政府产业引导基金运行实践与思考

孟庆海

摘 要：政府产业投资基金的爆发性增长改变了我国传统产业政策的实施方式，使股权投资成为新时期产业政策实施的重要途径。百亿元级别、千亿元级别的政府产业投资基金不断涌现，但配套的法律规制体系迟迟未现身。我国政府产业投资基金缺乏必要的顶层设计导致宏观目标左右摇摆，微观问题不断滋生。通过梳理我国相关规范性文件及基金运作中的现实问题，提出提高立法层级、改变重叠交叉的监管秩序，实行分层管理、平衡政策性目标与盈利性目标的关系，细化基金设立可行性审查标准、改善盲目跟风导致的同质化问题等对策，以期政府产业投资基金能够符合市场化运作要求，促进相关产业自身形成科学合理的竞争秩序。

关键词：政府产业投资基金；双重目标；市场化发展；法律规制

引言

截至2018年6月底，我国已成立的政府引导基金超过千只，母基金和子基金涉及金额超过五万亿元，政府产业投资基金已经成为我国加快产业结构升级、撬动社会资本、降低地方政府债务压力和促进我国市场经济发展的重要途径，成为我国新时代产业政策实施的主要手段之一。尽管规模庞大，影响广泛，目前我国仍未出台针对政府产业投资基金的法律或行政法规。法律规制缺位模糊了政府产业投资基金运作中政府与市场的边界，放大了政府产业投资基金自身存在的金融风险，加剧了当前政府产业投资基金发展的不确定性。政府产业投资基金的良性发展亟待系统全面的顶层制度设计。

1域外产业投资基金发展的政府引导

1.1发达经济体———美国产业投资基金发展的政府引导

产业投资基金①发源于美国，世界最早出现的、具有现代组织形式的专业性产业投资基金机构是成立于1946年的美国研究与发展公司。此后，美国政府于1958年出台《小企业法案》，直接推动了小企业管理局（SmallBusinessAdministration，SBA）和小企业投资公司（SmallBusinessInvestmentCompanies，SBICs）的成立，主要使用优惠贷款、债权担保、权益担保等模式引导民间资本对中小企业的投资，并着意向中小企业提供中长期类别贷款：包括股权投资和长期贷款。小企业投资公司一直是美国推动产业投资基金投资创新性企业的主要形式，也是美国成为世界上产业投资基金最发达国家的重要推手。

1.2发展中经济体———以色列产业投资基金发展的政府引导

以色列被称为“创新的国度”，属于发展中经济体，也是产业投资基金发展最为迅速的国家之一，亦是美英之外产业投资基金最为发达的经济体。以色列之所以被称为“创新的国度”，其中一个非常关键的原因就是以色列政府对产业投资基金的大力支持，并以此为基础进一步促进科技创新。因此，以色列政府在产业投资基金的发展过程中发挥了非常重要的主导作用，以色列也是政府主导型产业投资基金发展的典型代表。

2目前我国政府产业投资基金存在的突出问题

2.1政府产业投资基金的挤出效应

政府产业投资基金的初衷在于帮助相关产业克服发展初期“市场失灵”状态下的融资障碍，但政府产业投资基金与市场股权投资基金之间、不同区域的政府产业投资基金之间以及不同层级的政府产业投资基金之间也存在挤出效应。

2.2同质化严重导致政府产业投资基金之间的竞争

2015年财政部的发文明确要求各级财政部门要控制政府投资基金的数量，不得在同一行业或领域重复设置基金。但现实情况是，地方政府往往紧跟中央步伐，设立与中央层面方向趋同的政府产业投资基金，大多集中在高新技术产业、能源化工产业、互联网等产业中。很多地方政府盲目设立的政府产业投资基金与当地经济环境、自然环境不符，当地缺乏与基金扶持方向一致的项目，同时又受制于严格的区域返投比例，最终导致资金冗余。就资金冗余这一现实问题而言，还存在更加突出的矛盾。当前各级政府设立的政府产业投资基金盲目扩大规模，导致百亿元级别、千亿元级别的资金不断涌现，但规模巨大的母基金对具体项目的要求极高，单个项目投资额过亿元已成为很多政府产业投资基金选择项目的入门要求，但相较于大型企业，中小企业受制于产业发展“市场失灵”的情况更加严重。但同时受制于政府产业投资基金数量过多、同质化严重的情况，政府产业投资基金在项目选择上也存在泛化风险。即政府产业投资基金在资金运用上存在资金冗余与泛化投资的双重矛盾。另外，目前我国政府引导基金的法规冲突之处，对基金运行造成了负面影响。比如财政厅与发改委对于PPP基金模式理解的不一样。财政预算资金对政府引导基金造成的影响，这方面目前没了解到

3政府产业投资基金法治化的路径选择

3.1运作过程去行政化

政府产业投资基金在项目选择过程中，如果无法做到按照市场规律进行专业判断，并辅之以明文规定的失败容忍度，则政府产业投资基金的运作无疑将成为权力寻租的温床。在项目选择中，应该打破过去的主观判断方式，代之以明确的判断标准和门槛，使项目的判断和决策更具科学性、合理性。

3.2统筹兼顾、统一立法

政府产业投资基金数额庞大，涉及财政、产业政策等多个领域，特别是调动大量的财政资金涉及预算制度的改革与创新。提高政府产业投资基金的立法层级、进行统筹立法，是合理划分监管职权、促进政府产业投资基金面向市场化方向的制度保障。统筹立法应注重宏观把握：第一，应当牢牢把握贯穿政府产业投资基金运作全过程的财政预算资金这一主线，围绕主线构建总体制度框架。第二，要明确政府产业投资基金的法律定位，厘清其与一般股权投资基金、证券投资基金以及私募基金等金融工具之间的联系与区别。第三，以全面约束、公开透明为制度构建的基本理念，确立面向市场化发展的基本原则，满足产业政策实施市场化改革的需求，既要防止“市场失灵”也要避免“政府失灵”。第四，形成统一的监管目标，合理分配监管权限并形成完整的监管体系，避免当前碎片化监管产生的低效。

结语

政府产业投资基金已成为新时期产业政策的主要实施手段之一，几乎涵盖了从高新技术发展到传统产业升级的方方面面。统筹协调并提高立法层级是未来政府产业投资基金良性发展的必由之路。尽管本文从经济学与法学融合的视角对相关问题进行了初步梳理，但金融工具的创新性将不断对立法技术和思路提出新的挑战。完善相关立法有待更多学者深耕于政府产业投资基金领域，特别是进一步理顺在产业扶持中政府与市场的关系、财政预算管理理论与实践的创新，以及产业政策实施市场化改革法律规制的具体规则。随着政府产业投资基金法治化问题逐渐受到学界关注，必然能够改变当前理论研究严重滞后的局面，为政府产业投资基金的法律规制提供必要的理论支撑，加快构建以政府产业投资基金为代表的产业政策市场化实施方式的法律规制框架。

参考文献：

[1]陈菲琼，李飞，袁苏苏.产业投资基金与产业结构调整：机理与路径[J].浙江大学学报（人文社会科学版），2015（3）：56-67.

[2]褚保金，杨军.美国政府在风险投资中的作用及对我国的启示—以小企业投资公司（SBIC）为例[J].南京農业大学学报（社会科学版），2006（6）：64-68.