新中国成立以来城市社区建设的回顾与思考

张鲁宁 张芳

摘要：社区建设是对社区工作的总体概括。青海省西宁市社区实践，从一个侧面折射出新中国城市社区建设的基础面貌。城市社区建设是中国特色社会主义社会建设的重要内容，其多年的探索和发展，蕴含着丰富的实践经验。

关键词：改革开放;城市;社区建设

新中国的成立，彻底结束了落后的城市管理方式，实现了党的工作重点从农村向城市转移，社区工作逐步提上城市的管理日程，社区建设成为反映城市现代化进程的标志性工程。“所谓社区建设是对社区工作的总体概括，是指在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，提高社区成员的生活质量，促进社区经济、政治、文化、环境协调、健康发展的过程。”[1]城市社区建设是中国特色社会主义社会建设的重要内容，在纪念新中国成立70周年之际，着重以西宁市城市社区建设实践为视角回顾和总结，对未来进一步促进这项工作的良性发展有重要意义。

一、新中国成立以来城市社区建设实践的简要回顾

近代社区源于工业化的西方社会，是国家介入大众福利事业的产物。二战后，发现社区，重视社区发展，复兴和重塑失落的社区精神，逐渐成为各国政府和公众的共识和普遍性的公共政策选择，其重要性在社会治理和国家整个发展大局中日益凸显，社区建设已蔚然成为世界性潮流。

在当代中国，社区建设方兴未艾，是引领城市发展的一项基础性工作。新中国成立之初，为了消解旧的基层社会治理失范、“一盘散沙”式的危机，中央出台政策和法规，确立了“单位制”为主体、“街居制”为补充的城市组织和管理模式。“单位制”实际上是一种特殊形式的社区，囊括了城市的全部人口和社会资源，在当时的形势下有效实现了社会整合，从而为新中国推进大规模经济社会建设奠定了充分的制度基础;“街居制”则是作为过渡性的制度安排，被用来集中（一部分无组织人员），其目的在于弥补“单位制”的管理盲区，减少社会摩擦，主要强调民政和治安管理功能。实践表明，中华人民共和国成立前三十年的城市社区工作促进了城市各项发展，积累了经验，可以归为中国城市社区建设的探索和准备阶段。此后，随着党的十一届三中全会召开和中国改革开放进程不断深入，“单位制”作为计划经济产物而逐渐解体，中国城市社区建设进入全面发展阶段。在这个体制转型过程中，“街居制”逐渐改变了其“权宜性选择”的属性，开始成为新阶段城市社区建设实践的组织和空间基础。1986年，民政部率先在城市基层倡导开展了以民政对象为服务主体的社区服务工作。在此基础上，1991年，民政部从加强城市基层管理和基层政权建设高度，明确提出社区和社区建设概念，有效克服了社区服务单一性，实现了社区工作在理论上和政策上的突破。城市社区建设概念的形成，颇具国情特色，也包含深刻的中国智慧，它强调社区共同体的全方位发展，凸显的是社区体制在社会主义经济体制改革、社会建设、文化建设和社会治理中的基础性地位和鲜明人文意蕴。2000年11月，中共中央办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》;2006年，国务院发布了《关于加强和改进社区服务工作的意见》;2017年6月12日，新华社授权发布了《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》。这些文件的出台，极大地推动了城市社区建设工作。新阶段的城市社区建设，有利于城市基层政权建设和基层民主发展，它顺应国家体制转换、社会转型的时代呼求，全方位促进了市民角色由高度依赖国家的“单位人”向讲求基层自治的“社会人”的过渡。实践中，城市社区建设通过26个国家级实验区的探索，先后涌现出多个富有特色的社区建设的成熟模式，如：上海市的“街道社区管理模式”、 沈阳市的“社区组织自治模式”、武汉市的“政府社会职能社区化的江汉模式”等。当前，适合中国国情、具有中国社会主义特色的城市社区建设，以前所未有的速度正在各地蓬勃发展。

以位于青藏高原与黄土高原交汇处，具有鲜明地域风情和多民族文化特色的西部重要城市——西寧市为例，可以从一个侧面折射出这项工作发展的基本面貌。新中国成立之初，西宁市在城镇废除保甲制度，在逐步确立“单位制”为主体的新型城市管理体制的同时，建立了人民政府指导下的居民组织，由区政府派出机构——街道办事处组织开展居民工作。1954年12月，全国人大常委会审议通过了《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》，按照相关规定，西宁市在街居两级组织的名称、性质、任务和机构设置上实现了与全国的统一，并且一直沿袭到20世纪90年代。改革前的居委会组织对当时的城市社会稳定和发展起到了积极和重要作用，是与当时政治经济体制相适应的。此后，随着社会主义市场经济体制逐步确立，传统城市社会结构和组织方式发生了深刻变化，过去由各企事业单位承担的“单位制”社会职能开始向社区转移，而传统居委会组织体制已无法适应，亟待改革。正是在这样一个大的历史背景下，西宁市按照民政部有关文件精神，积极借鉴外地先进经验，从1988年起，组织居委会探索“社区服务”路子。1989年全国社区服务工作经验交流会议后，青海省民政厅结合青海省实际情况，决定在全省推行“社区服务”试点。2000年9月，根据省委、省政府统一部署，西宁市社区建设开始启动。2001年，根据中央和省委关于推进城市社区建设工作的意见，西宁市社区建设确立了四步走战略。即：第一步，2001年，制定规划，开展试点工作，通过调整居委会管辖规模，合理划分社区，组建社区组织机构，建立各项规章制度，初步形成社区组织机构框架; 第二步，2002年，推广试点经验，动员社区力量，组建各级社区服务中心和服务网络，实现资源共享，开展以社区服务为主要内容的社区工作，推动社区建设深入发展;第三步，2003年至2004年，建立与社会主义市场经济相适应的城市社区管理体制和运行机制，构建城市社区建设管理新模式;第四步，2005年，初步建成社区功能完善、服务工作规范、经济文化繁荣、居民热爱社区，有归属感、有凝聚力的现代文明社区，实现社区居民的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。四步走战略的有效实施，推动了西宁市社区建设突飞猛进。2009年2月13日和2011年12月19日，省委办公厅和省政府办公厅先后印发了《关于进一步加强社区建设的意见》和《关于加强城镇社区建设创新基层社会管理的意见》，这两个文件的出台，及时为西宁市社区建设确立了新思路、新方向。特别是后者，文件在认真调研并广泛征求各方意见的基础上，首次对社区规模设置标准等七个方面的规范性原则进行了明确界定，对于全面规范和提高社区建设水平具有重要指导意义。在这两个文件的推动下，西宁市社区建设工作步入新阶段，特别是在和谐社区建设方面，取得了显著成效。2014年11月2日，在全国第二批“全国和谐社区建设示范单位”评比中，西宁市城东区被命名为“全国和谐社区建设示范城区”;西宁市城东区富强巷社区公共服务中心和城东区互助中路社区公共服务中心被命名为“全国和谐社区建设示范街道”;西宁市城西区冷湖路社区等8个社区被命名为“全国和谐社区建设示范社区”。2018年2月17日，由青海省社区建设工作联席会议命名：西宁市城中区南滩街道南山东社区、城东区东关社区慈幼居委会、城西区虎台街道新宁路西社区、城北区小桥街道新海桥社区、大通县桥头镇小石山社区等5个社区获得全省和谐示范社区称号。[2]总体上看，西宁市社区建设整体水平走在全省和西部地区前列。

二、城市社区建设实践的基本经验

中华人民共和国成立70年来，全国各地城市社区建设，无论是东部经济发达地区的一、二线城市，还是经济相对落后的中西部地区三、四线城市，都取得斐然成就，同时，这项工作也积累了丰富的实践经验，这些有价值经验为其未来的良性发展提供了思路和方法。

（一）党政领导、部门协同、社区自治的有机结合，是做好城市社区工作的制度保障

社区共同体汇聚社会有机体的基本要素，是实现中国特色社会主义事业大发展大繁荣的基础;城市社区建设内容广泛，在中国现有改革和发展总体格局下，担负着巩固党在城市基层的核心领导地位，推动基层政权全方位建设，落实城市居民各项发展权利，满足基层民众日益增长的对美好生活需求的重要历史使命。党政领导、部门协同、社区自治的有机结合，是适应现阶段我国新型社区治理的机制和方式，能够广泛动员社区力量，整合社区资源，有效推动社区建设。自全国各城市开展社区建设以来，各地方党委政府和各有关部门成立领导协调机构，召开专题会议，出台指导性文件，积极谋划，全力推动，此项工作取得长足发展。这个过程中，各社区组织坚持社区自治的主体原则，充分体现社区居民“主人翁”地位，使这项工作有了群众基础。实践证明，社区建设离不开党的正确领导、离不开相关部门单位的密切配合，同时广大居民群众的参与也不可或缺。实践中逐步形成的党委领导、政府主抓、民政牵头、相关业务部门协同工作的联动机制，使各级党委政府在社区建设中的主导地位得到确立，基层政权组织的治理优势得到发挥，实现了基层治理与居民民主参与的有机结合。尽管实践中存在过度行政化的问题，但党政领导、部门联动、社区自治的制度安排，是社区建设持续、健康和稳定发展的有效制度保证。

（二）坚持以民为本、为民服务的理念，提升居民生活品质，推动城市社区建设发展

社区服务联系百姓千万家，其内涵就是以民为本、凝聚民心、改善民生。在城市社区建设实践中，各地方以社区公共服务作为社区建设的龙头工程，坚持因地制宜，丰富服务内容、创新服务形式、提升服务品质，社区公共服务成为党贴近基层服务群众的桥梁和纽带。如：深入实施“星光计划”，通过开展社区为老年人及其他弱势群体的服务工作，多方面满足他们的迫切生活需求;组织开展各种形式的群众文体活动，加强公民道德和科普知识等方面的教育服务，不断增强居民凝聚力和社区认同感、归属感;积极开展社区环境建设，大力实施绿化、净化、美化工程，全力营造安宁、祥和、环保的社区新家园等。实践证明，坚持以民为本、为民服务的理念，就能够密切党同群众的血肉联系，真实体现党全心全意服务群众的根本宗旨;坚持把丰富城乡居民物质和文化生活，提升居民幸福指数，作为社区公共服务的最高标准，就能够使广大人民群众真正共享到经济社会发展的巨大成果，从根本上调动人民群众直接参与基层两个文明建设和社区建设的积极性、主动性和创造性。

（三）坚持围绕中心、服务大局，不断增强城市社区建设实效性

党领导下的各项事业只有同党的中心工作紧密联系起来，才能得到健康发展，在实践中不断取得实效，这是一条被中国革命、建设和改革实践反复证明的客观规律。城市社区建设是当代中国社会主义各项建设的一项基础性工作，必须紧密围绕党的中心工作来开展，只有这样，社区建设才有旺盛生命力，在社会主义建设的总体格局中发挥出自己的价值。当前，我国正处在全面建成小康社会、着力实现中华民族伟大复兴的关键时期，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面深化改革，推动各项发展、促进民族团结、维护社会稳定，是振兴之要，也是解决各种发展問题的关键所在。城市社区建设要紧紧围绕这个工作大局，以解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题为突破口，充分发挥社区平台在创新社会管理，服务基层群众中的基础性作用，使社区建设品质得到显著提升，其成效得到居民的普遍认可。围绕各级党委、政府中心工作，寻找工作切入点，着力解决党和政府关注、人民群众关心的突出民生问题，是增强城市社区建设工作实效性的又一条成功之路。

（四）坚持改革创新，加大各项投入，为推进城市社区建设提供持续的政策、组织和物质保障

城市社区建设是一项新兴事业，基础薄弱，保障措施不足的问题短期内还难以全部解决，来自政府部门和社会各方的支持不可或缺。近几年来，各地通过政策创新，加大投入，为城市社区建设持续发展注入生机与活力。例如：以转变基层政府职能，加快服务型政府建设，推进基层管理体制改革为目标，探索政府直管或街道办事处“中心制”等方式，实现人力、财力、物力向社区下沉;推行政府购买服务制度，探索公益创投机制，为社区建设奠定物质保障基础;创新社区管理方式，建立健全社区居委会运转经费保障机制和干部报酬动态增长机制，为社区组织正常运转提供充足资金保障;充分发挥各类社会团体作用，为持续开展社区建设提供技术和人力资源支持等。政策和策略是党的生命，创新是党的思想路线的集中体现，实践证明：工作思路创新、体制机制创新、政策措施创新，是解决社区建设投入不足、后劲乏力的根本之策;只有坚持改革创新，不断加大投入力度，才能为社区建设营造良好外部条件，这是提升城市社区建设整体水平的必由之路。

（五）建设一支专业性强、素质高的社区干部队伍是推进城市社区建设的前提和基础

城市社区建设的各项政策部署能否落到实处，社区建设事业的成败与否，关键在干部。社区干部是社区工作的直接承担者、组织协调者和民主管理者，其思想政治素质、业务工作水平、民主管理能力等直接关系到社区工作效率和管理服务水平，因此，必须高度重视社区干部队伍建设，高度重视社区干部思想政治素质、职业道德素质的养成和职业技能培训工作。近年来，全国各省市区在推进城市社区建设进程中，出台多项措施，加强社区干部队伍建设，如：积极引进有社工专长的大学生进社区，为社区干部队伍增添新生代力量、注入新鲜血液;注重挖掘社区民间人才，让他们到社区兼职，优化干部队伍结构;开展形式多样的培训活动，引导社区干部学习掌握有关方针政策、管理知识和业务服务技能，提高他们从事社区工作的综合素质和工作能力等，这些措施的实施，有力推动了社区工作。实践证明，凡是社区人才队伍建设工作开展好的地方，社区工作就开展的有生气、有活力;凡是社区干部队伍建设比较薄弱的地方，社区工作也相对薄弱，需要加强。建设一支专业性强、素质高的社区干部队伍是社区建设工作获得发展，取得实效的前提和基础条件，须臾不能忽视。

注释：

[1]唐忠新著，《中国城市社区建设概论》，天津人民出版社2000年版，第73-74页。

[2]青海民政信息网。

（作者单位：中共青海省委党校;烟台工程职业技术学院）