社会组织参与法治社会建设的路径探析

陈晓春 肖雪

摘要：全面依法治国要求推进法治国家、法治政府、法治社会的一体化建设，其中，法治社会是法治建设的基石，其本质在于规则基础上的社会自治。社会组织作为社会自治主体，近年来得到了快速的发展，并与政府形成了良好的合作关系，有效地弥合了国家与社会的裂痕，成为新的制衡力量。建设法治社会，无论从理论逻辑还是现实基础来看，都离不开社会组织的参与。基于“制度—心理—运行—评估”的分析框架，社会组织可以通过参与法的构建、培养法的认同、维护法的运行、评估法的效果来全面助力法治社会建设，形成“有良法、信仰法、能守法、会用法”的法治社会新格局。

关键词：全面依法治国;法治社会;社会组织;社会治理法治化

中图分类号：D6   文献标志码：A   文章编号：1004-3160（2019）04-0053-08

改革开放以来，党和政府高度重视法治建设，并于1999年将“依法治国”写入宪法。经过近四十年的法治建设和法治探索，2014年，党的十八届四中全会提出要“全面推进依法治国”，实施“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”[1]。这既是我党在总结多年法治建设工作基础上提出的理论创新，也是在对社会经济发展形势做出正确判断后得出的战略方针。“法治”不是空洞无物的概念，需要落实在具体的载体和空间，而社会就是实施和推行这一制度安排的基础土壤。推进法治社会的建设和生成，在一定程度上意味着法治现代化的实现。[2]

从现实环境来看，我国在现代化建设进程中，人口大量流动、迁移和重组，社会发展失衡，社会矛盾增加[3]。加上我国正处于经济社会急剧转型阶段[4]，经济发展速度放缓，部分工厂的倒闭和失业人数的增加，一些人产生对社会报复的心理，社会不安全因素增加。再者，信息技术飞速发展和不断创新，人肉搜索、网络暴力、电信诈骗等新的问题在虚拟社会里上演。这些现象都威胁着社会和谐和人民生命财产安全，同时，我国社会又面临法律规制建设滞后和个体自律不足的问题。因此，无论从理论还是现实层面，建设法治社会都已经成为我国法治建设以及现代化国家发展过程中刻不容缓的重要事项。

“法治社会”这一概念具有高度的中国特色，在西方，并不将其作为单独讨论的概念。[5]因此，目前国内诸多学者致力于首先回答“法治社会”的内涵、构成、运行体制等基础理论问题，但难免局限于理论的架构，而无法深入扩展到实践、运行的层面。欣喜的是，在对“法治社会”不同的解读中，学者们都一致肯定了社会组织在法治社会建设中不可或缺的作用。我国党和政府也明确提出要发挥社会组织在法治社会建设中的积极作用。实际上，社会组织作为政府和市场之外的第三部门，有其独特的优势和特色，它来源于社会，同时又反哺于社会。西方法治建设的成功也得益于社会组织的成熟。因此，在界定法治社会内涵、主体内容的基础上，明晰社会组织在其中的角色和功能，并分析如何发挥其独有的组织优势，助力法治社会的生成，成为我国法治一体化建设中不可回避的重要议题。

一、法治社会的概念框架及主要内容

“法治社会”的概念早在1959年就已经有所提及和使用[2]141，但是直到20世纪80年代才在学术界被广泛使用，其含义在当时被界定为“法制的社会”，以区别于法制虚无的人治社会[6]。因此，“法治社会”在过去并不被作为一个独立的概念所提及，往往被拆解成法治国家、依法治国的一部分。直到2012年末，習近平总书记在纪念现行宪法公布施行30周年大会上提出“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，法治社会才第一次被作为一个相对独立的概念所提出。[2]141因此，有必要首先对“法治社会”的概念及内容进行梳理。

（一）法治社会的概念辨析

1.“法治社会”与“人治社会”

首先，“法治社会”区别于“人治社会”。在封建专制和政治独裁体制中，一切以统治者的意志和想法为转移，社会运行的规则、权力的分配、人员的聘用等都由统治者独裁专断，国家制定的律法始终围绕统治者个人的利益来进行，权力机关和官员由统治者所指派，总之，上至国家权力的分配、下至社会运行的规则，皆由统治者所决定，即所谓的“人治社会”。“法治社会”是在对“人治社会”的批判和否定的基础上提出来的。摈弃对个人主义的崇拜，强调在民主的基础上制定默认一致的规则，并以此作为社会运行的合法依据，即为“法治社会”。广义上，一切“规则之治”皆为“法治”，无论是立法、行政机构制定的法律、规章制度等“硬法”，还是乡规民约、宗族律法、行业公约等“软法”，只要是建立在民主的基础之上、用于约束和规范个体及私人部门行为的规则，都可以作为治理社会的合法依据。因此，“人治社会”与“法治社会”的本质差异在于规则制定的基础是专制还是民主。

2.“法治社会”与“法治国家”“法治政府”

有学者认为，法治国家与法治政府、法治社会是“一体两翼”的关系。[4]69实际上，这三个概念在规则体系、规制对象和治理理念上都有着本质的区别。在规则体系上，法治国家和法治政府依据的是立法机关制定的国家法律制度，即通常所称的“硬法”体系，而法治社会的规则体系还包括了软法。在规制对象上，法治国家的内涵体系里，整个国家权力都是规制的对象，包括立法权、司法权、监督权等。[2]143法治政府则强调政府官员和各级行政机构的行为要合法、执法要公正等。而法治社会的规制范畴仅限于社会生活中个体及私人部门的行为和关系。在治理理念上，法治国家、法治政府都是运用硬法对公权力进行严格监督和限制，法治社会作为公权力运作系统之外的社会生活[4]68，鼓励公权力的“备位”，更多地运用软法实现自治。

（二）法治社会的内容体系

1.法治社会之“法”

“一切规则之治皆为法治”，“法治社会”中的“法”，不仅包括立法机构颁布的法律和行政机构出台的规章制度，社会自治过程中形成的软法也是法治社会建设的重要法源[7]，如乡规民约、市民公约、网络自律公约、行业规章、团体章程等，也都应该包含在内。在早期，韦伯就提出，现代国家统治的基础应是一套内部逻辑一致的法律规则以及得到法律授权的行政管理人员所发布的命令[8]，也就是我们后来所称的硬法体系。它由国家权力机关制定，象征着公权力，由国家暴力机关保障其实施。但是制定硬法的弊端在于，国家垄断了行政资源，垄断制定法律的权力和合法使用暴力的权力。[9]国家权力一旦出现腐败，则势必导致个人权利（权力）被侵占，社会生活的空间也会随之被控制。因此，国内外学者主张要打破国家对法资源的垄断，超越“硬法”的概念，提出“软法亦法”。[10]由于软法的制定具有广泛的参与性，制度安排上更具弹性，治理方式具有较高的民主协商性[11]，可以覆盖的领域也更广。鉴于上述中软法在社会治理中的便利性，法治社会要更多依靠软法。[12]如果私法规范和手段可以解决问题，公法规范和手段就尽可能不介入。[13]软硬法以各自独特的方式维持社会的秩序。

2.法治社会之主体

建设现代法治化国家，要转变过去“家长式”作风和观念。[14]不仅需要党政机关的顶层设计和统筹安排，也需要每个公民和组织的配合、参与。执政党是领导者，制定法律、实行法治都需要在党的领导和指挥下[15]。政府扮演着统筹协调的角色，但是在具体的管理中，党和政府要尽可能地退出社会自治领域，从管理性向备位性转变，让社会个体和社会组织承担主要的治理角色，回归社会本位。社会组织长期扎根基层、深入群众，最为了解社情民意，深知人民的需求和矛盾所在，是建设法治社会的中坚力量。只要是合法登记的社会组织都可以成为我国法治社会建设之主体。但是，必须要排除一些非法的社会组织，包括未在管理部门登记的、借助社会组织外衣开展洗钱避税、危害国家安全、敛财营利等非法活动的社会组织。

3.法治社会之规制对象

顾名思义，法治社会所指向的是“社会”，其规制的对象也必然是在社会中生活的千千万万个个体、社会组织及其行为、关系。依据国家公权力做出的行为不是法治社会规制的对象，因为社会生活中产生的行为属于个人行为，社会个体拥有自由行动、维护个人合法利益的权力。如果将组织作为人格化的个体，同样如此。但是正因为个体权力监督机制的缺失和对权益保护的强调，个体和社会组织的行为才更容易触犯社会规则，必须予以规制。在社会生活、生产中形成的社会关系同样是法治社会的规制对象。个体之间、个体与组织、组织与组织、组织内部建立的关系都要合乎法律，比如合作协议、亲情关系、雇佣与被雇佣关系、组织管理章程等，一旦经过法律上的确认，就要受到法律的限制和保护。

4.法治社会之目标

法治社会建设的首要目标在于以法治化方式解决现实社会问题，协调社会主体关系、调整社会群体间的利益格局。[4]70法治国家和法治政府重在规范“公权力”的使用，法治社会则是对私权利的规制，确保其不侵害社会公共秩序，同时又能切实保障个体合法权益。而实现这一目标的手段在于建设一套运行有效的社会规则体系，在这一体系中，要充分发挥社会自我规制的作用，尽可能地减少政府对社会运行的干预，让社会的运转从“管理”回到“规则之治”。可以说，法治社会的终极目标在于实现在规则治理基础上的社会自治。

二、社会组织参与是法治社会建设的应然逻辑

社会组织是社会成员自愿成立的、不以营利为目的自治组织，我国社会组织包括社会团体、基金会和社会服务机构三种类型。[16]与社会组织相关的概念还有“非营利组织”“非政府组织”“公益慈善机构”等，但是这几组概念所指向的含义难免有所偏颇，社会组织则能包含以上概念中蕴含的非营利性、非政府性、公益性、慈善性等特征。因此，本文选用“社会组织”这一概念。法治社会要实现广泛的社会自治，要发挥各类社会组织的作用，[17]这在理论上具有应然逻辑。

（一）社会组织能够广泛吸收社会自治力量

如前文所述，法治社会建设的最终目的在于规则基础之上的社会自治，而社會组织作为社会自治力量，是建设法治社会的基本主体之一。从兴趣爱好小组到行业自律协会，从扎根社区的各类服务机构到全国性的公益慈善组织，从法律类社会组织到非法律类社会组织，只要是立足于服务社会、维护社会秩序、促进社会自治的社会组织，皆可成为法治社会建设的主体。

（二）社会组织是社会权力的重要载体

法治国家建设要发挥国家权力的作用，法治社会则需要社会权力的推动。[18]法治社会内蕴国家权力在社会领域的弱化，以及社会权力的强化。所谓社会权力，是指社会主体所拥有的社会资源对社会和国家的支配力。[19]这里的社会主体包括公民个人、社会团体等非政府组织。社会权力的参与又具体表现在立法权的社会参与、行政权部分向社会转移、司法权获得社会性。[11]6但是，由于我国公民社会基础薄弱，以及长期受到“全能型政府”的影响，公民的权利意识和公共意识相对欠缺。社会组织作为致力于公共服务和公益事业的自治性组织，能广泛吸收人民群众参与公共事务，是培养公民精神的重要平台。此外，社会组织作为重要的第三方力量，可以阻滞国家权力的滥用[20]，同时为社会权力提供承接的平台。实际上，社会组织通过参与公共服务建设、社会矛盾调解、行业自律、纠纷解决等公共事务，能够获得社会信任和政府的支持，从而扩大其在社会建设中的影响力，驱动社会权力发挥作用。

（三）社会组织参与法治社会建设是全面依法治国的时代要求

从依法治国到全面依法治国，表面上看只是加了两个字，其内涵却出现根本上的变化。“全面”二字意味着要在各方面、多领域、深层次地推行法治，实现综合性治理。法治的对象要覆盖国家、政府、社会各个领域，法治建设的主体也要实现多元化。社会组织在法治建设中兼具主体和客体的双重身份，要同国家机构及公民一道，参与到这一场法治改革中来。实施全面依法治国中的新十六字方针——科学立法、严格执法、公正司法和全民守法，同样需要社会组织的参与和监督。科学立法要求社会组织扎根群众，成为人民表达利益诉求的平台，收集民意并及时向立法机关反映，并监督立法程序是否规范;严格执法要求社会组织作为社会公权力的代表去监督公权力是否依法行使;公正司法要求社会组织不仅要承担监督的角色，还可以作为诉讼人参与公益诉讼，保障社会公共利益;全民守法要求社会组织带动行业自律。

三、社会组织参与法治社会建设的路径选择

我国著名法学教授江必新认为，法治社会应该包括“制度面”“心理面”和“秩序面”三个方面[2]141。本文在借鉴江必新教授观点的基础上，构建“制度-心理-运行-评估”分析框架，探讨社会组织参与法治社会建设的路径。

（一）法之建构：参与制定良善之法

法治社会归根结底是要实现良法善治。然而，既有法律体系无法有效回应社会治理需求。尤其伴随网络犯罪等新型社会问题，无法及时有效地用传统的部门法予以防范和解决。因此，法治社会的第一步，就是要建立良善之法。所谓良法，不是制定的法律越多越好，而是要求制定法律过程中参与的民主性、过程的开放性、内容的科学性和有效的回应性。

一方面，社会组织长期扎根基层，可以通过调查研究，收集社情民意，形成调研报告、立法提案、建议方案等，通过民主协商的形式向国家机关反映。政府机构在征求立法草案意见、召开立法听证会时，社会组织也可以积极参与其中，发挥自身专业方面的优势，提出可供参考的专业意见，使国家制定的法律能够更具回应性和可接受性。此外，社会组织还应该承担起监督的责任，在立法过程中，主动利用微博、微信等网络媒体，鼓励全民一起参与立法的监督，形成一定的社会舆论，确保立法机构在公开、透明的环境下制定法律。另一方面，软法的制定虽然没有硬法那么严肃，但也是法治社会的制度建构中比重最大的部分。因此，客观上要求社会组织在软法制定中承担起主要起草者的角色。其一，各类社会组织要广泛行动起来，推动各领域、各行业以及各个生活共同体建立起规则体系。城乡社区社会组织要推动乡规民约、社区自治章程的建立，行业协会要推动行业自律公约的签订，各类社会组织要自觉制定内部管理的组织规章。其二，社会组织还要监督各类软法是否与硬法有冲突、矛盾之处。虽然硬法和软法不是上位法和下位法的关系，但是，硬法作为国家立法机关确定的法律，代表着国家权力，社会权力始终不能违抗公权力。在我国民间社会，一些宗族礼法和乡规民约受到落后的、传统的封建思想的影响，与我国现代法律精神和道德规范存在相悖之处，虽然过去依靠其维持了一方的稳定，但是，始终不利于我国现代法治的长远发展，也不符合我国社会主义法治体系的本质，社会组织可以参与其中予以修缮或说服废止。

（二）法之认同：培养公民的规则意识

法治社会的本质在于规则基础之上的社会自治，建构起规则体系之后，公民的自我管理、自我约束才是法治社会的核心，让法治思维成为法治社会最基本的思维模式[21]，而实现这一点，必然要树立起强烈的规则意识，培养社会法治信仰。由于市场经济起步早、发展更为成熟，西方社会受到规则主义和契约精神的长期熏陶，社会成员的规则意识较强。而在中国，主要是政府通过行政处罚、行政审批等强制性手段來树立法律的权威和震慑力，社会成员的自我规制意识不强。社会组织能以更为柔性的方式让法治意识、规则意识深入公众的日常生活。此外，法律类社会组织还可以发挥其专业优势，通过政府购买服务，承接法律宣传、法律援助等服务，扎根社区，搭建“法律咨询”“法律顾问”等平台，由专业的律师等法律工作者为社区居民提供法律服务、讲解法律知识，通过具体的案例让人民意识到法律的作用和功能，并帮助其掌握必要的法律技巧，纠正人们“信权不信法”“信访不信法”等错误观念。社会组织可以延伸到政府无法或难以覆盖的法律服务边界，让“法律”“规则”文化始终围绕在人民群众中间，通过潜移默化的形式深化其规则意识，培养人们自觉守法、遇事找法的观念。

（三）法之运行：搭建共治秩序的桥梁

法治社会的有序运行不仅要求全民守法，当社会主体发生利益冲突、纠纷和矛盾时，也要依据既定的规则体系来解决，也就是“用法”，让法律规则真正地运行、运用到解决社会纠纷中来。社会个体、社会组织和政府要通力合作，形成跨越统治和自治的共治秩序。社会组织作为独立的第三人，在统筹协调利益关系方面具有不可替代的优势[11]8，是实现共治的枢纽和桥梁。当社会存在不稳定、不安全因素时，政府会依据硬法体系，采取强制执法的措施，但有时会面临社会的不理解甚至抵抗。社会组织因长期驻扎基层，对公众的需求、想法有比较深入的了解，因此可以根据每个个体的特点展开针对性的劝说，并作为中间人进行调节，说服当事人配合政府执法，或者促进双方达成共识，疏解社会维稳压力，维护社会公共秩序和安全。同样，当社会主体之间遇到矛盾和纠纷时，社会组织可以以相对独立的立场，发挥其亲民的优势，促进纠纷双方在相对平等、缓和的氛围下实现利益的表达，并借助其专业优势提供可行的纠纷化解方案，同时协助公权力机关的执法行动，在自治和统治之间寻找共治的平衡点，以弥补政府作为单一的社会治理主体的缺陷。目前国内不少社区都在大力推行“五老”说和团、“群贤”议事团等，促进社会矛盾的化解，还有些社区成立了专门促进家庭纠纷解决的社会组织，以维护家庭和谐、促进社会稳定。此外，随着国家赋予社会组织合法的公益诉讼原告资格，社会组织可以通过司法的渠道，维护社会公共利益。社会组织参与纠纷化解的目的便在于使社会矛盾、社会问题在相对合法、合理的秩序下得以解决，避免社会主体通过非法手段采取报复、互相伤害等措施，出现侵占和损害公共利益的现象，这样不仅无法化解矛盾、解决问题，还可能危及社会的安全，危害社会的稳定。社会组织的介入可以真正使硬法得以更为柔和的执行、使软法得以更广泛的运用。

（四）法之评价：评估法治社会建设效果

建设法治社会并非一朝一夕之功，它是一项系统的、持续的、需要不断投入努力的工程。而促进法治社会不断成熟、不断向前的依据就来自于对建设效果的评估，以评促建。近十年来，国内掀起了法治评估的热潮，多地开始探索推进法治评估。但是，国内法治评估的指标体系鲜有涉及法治社会。[22-24]因此，加强法治社会评估刻不容缓。从国际经验来看，法治评估形成了由世界正义组织、世界银行等第三方机构建构的几大体系。实际上，中国法治评估模式正在从内部考评向第三方评估转型，评估模式创新的重点也在如何实现真正的第三方评估。[25]法治社会评估指标体系的构建和评估的实施，可以由我国政府通过购买服务的形式，委托高校院所和相关研究机构来承担。余杭法治指数测评是最早的第三方法治评估实践，但当时是政府牵头，联合浙江大学、中国社科院等高校和科研院所成立了法治余杭评估体系课题组。虽然具体的实施是由第三方机构完成，但是政府仍然占据着主要的领导和统筹的角色。中国社会科学院国家法治指数研究中心则是从2007年开始独立开展法治评估工作，陆续编写、出版了中国法治发展报告、中国地方法治发展报告等研究成果，在我国法治建设中承担了智库的角色。但是这些对于我国法治评估来说还远远不够，应该鼓励更多的科研院所等第三方机构加入进来，通过政府购买服务或者完全独立开展法治社会评估的研究和实施工作，深入社会法治实践，从顶层设计、落地实施到公众态度等多方面评估法治社会建设成果，并形成评估报告，提交给相关部门作为政策参考依据。

四、结语

法治社会建设是我国全面推进依法治国的重要一环，诸多现实的社会问题也急切地需要用法治手段予以解决。法治社会形成的要义在于形成成熟完善的规则体系基础上，实现社会自治。近年来，我国社会组织得到了快速的发展，政府与社会组织通过购买服务等方式建立了不同于以往的、亲密的合作关系，为社会组织参与法治社会建设打下了良好的制度和现实基础。从法治社会建设的内容来看，社会组织参与的途径可以从制度面、心理面、秩序面分别展开，具体包括建构规则体系、培育规则意识、形成共治秩序、评估法治效果等，形成全方位、多层次、各领域的新时代法治社会建设格局，推动我国社会领域的良法善治。

参考文献：

[1]新华网.中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[EB/OL].（2014-10-28）[2018-11-01]http：//www.xinhuanet.com//politics/2014-10/28/c_1113015372.htm.

[2]江必新，王红霞.法治社会建设论纲[J].中国社会科学，2014（1）：140-157+207-208.

[3]陈晓春，肖雪.共建共治共享：中国城乡社区治理的理论逻辑与创新路径[J].湖湘论坛，2018（6）：41-49.

[4] 陈柏峰.中国法治社会的结构及其运行机制[J].中国社会科学，2019（1）：65-88+205.

[5]KarenJ.Alter.Establishing the Supremacy of European Law：The Making of An InternationalRule of Law in Europe[M].Oxford：OxfordOniversity Oress，2010.

[6]張文显.中国步入法治社会的必由之路[J].中国社会科学，1989（2）：181-194.

[7]罗豪才，宋功德.软法亦法——公共治理呼唤软法之治[M]. 北京：法律出版社，2009.

[8][德]马克斯·韦伯.经济与社会[M].阎克文，译.上海：上海人民出版社，2010.

[9][德]于尔根·哈贝马斯.现代性的哲学话语[M].曹卫东，译.南京：译林出版社， 2004.

[10]罗豪才，周强.软法研究的多维思考[J].中国法学，2013（5）：102-111.

[11]汪渊智.论群团组织在法治社会建设中的作用[C]//山西省法学会、湖北省法学会、河南省法学会、安徽省法学会、江西省法学会、湖南省法学会. 第八届中部崛起法治论坛论文集，2015：14.

[12]姜明安.法治中国建设中的法治社会建设[J].北京大学学报：哲学社会科学版，2015（6）：108-116.

[13]李林.推进新时代“枫桥经验”的法治化[J].法学杂志，2019（1）：9-16+63.

[14]陈晓春，肖雪.非营利组织的法治化监管[J].上海师范大学学报：哲学社会科学版，2017（5）：53-59.

[15]武宇红.习近平法治思维的核心：坚持党的领导和依法治国的高度统一[J].湖湘论坛，2017（5）：17-21.

[16]鲍绍坤.社会组织及其法制化研究[J].中国法学，2017（1）：5-16.

[17]张文显.全面推进法制改革，加快法治中国建设——十八届三中全会精神的法学解读[J].法制与社会发展，2014（1）：5-20.

[18]蔡宝刚.论催生法治社会的社会权力引擎[J].求是学刊，2016（2）：114-121.

[19]郭道晖.权力的多元化与社会化[J].法学研究，2001（1）：3-17.

[20]马长山.民间社会组织能力建设与法治秩序[J].华东政法学院学报，2006（1）：3-15.

[21]刘丹.法治思维：治国理政新思维[J].湖湘论坛，2014（6）：5-8.

[22]周尚君，等.法治定量：法治指数及其中国应用[M].北京：中国法制出版社，2018.

[23]朱景文.中国人民大学中国法律发展报告2015：中国法治评估指标[M].北京：中国人民大学出版社，2016.

[24]钱弘道.法治评估及其中国应用[M].北京：人民出版社，2017.

[25]钱弘道，王朝霞.论中国法治评估的转型[J].中国社会科学，2015（5）：84-105+205.

责任编辑：詹花秀