需要调整改变的只是一些细枝末节，在既有的政策基础之上进行边际的调整与创新，使之更适应当前的发展，这便是渐进调适。在1963年出版的《决策战略》一书中，林德布洛姆进一步阐释了渐进主义的政治观点，在林德布洛姆看来，渐进决策并不是对整个政策进行大规模的修改，而是根据环境、时间的发展做一些边际调整，渐进决策的最终目的是实现最终目标，针对当前的政策，循序渐进地制定连续性政策设计，使得当前政策更好地服务于政治目标。对于所提出的边际补救性政策进行连续不断的分析与评估，评估重要的变量对于政策发展、目标实现的影响程度，而不是对所有的影响因素进行分析。至此，渐进决策模式基本形成。

1949年以来，中国针对房地产改革所提出的政策大致可以分解为三个部分：一是从1949年至1978年的国家统一分配制度，低租金，无限期使用住房，属于的计划经济时期；二是从1979年至1998年的售房试点阶段，此时处于买卖房地产的初期，以售代租，房地产的价格开始上升；三是从1998年至今，利用市场调节来调整住房的供求。通过对以上三个阶段的分析可以看出，中国的房地产市场正是遵循了林德布洛姆的渐进主义，通过对房地产政策的不断调整寻求适合中国的房地产改革目标。

四、政府执行“租购并举”政策的原因分析

渐进决策模式下租购并举制度符合发展路径。林德布洛姆认为，渐进决策是指“决策者在进行决策时采用合法的方式对已经存在的政策采用渐进方式加以不断的修改完善，通过每一步小小的改变进行决策方案的实施和检验、矫正，在基本目标不变的前提下逐渐实现决策目标。”[5]具体而言，实施渐进决策模式的原因有以下几点。

（一）价格体系

价格主要由供给和需求决定。供给增多、需求减少，价格就会降低；供给减少、需求增多，价格就会上升。在整个社会大环境中，房子的价格主要是由供需决定的。供过于求：市场中的房子供应数量增多，而需求量保持一定数量，价格会趋向降低。供不应求：市场中购房者数量不断增加，而由于土地的有限性，房子的数量基本保持不变，价格就会提升。通过对现状的观察发现，目前的主要状态是供不应求，购房者热情空前高涨，住房供不应求，仅靠购房完全满足不了住户需求。因此，“租购并举”政策的推行极大地缓解了房地产市场的紧张局面，也减轻了购房者的购买压力，使气氛一度高涨的房地产市场有所冷却。

（二）体制要求

我国是社会主义国家，正处于并将长期处于社会主义初级阶段，人口众多，压力巨大，社会主义市场经济体制要求我们缩小贫富差距，促进东西部协调发展，共同奔赴小康社会，因此，推行租购并举模式可以阻止贫富差距进一步扩大，尤其是限购、限贷等政策频频推出，及时有效地遏制了住房投机性需求。若想长期有效地控制房地产业的发展不仅需要在购买方及时发力加快改革，更需要进行多元化、多渠道地供给，多角度地保障居民需求。

（三）保持社会稳定的需要

房地产市场的不稳定性和急剧增长性，导致一系列的社会组织结构、社会群众心理倾向、购房者的行为习惯产生不稳定性，房地产市场泡沫形成，因此，为了保持社会稳定，必须寻求解决住房问题更好的途径。

综上所述，作为对传统购房思想的反思和创新，结合林德布洛姆的渐进决策模型，提出以下建议：在价格体系方面，价格不应由某一单独方面而应由众多影响因素决定；在体制要求方面，要摸索符合本国情况的决策，从实际出发，实事求是，契合本国的实际社会层次；在社会压力方面，要避免社会压力过大造成社会动乱。国家政策的制定是社会各因素间相互作用的结果，政策制定执行不能考虑单方面的因素，若要作出相关的决策，需要听取相关专业人士的建议，从众多的方案中选择相对较好的方案，能够照顾到社会方方面面的发展，更需要循序渐进地加以执行，不能操之过急，以免出现纰漏。

五、渐进模式下租购并举政策优化路径

在“租购并举”政策中，“并”是方向，“举”是根基。要让租房市场真正成熟起来，使租房质量提高，对政策制定、政府管理、市场秩序、权利保护多方问题皆须对症下药，切实加以解决。

（一）租购并举政策优化先行

实行租购并举是为了缓解购房压力、减轻购房负担，但是仅实现租购并举并不能从根本上实现“房子是用来住，不是用来炒的”，因此在租购并举的基础上要进一步实现“同权”，保障购房与租房能够享受相同的权利、相同的待遇，这就要求我们提供足够多的租赁型住房供应和充足的教育、医疗、健康等公共资源来支撑这一政策的执行，无论哪一方面的短板都会对租购同权的实现形成制约。如若租购同权只是对现有的公共服务资源进行再分配，势必会造成资源紧张，导致市场无序竞争，因此，要想把政策落到实处还需把社会服务这个蛋糕做大。把租购并举与租购同权政策落到实处，政府部门要加大对教育、医疗等资源的投入，扩大租赁房周边优质教育资源的供给，缩小东西部、一二三线城市间教育质量的差距。在推行租购同权的同时，政府部门也要警惕由于推行租房政策而导致租赁房的房租上涨，避免房租成为一种变相“房贷”，要适当增加租赁房源的供应规模，借鉴个别一线城市的办法，划分部分区域建造只租不售房屋。此外，应当考虑到单靠房屋主管部门无法解决附加于住房上的户籍、学籍、社会保障等差异带来的不同权问题。保障在租购并举的基础上实现租购同权还需多个政府部门密切合作，相互协调，形成合力。只有多方面共同推动，并出台相关配套细则，才会使“租购同权”更具可操作性。[6]

（二）政府部门多方发力，通力合作，实现安居乐业的梦想

经过对政策执行情况的梳理可以发现，政府这只“看得见的手”占据着重要的位置，加大租赁市场土地供给，调整目前的市场结构，提高租赁性住房在住房市场中的比例。目前，和西方的发达国家相比较，我国住房租赁市场仍处于萌芽阶段，相关的制度及市场体系仍不够完善。一方面，需要提高住房租赁市场开发水平，促进住房市场规模化的发展；另一方面，政府应当严格把控租赁市场随意涨价、价格欺诈等现象，切实保障租房者和业主的权利，规范租房市场发展。

政府在频频颁发新政的同时要切实做好监督实施工作，避免有始无终。在出台新政之前，政府各部门应深入了解民情民意，倾听群众呼声，切实从群众需求出发，实事求是，踏实务实，权衡各方利弊，审慎制定相关的政策措施。租购并举政策提出以后，房地产领域的专家曾质疑该政策是否适合我国的国情，不知其是否能够推行下去。尽管有质疑，但它也有许多支持者，他们认为将迎来房地产业的“春天”。一线城市不断试水，不断矫正在实行过程中出现的问题，取得了阶段性的成果。着力打造开放、共享、安全、真实、惠民、高效、阳光的住房租赁服务平台系统，构建了基于云端的住房租赁五大平台，包括住房租赁监管服务平台、公共住房管理平台、全国住房租赁市场监测分析平台、住房租赁服务共享平台、企业租赁服务管理平台。其中包括政府类服务平台和市场化平台。五大平台具有较强的开放性和共享性，支持政府、房东、租客、经纪人、租赁企业、城市运营、平台运营、银行等监管和交易服务主体的功能和接口开放。[7]

租购并举将租购同权作为切入点，从源头保障群众利益，使租房者与购房者待遇相同，没有歧视，保障广大市民的待遇，从而使群众不再盲目购房，而是将眼光转向租房市场，这无疑可以减少炒房者，让更多人通过租房来实现安家梦。

（三）一线城市带动二三线城市协调发展

2017年，住建部同国家发改委等为满足“新市民”的住房需求，选取了广州、深圳、南京、杭州等12个城市作为首批开展住房租赁试点的城市。事实上，在租购并举想法提出之初，广州就已发布《广州市加快发展住房租赁市场工作方案》，并提出在租购并举的基础上进一步实现租购同权，赋予符合租赁条件的承租人享有子女就近入学、公共卫生、医疗等服务权益，保障租购同权。同样作为试点城市的南京市也提出结合南京市的实际情况，适时出台符合城市发展需要的租购同权政策，研究承租人公平享受城市基本公共服务的措施，明确提出承租人的权利清单，逐步实现租购同权，特别是在义务教育、基本医疗、计划生育、公共卫生、基本养老、就业服务、社会保障、住房保障和公积金提取等方面，根据本市的发展情况，进行合理化规划。让租房人和购房人享有同等权利，维护好购房人特别是承租人的合法权益，解决承租人租房忧虑与担心的问题，是推进住房市场健康发展的一个重要举措，是贯彻落实“房子是用来住的，不是用来炒的”的重要举措，也是推进公共服务均等化的重要策略。

从一二三线城市发展来看，一线城市发展迅猛，资源条件占有先天优势，二三线城市发展相对缓慢，对政策接触的并不是很多，因此，一线城市应该在充分发挥自身优势的同时向其他城市传输政策执行发展过程中的经验教训，带动二三线城市协调发展，争取实现能够惠及每个租房家庭的住房保障制度，推动我国房地产制度的创新发展。

（四）渐进模式下多主体供应体系助推“租购并举”

在一些重要城市相继出台了租购并举政策之后，租购并举成为我国解决城市住房难题的一项重要政策。多部委相继出台了一系列相关的保障政策来进一步推动租购并举制度的顺利实施。其中，构建多主体供应体系，已成为各个地方推动租购并举的一项重要举措。[8]

由于“租购并举”政策尚处试点阶段，不同城市政策各异，根据林德布洛姆的渐进决策进行分析，部分城市的引导、规范租赁政策的施行尚处于试水阶段，并没有大规模、一股脑儿地投入新政策，毕竟新政是否可行依然需要时间和实践的检验。从一些先行城市的做法来看，专业租赁机构成为市场运营主体，在专业租赁机构有效收集补充房源的同时，亟须政府政策对这一类型机构进行扶持和规范。在实践中，仅靠政府这只“看得见的手”进行调节远远不够，更需要市场“看不见的手”与其配合，多方合作，协同发力，才能更好地服务社会。2016年6月，国务院办公厅印发《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》，指出实行购租并举，培育和发展住房租赁市场，到2020年基本形成供应主体多元、经营服务规范、租赁关系稳定的住房租赁市场体系。[9]这一意见的颁布对多主体供应起到了重要的作用。

我国在住房租赁市场方面尚属新手，缺少一系列相关配套政策的支持，因此，缺乏群众的支持与认可。专门从事住房租赁的机构和企业少之又少，因此，鼓励专业租赁机构的发展迫在眉睫。政府除出台相关政策支持外还需要在税收、资金方面进行大力扶持，促进专业住房租赁机构在房地产市场发展过程中提升产品质量与服务水平。除对租房机构进行大力扶持之外，房子本身也需要进行创新式租赁实践。面对有限的土地资源，大量建造租赁房可以暂时缓解住房紧张问题，但不能从根本上解决问题。房源存量具有绝对性，应当针对固有的房源进行整合创新式租赁，整合居民闲置的房屋资源，利用市场化力量改造更新一定比例的存量房，将闲置房屋交给专业机构进行隔间式处理之后再出租，对住房客厅进行合理的改造，监管住房内改造的安全性，在充分利用存量房源的同时为租房人提供性价比更高、更优质的租房服务，以盘活闲置房和土地资源，鼓励规范化合租。

六、结语

在党的十九大报告中，习主席再次强调了房子的居住属性，并指出要加快建立住房市场多主体供给、政府各部门多渠道保障、大力推行租购并举的住房制度，让百姓们住有所居。构建租购并举的住房制度，已成为我们国家改善民生、保障民生、建设小康社会的重大决策部署，各地住房租赁市场的规范化发展已成为大势所趋。要积极推进各城市、各地区住房制度的改革，努力培育发展住房租赁市场，解决住房租赁过程中出现的问题，让“租房”成为百姓们安居乐业更好的选择。但是城市中的资源是有限的，房源不可能源源不断地给予无限量供给，购房群众的需求也处于不断变化之中，不会无限制地一直处于需求状态，因此，要基于买房和租房构成的住房体系，提升租房在住房市场中的比例，另辟渠道，疏解群众购房压力，冷却房地产市场的购房热潮，让市场趋于合理的发展轨道中。

政府基于我国现状提出租购并举的住房制度，就是要通过增加优质房源供应、转变房地产供应方式，规整市场秩序，改善住房模式，变买为租，挖掘租房市场的巨大潜力，补齐住房体系中的租房短板。让租与购政策并举互补，支撑起一个健康和谐发展的房地产市场，使社会各群体都能住有所居，安居乐业。