公办幼儿园教师编制管理和使用研究——以L区为例

● 王泽雨 张惠 王艳芝

近年来，我国公办幼儿园幼儿教师的编制问题受到广泛关注。2017年7月发布的《教育部办公厅关于各地出台公办幼儿园教职工编制标准情况的通报》指出，各地要高度重视，主动作为、攻坚克难，积极研究出台公办幼儿园教职工编制标准，切实加强幼儿园教师队伍建设。2018年11月发布的《国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》明确指出，编制部门要结合实际合理核定公办幼儿园教职工编制。可见妥善解决好公办幼儿园教师编制的配置、管理和使用问题，对于提高教师的积极性、幼儿园的教育保育质量、促进公办幼儿园教师队伍建设具有重要意义。

本研究采用文献研究和调查研究的方法，从完善公办幼儿园教师编制资源的管理和使用出发，在搜集、整理L区公办幼儿园教师编制的现状中发现，L区幼儿教师编制资源匮乏，配置标准不清晰；幼儿教师人员结构性矛盾突出，不平衡；幼儿教师编制使用受限，难以实现有效动态管理。针对上述问题，建议优化编制配置，调整教师编制配置标准；促进教师编制结构平衡，推动城乡一体化进程；完善教师编制灵活使用机制，加强多元动态管理。

一、调查对象基本情况及说明

L区为石家庄市辖区，位于河北省中南部，太行山东麓，总面积603.09平方公里，L区户籍人口44万人，其中城市人口16万人，2018年人均GDP71473元。全区辖9镇、3个乡，208个行政村。

（一）L区幼儿园基本情况

本研究分别调查了L区公办幼儿园和民办幼儿园的基本情况。目前，L区共有公办幼儿园5所，民办幼儿园70所，共75所。详细情况见表1、表2。

（二）L区公办幼儿园基本情况

在公办幼儿园中，有2所市区幼儿园，3所乡镇幼儿园，2所市区幼儿园为普惠性幼儿园。全区公办幼儿园在园幼儿数共2576人，在职教职工349人，总体师幼比为1:7.4。

二、L区公办幼儿园幼儿教师编制的现状

（一）幼儿教师编制资源匮乏，配置标准不明晰

1.幼儿教师编制资源总体紧缺，乡镇最为严重

调查显示，当前在职教师数和在编教师数差距很大，如图1所示。一是在编教师占比较低。总体来看，在287名教师中，有43名教师有编制，244名教师没有编制，在编教师仅占15%。二是城乡编制资源不平衡。2所市幼儿园都有一定数量的在编教师，分别占编制教师总数的53%和47%，而3所乡镇幼儿园的在编教师数为0，差距很大。三是总体来看，编制资源匮乏。从2所市区幼儿园看，2017年3月分别有21名、25名在编教师由幼儿园转入L区育才小学，在编教师数量由原来的89名下降至43名，导致幼儿园编制匮乏问题更加严重。所以，从L区整体来看，幼儿教师编制资源严重匮乏。

图 1 L区公办幼儿园教师编制情况

表1 L区幼儿园数量

表2 L区公办幼儿园基本情况

2.幼儿教师编制资源的配置标准模糊不明

通过与L区相关人员访谈了解到，L区公办幼儿园幼儿教师的编制配置流程比较明确，有相关的规章制度，但尚未出台幼儿园教师编制配备标准，所以在实际工作中，L区是参考了《幼儿园教职工配备标准（暂行）》《关于制定中小学教职工编制标准的意见》进行配置。《幼儿园教职工配备标准（试行）》中对于教职工的配备标准做了相关规定，见表3。

该标准为幼儿园的教职工配置提供了参考，但并不是幼儿教师编制的配置标准。这就使得公办幼儿园在编教师的数量、质量配置缺乏科学性、合理性，难以满足学前教育发展的实际需要。而通过访谈发现，在实际工作中，由于多年来县区级事业编制只减不增，导致市区幼儿园编制来源匮乏。L区的幼儿教师编制近些年并没有随实际需求增加，现有的编制是历史延续下来的结果。另外，新设立的乡镇幼儿园使用差额拨款事业编制，现有的在编教师不愿流动又导致乡镇幼儿园有编难补。

（二）幼儿教师人员结构性矛盾突出，结构不平衡

调查发现，L区幼儿园在编制和人员上均呈现出明显的结构不平衡问题。包括城乡不平衡、性别不平衡、年龄不平衡、专任教师和保育员不平衡等几个方面。一是城乡幼儿教师编制资源配置不平衡。城市的43位在编教师和乡镇的全员合同制教师形成了鲜明的对比，出现了明显的城乡倒挂，注重城区优先，乡镇落后于城区。二是在编教师的性别配置不平衡。L区的43位在编教师中，几乎全部是女教师，只有1位男教师，男教师极为缺乏。三是在编教师的年龄配置不平衡。在与区幼高老师（保教主任）的访谈中我们发现，高老师（38岁）在整个幼儿教师编制体系中是最年轻的，其余老师年龄都偏大。整体上，L区公办幼儿园在编教师呈现老龄化趋势。四是在编教师的岗位配置不平衡。访谈发现，43位在编教师中大部分不是一线教师。尤其是2017年人事调动后，市区第一幼儿园仅有6名在编教师还在一线工作，其他在编教师都退居后勤岗位或跻身管理岗位，见图2。

表3 不同服务类型幼儿园教职工与幼儿的配备比例

图2 L区公办幼儿园在编教师性别、年龄、职位结构

（三）幼儿教师编制使用难以实现动态管理

《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》明确指出，要建立机制灵活的事业单位人事管理制度。新增全额拨款事业单位编制受上级政策限制，难以实现随实际需要增加或多元动态管理。缺乏编制来源，L区公办幼儿园教师编制系统运转受限，进编难。同时，编制的总量控制也导致基层管理中很难考虑一些必要的增编因素，难以设置必要的流动编制。

三、L区公办幼儿园幼儿教师编制优化方案

（一）优化编制配置，调整教师编制配置标准

中央编办、教育部、财政部《关于制定中小学教职工编制标准的意见》中指出，做好编制工作，应遵循“保证基础教育发展的基本需要”的原则。2017年教育部办公厅印发《关于各地出台公办幼儿园教职工编制标准情况的通报》，梳理归纳了北京、天津、黑龙江等15个省份出台的公办幼儿园教职工编制标准的经验做法，鼓励各省出台公办幼儿园教职工标准。

L区的幼儿教师编制显然无法满足学前教育发展的实际需要，乡镇幼儿园教师的编制问题亟待解决。建议优化编制配置体系和结构，调整幼儿教师编制的布局结构，使幼儿教师编制体系充满活力。可借鉴各地好的做法，本着“因地制宜，区别对待”的原则，明确教师核定比例，探索制定调整适合L区的幼儿教师配置标准。同时尝试幼儿教师和中小学教师编制的灵活调动，促进中小学教师与幼儿教师之间的合理流动交流，建立良好的动态交流机制。

（二）促进教师编制结构平衡，推动城乡一体化进程

政府要切实推进幼儿教师编制的结构优化，吸纳更多优秀人才，优化在编教师的学历结构；关注学历高、能力佳、专业素质强、工作态度积极的年轻教师，结合实际情况给予年轻教师适当机会转入编制内，从而平衡在编教师的年龄结构；从待遇、培训、就业前景上吸引更多男性教师的加入，促进在编教师的性别平衡；在专任教师和保育员的招聘上，要明确结构比例，明确专任教师和保育员占全员编制的比例，要相互平衡制约，有所倾向，适当配置保育员编制。深入调查乡镇公办幼儿园发展的实际情况，打破城乡二元结构，在政策上适度向农村倾斜，鼓励和支持农村学前教育的发展，推动城乡一体化进程。上级教育、人社、财政等部门可以尝试探索相应政策，对已经拥有全额事业单位编制身份的幼儿教师实行“老人老办法”，在与新成立的差额拨款事业编制幼儿园交流时可保留原身份、待遇，逐步过渡、消化，实现幼儿园由全额拨款事业单位向差额拨款事业单位的转化，拓宽幼儿教师尤其是农村幼儿教师的人才来源。

（三）完善教师编制灵活使用机制，加强多元动态管理

1.设置灵活的编制使用机制

L区幼儿教师编制在管理方式上比较僵化，核定工作受多种因素限制，且出编入编不灵活。建议完善教师编制灵活使用机制，加强编制的多元动态管理。设置流动教师编制，打破教师编制就是“铁饭碗”的固有思想，根据教师的专业素养、教育保育能力、专业发展水平配置教师流动编制，重视教师队伍的考核、考评，对于教育教学积极性不高、专业素养差、专业发展落后的教师，由教育部门解除聘用合同。

建议机构编制部门和财政部门、教育行政部门根据L区的实际情况，按照增编因素适当设置附加编制。有研究指出，中小学教师编制的7个增编因素，包括病产假、教师脱产进修学习、轮岗交流、学校教育设备管理、村教学点、乡镇中心校、留守儿童关爱服务、特殊教育学校、寄宿制学校等。幼儿教师编制的管理也可以考虑这些增编因素，适当配置。

2.试行全员聘任与同工同酬

2017年山东省济南市高新区的教师编制改革探索为教师编制改革迈出了重要的一步。虽然改革成效有待于时间的验证，但是仍不失为各地方编制优化的重要借鉴。推动幼儿园教师的全员聘任与同工同酬，幼儿园可考虑不再核定编制，实行控制数管理，促进教师工作积极性的提高与专业能力的发展，能够保护每一位幼儿教师的切身利益，使幼儿教师队伍永葆活力。当然，这需要机构编制部门、人事部门、财政部门、教育部门的联合行动和顶层统筹。

3.寻求体制外活力，提高政府的服务购买力

中央编办、教育部、财政部颁布的《关于制定中小学教职工编制标准的意见》指出，后勤服务工作应逐步实现社会化。随着社会的不断发展，教育或学前教育这项公益事业所涉及的问题越来越多，建议积极推动公办幼儿园的后勤服务社会化改革，逐步实现后勤服务人员不占用事业编制。政府要与民办幼儿园、企业等合作，通过委托第三方机构承包公办幼儿园的后勤服务工作来从众多事务中抽身，集中解决幼儿教师编制存在的问题。