高校异地校区财务总承模式的探索与启示——基于浙江大学的创新实践

胡素英 郑赟赟

一、引 言

随着高等教育的不断发展，多校区办学成为优化高等教育资源配置和满足高校快速发展需要的普遍形式，据不完全统计，我国超过60%的本科院校都采用多校区办学。为谋求办学资源的拓展、办学影响力的提升或管理体制的创新，在“一校同城多区”办学模式的基础上，许多高校开始尝试“一校异城多区”的办学模式。

目前，理论界与实务界针对多校区财务机构设置、财务信息系统建设、核算管理、预算管理、财力资源配置、财务风险管理等方面的研究较多，取得了一定的研究成果。然而，现有研究主要将异地校区与同城校区等同对待，未考虑异地校区的财务管理特点，聚焦异地校区财务管理模式创新的研究较少。已有的异地校区财务管理研究更多地着眼于异地校区财务管理体制设计、机构设置、管理方法等，且大多偏重于理论分析，基于实务的异地校区财务管理模式研究甚为少见。鉴于异地校区已成为我国高校办学和服务社会的主要形式之一，当前异地校区财务管理又存在预算编制不科学、内部控制薄弱、产权不明晰、运行成本较高、资源配置效率较低等普遍问题，因此探索适合异地校区特点的财务管理模式就显得非常必要和紧迫。

二、高校异地校区财务管理模式及其特点

异地校区，又可称为异城校区，是设置在与学校主要办学地不同城市的校区，不具有独立法人资格。汪小布等分析了我国重点高校异地办学的模式，认为高校异地办学有创生型、分割型和延伸型三种典型模式。创生型异地办学模式是指高校与地方政府合作创建一所新的高等教育机构，高校充当“投资人”角色，创立的机构具有独立法人资格，与高校之间具有较强的独立关系，可以说实质上并不是高校的组成部分。分割型异地办学模式是高校与异地地方政府合作创办新校区，是多校区办学的一种特殊形式，异地办学机构只是高校校园在异地的扩展，本质上与原所在地新建校区没有区别。延伸型异地办学模式创办的是以培养适合当地需求的高层次人才和创新研发为目的的教育科研机构，延伸机构一般为独立法人，是高校在能力、功能和战略上的延伸。由此可见，异地校区是分割型异地办学模式的产物。陈运超对比了美国多校园大学系统和中国多校区大学管理，认为我国大学的校区与分校不同，并不是一个独立的实体，大学与校区之间是领导和被领导的关系，因此异地校区作为校区，其包括财务管理在内的各项工作也要接受大学的领导，这就决定异地校区不可能采用一个完全独立的财务管理模式。

李樟征认为就财务管理本身而言，同城校区与异地校区没有本质的不同，“其财务管理的主要内容、基本原则和主要任务是一致的”。但与同城校区相比，由于地理位置间隔以及属地管理的影响，异地校区具有相对独立性，表现在校园相对独立，教育设施更加齐全，社会保险、票据管理、银行开户、税务登记等方面存在差异，这些体现在财务上就是运行成本相对更高，需要投入的资源更多，成本结构外部管理要求存在差异，资金运作更具独立性。因此，异地校区也不能采用与同城校区一致的财务管理模式，需要在同城校区和分校之间找寻一个适合的财务管理模式。

异地校区财务管理模式的实质是财权的下放与集中，是高校财务管理中的核心问题。岳大庆等总结我国高校财务管理模式有四种：一是完全集中的财务管理模式，财权完全集中在学校，校内各学院没有任何财权；二是非完全集中的财务管理模式，二级单位对本部门能够控制的学校分配或创收的一小部分资金拥有有限的自主权；三是非完全分散的财务管理模式，学校赋予各学院一定的财权，在设立一级财务机构的基础上在规模较大的学院设立二级财务机构，对学校分配的经费可以自主安排使用；四是完全分散的财务管理模式，将学院作为成本中心和利润中心，经费和财权分散到各个学院，学校仅保留公共经费。在分析比较了国内外多所大学的财务管理模式后，基于我国高校财务管理的现状和存在的问题，岳大庆等认为非完全分散的两级管理模式，是目前我国大部分高校财务管理模式的最佳选择。

三、浙江大学异地校区财务总承模式的探索

经过多年的预算管理机制改革，浙江大学赋予了学院对学校分配的经常性经费的自主统筹权，形成了非完全分散的财务管理模式，对激发学院办学积极性、提高资金的使用效益发挥了重要的作用。但在财务管理实践过程中，也存在着成本分担机制难以建立、学院筹资意识不高、资源过度配置等问题，对进一步激发学院办学自主性形成了障碍。

为了探索这些问题的解决之道，考虑到异地校区相对独立的特点，浙江大学自2015 年起在舟山校区试行财务总承管理模式。至2017 年底第一轮财务总承周期结束，目前在舟山校区和海宁国际校区正实行第二轮财务总承。通过对浙江大学异地校区财务总承模式的研究，总结浙江大学在异地校区财务管理方面的经验，可以为我国高校日益普遍的异地校区财务运行提供可供推广的经验和综合解决方案，也为校院两级财务管理模式创新提供新的参考。

1、财务总承模式的实施背景

1998 年，原浙江大学、杭州大学、浙江农业大学和浙江医科大学合并成为新的浙江大学，2002 年学校启用紫金港新校区，至此浙江大学在杭州拥有紫金港、玉泉、西溪、华家池、之江等五个校区，形成了“同城多区”的办学模式。浙江大学实行“统一领导、分级管理、集中核算”的财务管理体制，学校设计划财务处作为一级财务管理机构，负责管理学校的日常财经工作。计划财务处下设会计核算中心，集中处理全校的会计核算业务，学校在各校区设立会计核算分中心，负责各校区所在院系和单位的会计核算工作，通过财务专网，各校区实现一账套实时运作。对涉及学校经济工作和财务活动的重大方针政策和重要问题由学校统一决策，各学院对学校分配的经费和创收的经费拥有自主统筹权，可在学校财经制度的基础上制定学院的财务管理办法，学院的财务管理工作接受学校的统一领导。在杭的五个校区除地理位置不同，其财务管理模式没有明显的差异，各校区后勤等公共开支由学校统一承担，校区仅保留少量的运行经费。

为对接国家海洋战略，浙江大学于2015 年9 月启用舟山校区，开始了异地校区办学，舟山校区主要开展与学校海洋相关学科有关的人才培养、科学研究、社会服务、文化传承等工作。舟山校区与学校本部相距较远，学校本部的资源难以辐射到舟山校区，办学所需的各类资源需要重新投入，所需的一次性经费需求大。与在杭校区相比，舟山校区相对更加独立，与地方政府的联系更加密切。为降低管理成本，学校将资产管理、后勤保障等管理权限下放到舟山校区。为了建立与事权相一致的财务管理机制，提高财务管理效率，学校制定了2015-2017 年舟山校区财务总承方案，探索在学校统一的财务制度框架内实行相对独立的财务运行机制新模式。舟山校区设立财务部，接受校区和计划财务处的双重领导，负责校区的财务管理工作。财务部员工人事关系隶属校区，业务培训由学校计划财务处负责。校区执行学校的会计核算规定，与本部实行同一账套核算。在总承框架内，校区拥有充分的财务自主权，在学校财经制度的基础上，校区可制定自己的财务管理制度，总承经费由校区自主决定使用方向，无需学校审批。校区经费实行“包干”，人员经费、日常运行、校区建设、后勤保障等各类成本均由校区承担，总承经费之外，学校不再提供其他经费支持，一定意义上实现了校区财务独立运行。

2、首轮财务总承方案的编制及运行

舟山校区首轮财务总承方案的编制思路是学校保障条件下的“经费总承”，根据舟山校区的发展规划和资金需求，结合各级财政的投入情况，学校相关部门分类核定校区的经费预算，形成“一次性经费投入+常规性经费安排”的预算方案。一次性经费投入用于校区初期的教学科研设施的建设，以各级财政投入为主，学校支持一部分。常规性经费安排用于校区日常运行与学科建设等，以学校投入为主。为增强校区可持续发展能力，校区从一次性经费投入中安排一部分建立留本基金，学校按1:1 进行配套，以其利息作为校区运行的常规经费来源补充。同时学校还为校区提供优惠的校内经济政策，对学校收取的科研及创收管理费予以全额返还，以支持校区发展。舟山校区首轮财务总承方案的组成及测算方法见表1：

表1 2015-2017 年舟山校区财务总承方案

舟山校区首轮财务总承方案于2017 年底结束，总的来看，首轮财务总承方案整体执行情况良好，2015 年、2016 年和2017 年校区实际支出分别占当年经费下拨总数的80%、88%和128%，总承期间实际支出占总承经费的94%，期末略有结余，为校区顺利启用和校区运行与发展提供了有力保障，为校区长远发展奠定了基础。

3、首轮财务总承实践存在的问题

舟山校区是新启用的校区，无历史成本可以参考，且校区具有相对独立性，前期投入大，已处于稳定运行的在杭校区的运行成本参考价值有限，因此学校在制定首轮财务总承方案时以校区规划为基础。但是，由于种种原因，实际执行与校区规划存在一定的偏差，因此首轮财务总承方案运行还是存在一定的问题，主要有：

一是经费额度缺乏弹性。生均拨款以规划人数计算的额度下拨，未考虑实际在校生人数与规划学生人数之间存在的差异，实际上2017 年底实际在校生人数仅为规划数的一半，以规划学生数计算的经费额度与实际学生数计算的经费额度存在较大的偏差。另外，以校区规划为基础的一次性投入经费期初全部下拨，与校区建设的实际情况无关。以规划为基础下拨的经费超过了校区的实际需求，在加重学校财力负担的同时，也使得校区“财大气粗”，存在经费过度使用的倾向。

二是总承方案的激励约束性不够。从表1 可以看出，除政策性经费外，校区获得的绝大部分总承经费与校区的努力无关，也与校区规划的落实情况无关。这样一来，校区就丧失了开源节流的积极性和主动性，加大了校区对学校的财务依赖，因为学校已经充分保障了校区运行所需的经费。另一方面，从获得经费的角度上看，校区规划是否完成变得不再重要，财务预算对校区发展的引导和约束作用难以发挥，校区没有动力采取足够的努力实现规划目标。

三是经费使用效益需要提高。学校支持的学科建设经费大多来源于财政专项，由于事先确定安排额度，没有考虑校区的实际执行能力，校区在经费执行上存在很大的困难。2015-2017 年，学校超过40%的中央改善办学条件专项资金投入校区建设，大大改善了校区的教学科研条件，但是也存在着部分设备所需的场地改造尚未完成、部分设备超前采购等问题。另外，由于设备采购的流程长、不确定性程度高，校区专项经费执行进度落后于学校整体的执行进度，因其所占比重高，对学校完成经费执行进度产生不利的影响。

四、浙江大学异地校区财务总承模式的完善

在首轮财务总承运行期间，学校与海宁市政府合作建立了海宁国际校区，用于与国际综合排名或单一学科排名居于前列的世界著名大学或一流学科开展合作，海宁国际校区于2016 年9 月正式启用。与舟山校区类似，海宁国际校区也具有相对独立性，拥有较大的办学自主权。鉴于财务总承模式在舟山校区的成功实施，学校确定在海宁国际校区也实施财务总承模式，并与舟山校区保持总体一致。

1、财务总承方案编制思路的修正

通过分析总结首轮财务总承实践的经验，针对实践中存在的问题，学校调整了总承方案编制的思路。在保留首轮财务总承方案中的经济政策和留本基金以外，学校调整了经费测算方法，明确了“保障基本、专项核定、开放竞争、鼓励创收、做大基金”的原则，其基本思想是在保障校区基本运行的基础之上，由校区通过自身努力争取发展的经费。具体来说：学校按照一定方式核定校区的基本运行经费，用于维持校区的日常运行，包括人员工资、教学经费、校区运行、后勤保障等；对于一次性投入项目一事一议，逐项论证，待条件成熟时再予实施，预算额度单独核定；以校区为主通过竞争获得的经费全额由校区使用；鼓励校区积极利用校区资源开展创收活动，产生的收入（含学校收取的管理费）全额返还，同时鼓励校区积极争取捐赠等社会资源，获得的捐赠经费归校区所有；争取做大留本基金，其收益由校区使用，总承期满如有结余转入留本基金，学校可给予一定的配套。

新的编制思路明确总承经费与学生人数挂钩，与自身收入挂钩，以激发校区发展内生动力，解决经费额度缺乏弹性、预算缺乏激励与约束性的问题。如果说首轮财务总承方案更多的是从资金使用角度赋予异地校区财务独立性，那么新一轮财务总承方案则是从资金筹集的角度给予财务独立，将校区作为一个独立运行的单位，其发展的经费来源于自身的筹措以及拥有的资源所产生的收入。

2、新一轮财务总承方案的内容

新一轮财务总承方案实施期限为2018-2020年，经费测算采用“收入+X”模式。收入部分是指校区自身可以获得的财政生均拨款、学费收入、住宿费收入、教学科研创收收入、留本基金利息收入等外源性收入。此项根据学生人数和实际产生的收入测定，作为校区基本运行经费。X 部分包括竞争性经费、初创期补贴和一次性投入。竞争性经费指校区从校内外通过竞争获得的经费，用于校区发展建设，包括“双一流”和“改善办学条件”等财政专项，具体额度由校区申报，按照项目立项流程论证评审确定。初创期补贴和一次性投入是在校区步入稳步发展期前学校给予的特别支持，按照“总额控制、成本共担”的原则核定控制数，根据两家单位实际需要予以统筹安排。新一轮财务总承经费的组成及测算方法见表2。

表2 2018-2020 年舟山校区和海宁国际校区财务总承方案

3、新一轮财务总承的实践

新一轮财务总承已于2018 年正式实施，与上一轮总承不同，学校年初按照规划学生人数预下达一部分总承经费，年底根据实际学生人数结算，实行多退少补。两个异地校区积极向经费主管部门申请专项经费，明确经费需求和项目实施方案，由职能部门组织论证后予以立项。2018 年舟山校区实际下拨外源性收入经费占总承方案控制数比例为100%，剔除一次性投入的影响，占2015-2017 年年平均下拨数的98%。2018 年舟山校区实际支出占当年经费下拨数的89%，高于2015 年和2016 年的比例，剔除一次性投入的影响，实际支出总额占2015-2017 年年平均支出的90%。2018 年海宁国际校区实际下拨外源性收入经费占总承方案控制数比例102%，实际支出数占当年下拨数的77%。新一轮财务总承方案取得了初步的效果。

五、浙江大学异地校区财务总承模式的启示

岳大庆等认为财务管理模式是“在一定经济制度下，对财务活动的各方面进行组织管理的制度和方法的总称”，高校财务管理模式包含“财务管理体制及在财务管理和运作中的各种制度和方法”。浙江大学异地校区财务总承模式可以概括为在学校统一的财经制度下，由校区对自身财务活动进行组织管理和政策制定，包括设置专门的校区财务管理机构，制定适合校区的财务管理制度，自主开展预算管理和内部控制建设等，其主要特点是经费包干、自主安排，总承经费完全由校区自主安排使用。浙江大学异地校区财务总承模式的实质是财权的下放，是一种分权的财务管理模式，即把异地校区作为成本中心和利润中心，异地校区承担校区内发生的所有成本，对校区财务“盈亏”负责。

异地校区财务总承模式是浙江大学多校区财务管理实践和校院两级预算管理机制改革的一种创新模式，目的是激发校区发展的内生动力、优化校区的资源配置、降低学校的财务管理成本和提升资金的使用效益。上述财务总承模式及其创新实践，对我国高校多校区财务管理和校院两级财务管理优化均有很大的启示和借鉴意义，主要包括：

1、对多校区财务管理的启示

从上文分析可知，异地校区与其他校区在财务管理上最大的不同是其成本边界相对清晰，这也是财务总承模式能够有效实施的条件之一。如果成本边界不明，那么成本管控就存在诸多不可控因素，权、责、利难以一致，财务自主运行将会受到限制。成本核算一直是高校财务管理的难点，主要原因是公共成本难以分摊。学校有大量的公共资源，并为此承担了巨额的维护成本。但是，由于公共资源具有非排他性和非竞争性，导致公共成本的驱动因素非常复杂，不能简单归因于学生人数或者其他某个特定因素，这使得公共成本很难明确归属于某个部门或学院。

因此，可以从成本的角度将校区分为两类：一类是以异地校区为代表的相对独立的校区，表现为与学校本部的成本交叉相对较少，少量交叉的成本可以通过有偿使用弥补，成本边界较为清晰，这类校区可以直接采用财务总承模式，校区内发生的成本都由总承经费弥补；另一类是财务管理上虚化的校区，表现为校区之间的联系非常紧密，校区之间的资源交叉利用比较频繁，校区成本边界模糊，对于这类校区，可以考虑将校区财务管理问题变为校院两级财务管理问题，即校区仅作为地理位置上的一个概念，内部分布着不同的院系，校区发生的成本能够明确到学院的由学院承担，不能明确的则按学校公共成本处理，由学校承担或按照一定的方式分担。

2、对校院两级财务管理的启示

学院制是高校的基本形式，如何处理学校本级与学院之间的财权关系，一直是理论界和实务界关注的焦点。财权下放是校院两级财务管理体制改革的方向，财权下放的标志是经费使用的自主权，核心问题是财力资源的配置，目的是激发学院办学积极性，提高资金使用效益。这里面有三个问题需要解决：一是财力资源配置的“度”，财力资源配置过多，则减少了学院筹资的压力，让学院存在过度发展的倾向，给学校财力带来沉重负担；而财力资源配置过少，则让学院发展面临资金困境，影响学院正常运行。二是经费使用实质上的自主，虽然学院拥有自主权，但是各个职能部门从自身管理的角度出发设置了诸多的条条框框，比如各条线的经费额度保障要求，使得学院在遵守了这些要求以后，自主使用空间很少。三是激励与约束问题，既要激励学院加快发展，又要确保学院的发展与学校的发展相一致。

当前，我国高校在解决上述三个问题上采取了多种措施，但尚未形成系统的解决模式和经验，财务总承模式为此提供了一个新的思路：

首先，量入为出与以支定收相结合。学院经费核定主要有以成本为基础核定、以收入为基础核定和以绩效为基础核定三种方法。财务总承模式可以看成是上述三种方法的有机结合：一方面以校区自身所能创造的收入作为基础核定总承经费规模，以此弥补校区运行的成本，不足部分需要校区开源节流，以达到一种财务上的自我平衡，这是一种量入为出的核定方法；另一方面又根据校区所处的发展阶段，以其支出需求为基础核定补助经费，同时通过校内外的竞争体现其发展绩效。财务总承模式经过一定的修正可以应用于学院财务管理，即以学院产生的收入为基础，扣除学校承担的公共成本，按收入的一定比例核定经费，这个比例体现了学校财权下放的程度，由学校根据人事管理和公共成本分担机制来确定。此外，对于收入基础较为薄弱的学院和需要较大一次性投入的学院，可以根据其支出需求进行一定的补助。以收入为基础，可以有效避免超前发展、过度发展的弊端，提高学院的筹资意识，减轻校级财力负担，使学校有更多的财力资源来发展。补助机制的存在又可以减少学院之间财力的不平衡，增强弱势学院发展的信心，进而促进不同学院的共同发展。

其次，加强事前和事后管理，适度减少过程管理。财务总承模式通过事前严格核定总承经费和事后加大绩效考核力度，扎牢财务管理前后两个口子，以学校财经制度作为过程边界，大大减少过程管理，在降低学校财务管理成本的同时，给予校区和学院极大的财务自主权。在这个过程中，职能部门并不参与校区和学院的过程管理，也不制订具体的经费配置要求，使校区能够根据自身发展的需要自主配置经费。职能部门的财务管理权限体现在竞争性经费的立项和事后的绩效考核，在缺乏经费分配权的情况下也能够对校区和学院的发展产生实质的影响，有利于职能部门各项工作的开展，减少财务管理改革的部门阻力。

最后，中长期财务规划与年度预算相结合。财务总承模式以三年为一期，形成了三年的财务规划，这种中长期的财务规划能够让校区和学院形成稳定的经费预期，有利于校区和学院实施中长期的发展策略，建立跨年度预算平衡机制，避免为了增加年度预算而采取短期行为，损害学校和学院的利益。另一方面，对于一次性投入经费采用年度预算的模式，确保大额投入与学院的发展规划相一致，同时，每年年末对经费进行结算，审视校区和学院一年的发展状况，发现校区和学院发展过程中的偏差，及时加以纠正，确保学院发展与学校发展相一致。

总之，浙江大学异地校区财务创新实践表明，财务总承模式具有良好的适应性和拓展性，能够发挥财务管理的激励导向作用，促使校区和学院努力开拓财源，夯实学校和学院发展的财力保障，激发异地校区和学院的办学积极性，能够在有力促进学校和学科建设的同时，实现校区和学院财务的自我平衡与可持续发展。