论社团监管之价值目标选择与优化

摘要：从价值观层面分析，现有的社团监管价值观基本上都是二元对立的：监管和被监管。二元分离的价值范式会给国家治理现代化带来诸多不利因素，既对现代公民的公共性培育十分不利，又无法建立真正的社会信任。解决这个问题的唯一出路是从二元对立的价值范式走向一元的价值共识。只有从价值目标定位的层面上双方达成一致，才会改变二元对立的价值范式。超越秩序本身以及隐藏在社团现象背后的价值目标实际上是具有一致性的。双方在本质上并不彼此矛盾和冲突，彼此不应该对立起来。追求人民福祉是双方的共同初心。超越个人奋斗的幸福需要纯粹公共性建构的幸福和仁爱公共性建构的幸福。两种公共性联合起来一致地最大限度地放大劳动幸福程度，才能使每个人的劳动幸福权得到最大化保障和实现。社团及其监管部门只有以放大劳动幸福程度为价值目标定位，才能彼此达成真诚的合作共识。只有在公共性建构的基础上，以劳动幸福权最大化保障为价值目标定位，才能消除社团监管中的二元对立价值范式。

关键词：劳动幸福;劳动幸福权;社会组织;社团监管;公共性

中图分类号：D6      文献标志码：A     文章编号：1004-3160（2019）04-0032-09

对具有法人主体资格的社会组织进行有效监管是良善社会治理的重要方面。尽管我国有很多不具有法人主体资格的社会组织，如单位内部的社团，但具有法人主体资格的社团是社会组织的主要形态。这种社会组织有的是以营利为目的，有的是以非营利为目的。根据《社会团体登记管理条例》，我国的社团监管实行双重管理体制。一是业务主管单位同意，“成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意”①。也就是成立社会团体必须提交“业务主管部门”的批准文件，而且并不是任意业务主管部门可以批准得了的。业务主管部门一般是指县级以上各级人民政府所属的有关部门及其授权的组织。“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位。”②二是社团登记机关批准，“国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关”③。这样，一个社团要成立，就必须同时获得两个批文，任何一个批文不能拿到手，都无法成立社团。这样的双重管理体制在我国的社团管理中已经实行了多年。实践证明，这种体制有其自身优点和缺点。限于篇幅，笔者不拟过多讨论这个问题。笔者在这里主要分析这种体制选择的背后隐藏着什么样的价值预设，并讨论这种预设的合理性和不合理性。

一、社团监管之价值选择困境

在登记社团成为法人主体资格的过程中，我国法律法规比较明确的是业务主管和登记主管双重体制。尽管“国家的社团管理政策经历了一个从放任到控制、从以非常规力量管理为主到通过以法律治理为主、管理重心从中央向地方转移的过程”[1]，但这个双重管理体制一直没有发生过变化。在法治化中国的今天，各种社团要成为法律认可的民间组织，这样的双重管理体制必须同时满足要求，否则就无法获得法人主体资格。而双重管理体制也意味着，一个民间组织要合法开展活动，仅仅满足必要的社团登记条件是不够的，还必须证明其所开展的业务活动是社会所需要的。

针对这种体制，学者们进行了多视角的不同分析。有学者将现行社团管理体制定型为“监护型控制”管理逻辑，把它看成是一种“家长主义”（Paternalism）式的做法和态度，“它意味着国家对于社会團体基本上采取一种不甚信任的态度，将其看成是未成年的儿童而严加管教或‘保护，以防止其做出对国家不利的事情。”[1]有的学者提出了“现代国家构建塑造社团监管模式”，强调：“现代国家构建的路径选择主导了国家—社会关系的现实形态，而国家与社会之间的关系架构又促成了独特的政府—社会组织关系，这决定了社会组织管理体制的发展方向。”[2]近年来，网络社团不断涌现，不少研究者对此开展了研究。有的研究者认为，应该对网络社团实行分类监管，认为：“网络社团已经成为人们自发行使结社权、进行公益活动或维权行为的主要手段之一。作为传统社团及公民组织在信息时代的表现形式，网络社团深化和拓展了公民权利的真实性。但是由于网络技术自身的特点，依托于其上的网络社团很难按照传统社团的方式去进行监管”，因此应该以“主体—行为”“虚拟—现实”两个维度为基准，“对网络社团进行细致分类”[3]。笔者发现已有的关于社团监管问题的研究，大多是注重于如何监管以及如何有效监管方面，但对监管背后的价值层面的分析不够。这给本文提供了探讨的视角和空间。

从价值观层面分析，现有的社团监管价值观基本上都是二元对立的：监管和被监管。主张双重管理体制的一方，只是监管模式改变，目标是提高监管有效性;反对双重管理体制的一方则强调一个监管部门即可，应将业务主管和登记部门合二为一。事实上，党的十八大之后，有的地方就尝试用后一种单一管理方式对某些社团进行监管，社团登记部门同时也是业务主管部门。目前，对在境内开展活动的部分境外非政府组织，就是由公安部门既做登记部门又做业务主管部门从而进行监管。因此，在社团监管的实践中，双重管理体制实际上在以某种方式“被变通”。但是，笔者以为，无论怎么变通，总体上来说，大家在社团监管的价值观上是共同的二元对立价值取向：监管者希望有效地严格地监管，被监管希望行驶“自由结社权”而减少监管，最后的结果是双方在长期的博弈中达到动态平衡。这样的平衡常常因为种种监管情境的改变而出现各种不平衡，当不平衡达到一定限度的时候，监管部门又会收紧监管。如此地反复，双方则不断处于动态的由平衡到不平衡再到新的平衡中。显然，在二元对立的价值分析模式引导下，社团监管导致监管方和被监管方之间处于无法和解的困境中。

更加具体地说，因为彼此都秉持着二元对立的价值范式，导致双方不可能彻底和解，只能在博弈中彼此暂时处于平衡状态。这种二元对立的价值范式无法使双方真正彼此信任。被监管者出于自由结社权的诉求，期望监管者放松监管;而监管者却不放心，要严格加强监管。双方只能在自由结社权上相互博弈。

二元对立的价值范式有各自不同的法律依据。所以，双方的博弈往往会势均力敌，最后的结果必然是暂时的平衡。监管方的法律依据是非常充分的，诸如：《社会团体登记管理条例》《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》《社会组织评估管理办法》《民办非企业单位年度检查办法》《社会组织举办研讨会论坛活动管理办法》《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》《财政部关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》《民政部关于规范社会团体开展合作活动若干问题的规定》等各种全国性法规，各个地方还有许多相关的法律法规。所以，社团监管已经有充足的法律依据，只是如何严格依法监管的问题。同样，被监管方也有充分的法律依据，除了上述这些法律法规之外，更有宪法的结社权依据。各种法律明确禁止之外的社团之成立和登记政策以及监管似乎都应该宽松一些才对。事实上，许多民间社团都很松散，合法合规并不能全部都做到细致入微。如果十分严格地按照法律监管，大都要面临关闭的风险。有的人甚至认为，虽有法律法规作为依据，但某些规定并不一定合理。例如，章程修订本应该属于社团自己的事情，只要向社团登记管理部门备案即可，但现行的许多法规却要得到有关部门批准才能生效。社团领导人在改选的时候也是要事先获得有关部门批准才能进行。在被监管方看来，这似乎搞反了，社团领导人是社团成员民主选举出来的，属于社团内部事务，社团只要备案即可，何必要先批准然后才能改选。先批准了，还要民主选举干什么呢？于是，社团成员很容易把选举看成形式主义，最后对社团的民主培育功能也就丧失了信心。由此可见，目前的社团监管尽管有法可依，但双方各自所持的价值立场并不一致，而是彼此二元分离的。

二元分离的价值范式会给国家治理现代化带来诸多不利因素。

首先，二元对立的价值范式是非常落后的治理理念。严格来说，它属于阶级社会的“统治”思维。在阶级社会，统治和被统治是二元对立，甚至是对抗的。在社会主义条件下，统治阶级已经不复存在，人民主体性原则决定了全体人民是国家的主人，因此二元对立观念本来应该消除，二元对抗更应该根除。否则，就不符合社会主义的本质要求了。在国家治理现代化的过程中，多元主体同心治理，这要求彻底消解二元对立的价值观念。不能做到这一点，也就不可能真正达到治理现代化。

其次，二元对立的价值范式对现代公民的公共性培育十分不利。现代社会是文明社会，不同于野蛮社会，也不同于阶级对立的强权社会。文明社会的有序化依靠的不是拳头，也不是权力，而是公共性的发育。人们意识到公共性是人之为人的不可缺少特性，因而必须努力获得公共性，证明自己的公共性。然而，在二元对立价值范式下，公共性的培育受到了无形的阻碍，人们无法验证真正的公共性。他们看到的是虚假的公共性，这就会造成一些人对参与的冷漠，“事不关己高高挂起”。没有公共性，或者仅有超级低端的公共性，现代文明社会是无法想象的。

其三，二元对立的价值范式无法建立真正的社会信任。良善社会的重要标志是彼此信任，精诚合作，共同促进。整个社会是一种真正的共同体。而在二元对立的价值范式驱使下，彼此缺乏信任，你不相信我，我也不相信你;你担心我违法，我厌恶你管得死。对社团的监管我们仍然是二元对立的事实状态：政府担心社团组织违法，因而必须严加监管;社团组织则要想方设法逃避监管，要寻求所谓“真正的自由”。双方无法达成长久的和解。尽管我们试图用统一的登记管理部门作为唯一的社团法人主体地位获得途径，但在制度设计的根底上是价值二元的。统一归口登记管理的办法意味着，立法者试图将社团业务的多样性与管理的统一性结合起来。不过，体制背后的价值元素不加以更新，恐怕建立真正的互信还需要时日。

总之，双重管理体制背后蕴含的二元对立价值范式有诸多弊端。在当前的现实境遇下，我们似乎还只能在这个大盖子下面做文章，即尽力避免二元价值对立演变为外部冲突。若要彻底改变现状，从暂时的平衡转为长治久安，恐怕还是要在价值取向上根本转变才行。

二、社团监管之价值目标定位

既然二元对立的价值范式是有害的，那么如何彻底解决问题？笔者以为，恐怕唯一的出路是从二元对立的价值范式走向一元的价值共识。只有从价值目标定位的层面上双方达成一致，才会改变二元对立的价值范式。实际上，双方需要反思自己的价值目标是什么。

我们不妨换一个视角思考：社团监管的目的是什么？社团活动本身的目的是什么？他们之间有没有一致的方向呢？也就是，应该回到原点看彼此的初心是什么。对于监管部门来说，良序社会是最重要的，将社团活动维持在一种理想秩序下，是其努力的目标。这个初心本来没有错。但是需要进一步追问：维持那个秩序的目的是什么？是为了秩序良好而维持吗？似乎不应该把秩序本身作为目的。为了秩序而秩序，就极容易导致二元对立的价值判断：越是不服从监管，越是没有秩序，就应该加大监管力度。这是一种“控制”型治理。但这样的控制往往事与愿违。其实，秩序本身并不是目的，而是达到良善社会的手段。建立和维系某种社会秩序最终要归功于公民福祉上去，要有利于人民生活美好，有助于社会进步与发展，那样的秩序才是合目的的秩序。所以，秩序背后的价值目标才是最关键的。

对于社团来说，开展章程预设的各种活动，也是要有价值目标设定的。社团不是为了开展活动而活动，各种业务活动开展的目的无非让社团成员提高参与意识，共同创造自己的美好生活。社团必须有这样的价值目标意识。为了活动而活动，那是不可取的，甚至是错误的社团价值目标定位。社团开展各种活动无非是为了社团内每个成员都有获得感、幸福感和美好生活参与感。说到底，社团活动的价值目标也应该定位在社团成员的福祉上，也是為了人民生活美好。社团的目的无非或为了成员的福祉或为了整个社会的福祉或二者兼而有之。有些社团非常明显的是为了社团内所有成员的利益，但也有很多社团开展活动是公益性的，大众受益的。二者的差别仅仅在于前者是局部的，后者是更具有整体性的。但它们之间的共同点却都是为了公民福祉，只是福祉范围有大小之差而已。

可见，超越秩序本身以及隐藏在社团现象背后的价值目标实际上是具有一致性的。双方在本质上并不彼此矛盾和冲突，彼此不应该对立起来。追求人民福祉是双方的共同初心。若不是如此的话，社团监管和社团之间就无法形成共识。在笔者看来，这是由人人皆具有不可转让的初始权利——劳动幸福权所致。[4]劳动幸福权指的是通过创造性诚实劳动追求和获得幸福的权利，包括追求和获得劳动过程本身的幸福感和享受感的权利。劳动幸福权是马克思劳动理论中必然包含的逻辑意蕴。“只要承认‘劳动创造人的理论假设，就自然而然要承认劳动幸福权的初始性和不可转让性。所谓的初始性，也就是与人的存在具有直接同一性。有此权利，才成其为人;人之为人，必然有此权利。所谓不可转让性，就是该权利无法选择性地获取，与生俱来，与人同在。”[4]“劳动幸福权标示的是人本来就有通过劳动获得类本质的权利。这种权利不是外部赋予的，是人本身所包含的权利，所以属于初始权利。只要是人都有这样的初始权利。人通过劳动获得类本质，就意味着离开了劳动幸福权，人也就不成其为人了。所以，劳动幸福权跟人的存在是直接同一的，是人内在的必然性所规定的，具有不可剥夺性、不可转让性。”[4]如果承认人人都具有劳动幸福权，那么每个人合理合法地参与各种活动，就是要实现其通过自身的创造性诚实劳动而获得幸福的权利，并且要依法保障劳动过程本身的幸福感和享受感。

在马克思的劳动理论看来，个人的孤身奋斗，并不能保障长久的、可持续的幸福。只有个人的劳动纳入公共性之中，才能将劳动幸福权的保障达到最大化。人的公共性源自于对劳动幸福的追求，是人们为了最大化地保障自身劳动幸福权而探索到的一条有效路径。公共性的来源和目的均可归结为人的劳动幸福追求。这也就自然界定了公共性本身的理性限度：越是能够放大人们的劳动幸福权，公共性本身就越具有了劳动幸福的内生根基，否则公共性就是异化的力量。用公共性放大每个人的劳动幸福程度，这是人类社会从野蛮走向文明的过程中逐渐摸索出来的。当人们没有意识到公共性具有能放大劳动幸福的功能的时候，很容易把公共性看成外在的存在，看作一种他人加在我们身上的原则和要求。这就像年轻人可能会以为道德规则是前人制定而对自己过于约束，因此竭力加以突破一样。实际上，作为公共性展现之一的道德规则如果具有合理性的话，无非是为了放大个体的劳动幸福而已。这样一来，道德规则就可以看作劳动幸福的一部分，是后者内生出来的，而不是外部输入的。应然的（合理的）公共性（道德、法律等）均在“初心”上是一致的，就是要最大限度地放大人们的劳动幸福程度。

而公共性有两种：一种是纯粹的公共性（最主要的是公共部门），第二种是以仁爱之心相互联合的公共性。这两种公共性的根源均来自人们的创造性自由劳动。当人们意识到良善的公共部门可以放大劳动幸福的时候，就会很乐意地把劳动成果的一部分用税收等方式纳入公共领域，并导致公共部门的合法化。从期待的角度说，人们对这种纯粹公共性的设置在本真意义上是要有助于每个人的劳动幸福权最大化保障和实现。正因为这样，任何真实的纯粹公共性都必须是以人民福祉为上，并且要能将这种福祉最大化，才有合法性。也就是说，公共部门的纯粹公共性不仅要给人民带来福祉，不仅要超越小恩小惠式的福祉，而且要能够带来跟当时的生产力和社会发展水平相适应的最大限度的福祉。纯粹公共性放大劳动幸福的典型形式，就是给每个人提供兜底式的民生保障和公共服务，将个体的生存变成一种社会化的存在方式（即“个体生存社会化”[5]）。每个人交的是有限的税，但却可以获得诸多的民生保障。这类似于“买保险”：每个人获得的纯粹公共幸福回报，是远远大于他的付出的。所以，纯粹的公共性所带来的劳动幸福权最大化保障成为一种天经地义的道义。

不过，人们的劳动幸福权通过纯粹公共性来保障，虽然使每个人有了基本生存的基础和相同的劳动奋斗前提，放大了个人的劳动幸福程度，但这并不是最大化的劳动幸福。因为除了纯粹公共性对个体劳动幸福的放大之外，通常还会有通过仁爱之心而相互联合的公共性。这种公共性所带来的幸福可以叫做“仁爱”的幸福。人们之间相互友爱、仁慈、关爱，这是普遍的爱。这种幸福尽管不是绝对可靠和一直同等地存在，但它带来的是“额外”的幸福。在一个良善社会里，人与人之间相互联合，秉持仁爱和怜悯之心，养成必要的施舍习惯，将个人通过创造性劳动所应得的成果分享给他人，这种仁爱公共性所带来的幸福显然放大了个体孤立奋斗所产生的劳动幸福。所以，在慈善仁爱的美德社会里，人们之间的幸福程度显然有了额外的增加（见图1）。

以上两种公共性联合起来一致地最大限度地放大劳动幸福程度，才能使每个人的劳动幸福权得到最大化保障和实现。如果把劳动幸福看成纯粹个人的孤军奋战，单打独斗地拼命劳动，那样所产生的幸福无论个体多么强大都是十分有限的。而且，要是每个人都各自奋斗，那就必然形成丛林法则，人与人之间就会形成互相对立的异化关系，个人的劳动幸福也不会持久和稳定。正因为如此，所以丛林法则往往构成劳动幸福权的最大障碍。[5]227良善社会的基本标志就是两种公共性对劳动幸福的放大程度。这也构成社会治理的基本价值目标。

为了调度两种公共性对劳动幸福的放大，社会治理者需要有效地利用多种手段，同时发力，才有可能。这既包括公共部门对自身的有效治理，也包括社会力量对两种公共性的参与。从国际公认的善治标准来看，纯粹公共性和仁爱公共性都需要有广泛的参与性。这种参与的最佳方式，就是个人组成社团，积极主动地参与纯粹公共性和仁爱公共性。尤其是，仁爱公共性更是以社团（或者社会组织）为主导的参与范式为主流趋势。而纯粹公共性尽管是以公共部门为主导，但也离不开社会组织的辅助参与。因此，在本质上，社团参与两种公共性之中，并不是要与监管社团的公共部门争夺“权力”，不是为了瓜分“地盘”，而是为了放大公共性给人们带来的劳动幸福程度。这样阐释的话，社团及其监管者之间是不应该有价值目标分歧的。相反，他们之间却具有价值目标的高度一致性。在应然的状态下，民众参与社团的初心应该是出于劳动幸福权最大化保障的考虑。舍此动机，其参与性就没有了合理合法的依据。同時，社团监管者的初心也应该是出于最大化地放大两种公共性的劳动幸福程度。舍此价值动机，监管者的监管本身也会丧失合理合法的依据。在社会主义条件下，我们要坚持人民主体性，一切为了人民，一切相信人民，人民的福祉大于一切。于是，社团和社团的监管者均应该把劳动幸福权最大化保障作为唯一的价值目标定位。这是达成共识的基础，也是社会走向良善的唯一选择。

三、社团监管之价值目标优化

如前所述，社会组织及其监管者之间应该是具有一致的价值目标的，即都是出于劳动幸福最大化保障的“初心”而建构公共性。这样的价值目标之一致性，给社会组织与公共部门之间长期有效合作、共同促进公共性、最大限度地增进劳动幸福程度，提供了很好的理论基础和学理阐释。一般来说，社会组织更多地致力于但不局限于“仁爱公共性”，公共部门作为监管机构更多地致力于但不局限于“纯粹公共性”，两者之间往往能够建构合作互补的关系。所以，如果在彼此的动机都很纯粹的情况下，放大公共幸福，乃是唯一的价值指向。

然而，“理想很丰满，现实却往往很骨感”。在现实中，最可能出现的是社团与公共部门之间各自的价值目标定位不准确，违背以公共性建构为手段提高劳动幸福程度的初衷，从而导致彼此不信任的情况时有发生。双方建立互信的基础并不是要靠彼此调和矛盾，而是要依赖彼此的原初动机具有一致性。也就是说，双方要共同致力于建构公共性，从而促进劳动幸福权保障的最大化。只有以这样的共识为基础，双方的信任程度才会不断加深。按照劳动幸福最大化保障的公共性建构标准，对社会组织应该实行分类治理。有的社团监管要宽松，有的要严格，有的要禁止，有的要主动扶持，有的要实行初创观望加培育的办法进行管理。

对社团监管的力度大小，要依赖于社团及其活动本身是否符合公共性幸福放大的价值目标定位。在这个问题上，监管部门适时准确而专业化的判断十分重要，而且这种判断需要保持完全的价值中立，无论与自身关系是否“亲密”，皆以其是否背离劳动幸福之价值目标作为唯一判断依据。对那些能够真正推动公共性建构，能够助推人民福祉的社团及其活动，要给与立场鲜明的支持和保护。换言之，纯粹以人民幸福感提升为动机的社团及其活动，应该尽力放宽管制。这类社会组织只要依法开展活动，就应该大力支持，甚至“放任”其相对自由地发展。如图2所示，当社团违背劳动幸福的价值目标的时候，监管力度就要加大，反之则减少监管，甚至零监管，使其完全自主地发展和开展活动。因此，从社会治理的角度来说，来自公共监管部门的社团监管力度主要来自于社团是否有合理的劳动幸福之价值目标定位。有的社团过于注重社会权力的获取，妄图“分权”和试图挑战公共部门的权威性，其所受到的监管就必然会更加严格。例如，不以幸福最大化为直接价值定位的政治社团在一些国家往往不被鼓励发展的，因其挑战公共权威的可能性更大，所以往往会受到更加严格的监管。这可以告诉我们一个简单的道理：要感知到更小的监管力度，社团就应该回归到劳动幸福的初心上来。对于社团的自身发展来说，最好的生存之道是专注于建构公共性，放大劳动幸福程度。几乎所有社会组织要顺利地从初创发展成熟，都必须把最大化保障劳动幸福作为自己的价值目标。

不过，在现实的监管中，社会组织直接感知到的监管力度往往会影响其对监管部门的态度和合作意愿选择。尤其是，当监管本身违背了劳动幸福的初衷的时候，社团对监管的不配合、不情愿和抵触程度就必然会增加。在极端的分歧下，社团就会“不服管治”，甚至“对抗”和想方设法逃避监管。因此，监管要有合法性依据，即以建构公共性，放大劳动幸福为价值目标定位，才是合理的监管。

如上图所示，公共部门的监管越是符合劳动幸福的价值目标，社团的服从度才会提高，双方的合作也才能最大限度地展现出来。这告诉我们一个道理：当对各种社会组织实行严格监管的时候，监管部门要深刻地反省自身的监管程度是否符合劳动幸福之价值目标的程度。有的时候，可能是因为社团背离了劳动幸福的初衷，从而要求加强必要的监管;但有的时候，也可能是因为监管部门自身背离了劳动幸福的初心，从而使监管本身没有太大的必要。

由此可见，只有在公共性建构的基础上，以劳动幸福权最大化保障为价值目标定位，才能消除社团监管中的二元对立价值范式。

参考文献：

[1]邓正来，丁轶.监护型控制逻辑下的有效治理——对近三十年国家社团管理政策演变的考察[J].学术界，2012（3）：5-26.

[2]詹轶.论中国社会组织管理体制的变迁——现代国家构建的视角[J].武汉大学学报：哲学社会科学版，2015（4）：34-41.

[3]张欧阳，庞达.网络社团分类监管探析——从“主体-行为”与“虚拟-现实”双维度视角[J].学术论坛，2016（5）：129-133.

[4]何云峰.论劳动幸福权[J].社會科学家，2018（12）：8-14.

[5]何云峰.马克思劳动幸福理论的当代诠释和时代价值——再论劳动人权马克思主义[J].上海师范大学学报：哲学社会科学版，2018（5）：30-39.

责任编辑：詹花秀