基于约束条件的非政府组织监管协同研究

摘要：监管的有效性关乎非政府组织的规范化发展和高质量发展。非政府组织监管是在多元监管背景下政府依照法定职权和程序，通过一定的监管制度安排对非政府组织行为予以规范和控制，其本质属于法治化监管，它需要通过制度的协同来推动多元主体与政府监管的协同。实现非政府组织监管系统整体性最优功能的路径在于更新政府理念，树立协同监管意识，完善法律体系，优化制度结构。制度结构的优化取决于能否彻底改革双重监管体制、完善年检制度和信息公开制度、确立税收监管与淘汰制度、实现评估制度的转换。

关键词：约束条件;非政府组织监管;监管有效性;协同监管

中图分类号：D6     文献标志码：A      文章编号：1004-3160（2019）04-0041-12

自改革开放以来我国非政府组织经历40年发展，总体规模不断扩张。2017年我国非政府组织总数达到80余万个， 并且每年以10%左右的速度增长。[1]然而，非政府组织的发展既需要量的增长更需要规范化发展和高质量发展，如何通过规范和有效的非政府组织监管，推动非政府组织自主治理和公信力建设，已成为当前必须直面并亟待解决的重大问题。因历史和理解的差异性，“监管”与“管理”“规制”“管制”常交替使用，本文之所以选择“监管”是因为“监管”更能客观反映出现代国家对非政府组织的规范特征，更能表征我国政府探寻非政府组织管理体制改革的价值取向和长远趋势。

学者们关于非政府组织监管的研究，主要是从三个层面上展开：一是双重监管体制的研究。研究的基本共识是双重监管体制制约了非政府组织的发展，妨碍了政府的有效监管[2，3]。二是政府监管模式的研究。有学者总结了世界各国政府常见的二种模式，即综合统筹管理模式和目的事业管理模式[4]。康晓光提出了分类控制模式[5]，认为中国政府根据非政府组织的挑战能力和提供的公共物品实施分类控制策略。刘鹏基于中央政府和地方政府在非政府组织监管方面的制度创新提出了嵌入式监管模式[6]。杨志云认为中国的非政府组织监管呈现出放宽准入和强化监管的策略性收放特征[7]。三是监管的具体制度研究，涵盖登记、年检、评估、税收、淘汰、信息公开等具体制度，研究的共性在于期望通过对监管具体制度的优化来推动监管的有效性，但此层次研究成果相对少见。本文拟在现有研究的基础上分析非政府组织监管的逻辑构成，明确约束条件，提出非政府组织监管协同优化的路径。

一、非政府组织监管的逻辑构成

（一）政府监管与多元监管

非政府组织监管有广义和狭义之分。广义的非政府组织监管，即多元监管，是指由国家机关、第三方机构、公众和非政府组织自身对非政府组织行为所进行的监督和约束。在多元监管体系下，监管主客体的角色并非固化。一般而言，非政府组织及其行为是作为监管客体而存在的，非政府组织的自我监管使其角色进行了主动的转换。作为监管主体的第三方同时又是政府监管和公众监管的客体。狭义的非政府组织监督，即政府监管，是指有关国家机关依照法定职权和程序，通过一定的监管制度安排对非政府组织行为的规范和控制。因为狭义上的监管所具有的强制性、权威性而成为非政府组织监管的核心，多元监管构成了政府监管的交互环境。

（二）非政府组织监管的本质

从各国非政府组织监管实践来看，非政府组织监管最终要走向法治化监管阶段[8]。基于非政府组织监管的依据、目标和标准，非政府组织监管属于法律、法规的管理，即法治化监管。法治化监管是制度化和非人格化的监管，它包含三大基本意涵：首先，法治化监管是在法律规定内的监管，监管主体、客体、内容、工具等都是由法律明文规定;其次，法治化监管是依照法律规定的正当程序进行的;再次，法律标准和正当程序的逻辑必然是公开透明的监管，监管行为作为一种权力运行和制度运行必须是在阳光下进行，同样受到广泛的监督。历史已经证明，无视法律、践踏规则的临时性、运动式的集中清理整顿，无法使非政府组织发挥其正常功能，无法使社会有序运行。换句话说，非政府组织监管的过程就是以法治为基础的监管制度及其运行的过程，不言自明，非政府组织监管的效能很大程度上取决于监管制度及其运行。影响非政府组织监管效能的因素是复杂而动态的，但其中最基本的因素有二：一是规则以及规则约束下的关系结构。根据系统论，非政府组织监管规则系统不同的排列和组合，监管系统的完备性、耦合性以及与外部环境的适应性关乎监管的效能。非政府组织监管作为一个包含多个子体系的结构复杂的系统工程，系统中的各个子体系需要相互契合、相互作用、相互促进。当它们协同一致时就能发挥整体性最优功能，一旦其中某个子体系或某个环节出了問题，就可能使整个监管体系效能低下。二是在一定的制度环境下，非政府组织监管过程中监管主体和客体的行为以及行动策略。监管制度作为规则体系，尽管在其运行过程中，为行为主体提供了行为的标准和规范，界定了组织行为被认可的条件，从而为非政府组织及其他主体的行为提供激励和约束机制，但是，面对规则体系，各行动主体并非无能为力，他们所采取的行动和行动策略影响着监管的效能。纷繁复杂的主体的行动和行动策略的背后是他们对监管制度的认知、认同度以及监管制度的执行力。因此，只有通过制度的协同推动多元主体的监管协同，才能实现非政府组织监管的高效能。

（三）非政府组织监管的内容构成

改革开放后社会组织发展的四十年，也是非政府组织监管实践的四十年，是从放任、法治化探索到法治化监管不断发展的四十年①。当前，已形成了覆盖从组织成立、组织活动到组织退出的非政府组织运行全过程的监管内容体系。

1.登记备案制度

登记备案制度涉及非政府组织设立阶段和日常的监管。鉴于其折射政府对社会组织成立所持的态度和价值判断，如：该制度是否伴随着一定形式的许可和资格准入？是否所有的非政府组织都要进行登记还是只有部分特定的社会组织才需要登记？不登记的非政府组织是否是非法组织？在我国，登记制度是作为社会组织管理的基本制度安排而存在的。

改革开放后，《社会团体登记管理条例》于1989年10月25日正式颁布实施，1998年又对该条例进行了修订。为了加强对特定的非政府组织的监管，国务院相继颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998年）、《基金会管理办法》（1998年）、《外国商会管理暂行规定》（1989年）。2004年，国务院又颁布了《基金会管理条例》。2016年《慈善法》颁布并正式实施。2017年《境外非政府组织境内活动管理法》正式施行。上述法律的颁布奠定了非政府组织登记制度的基本框架，不仅确立了现阶段非政府组织的归口分级登记为核心制度的制度体系，也为信息公开制度、年检制度、评估制度和淘汰制度等具体制度安排奠定了法律基础。归口分级登记是非政府组织（境外在华非政府组织除外）统一由民政部和地方县以上各级民政部门登记②。在设立环节，业务主管单位负责对非政府组织的初审，并提供批准文件;初审通过后，登记管理部门接受登记申请，并做出是否登记的决定。在日常环节上，登记管理部门负责非政府组织的变更、注销登记、年度检查、监督检查及行政处罚等日常监管; 业务主管单位除对非政府组织行为提供监督和指导外，还要负责变更登记、注销登记前的审查等职能。由此，在设立和日常监管两个环节实现了双重监管的基本制度安排。

基于双重监管体制弊端的共识与监管实效不足的现实，在民政部等有关部门自上而下的大力推动下，广东省和浙江省温州市先后突破双重监管体制，探索建立直接登记制度。[9]伴随着政府机构改革和政府职能转变，备案制度应运而生。应该看到，直接登记制度和备案制度是降低登记门槛、简化登记程序、突破双重监管的有益尝试，但毕竟适用范围有限，尚无法撼动双重监管的属性。

2.年检制度

年检制度是社会组织登记管理机关依法按年度对社会组织遵守法律、法规、规章和章程开展活动情况实施监督管理的制度。由此可知，它是非政府组织日常行为监管的主要形式。如前所述，我国的非政府组织年检制度的设计并没有让业务主管部门缺位，非直接登记的非政府组织需接受业务主管机关的初审。从年检实践来看，年检具体内容和重点并非一成不变，但基本上涵盖：组织基本情况和治理结构、机构建设情况、业务活动情况、财务和资产状况、履行信息公开义务情况、接受监督管理情况等。其中，业务活动和财务状况一直在年检中占有重要地位。通常情况下，在年检过程中，登记管理机关对社会组织报送的年检材料进行检查、分析，并做出年检结论。年检结论，分为合格、基本合格和不合格。年检不合格可引起监管部门进入执法程序，对非政府组织实施行政处罚，显然，年检制度是作为登记管理机关履行行政监督职能的刚性制度而存在，制度目标在于推动非政府组织加强自我管理，确保合法运行、提升规范性和公信力。年检制度的运行状态和制度目标的达成状态直接反映非政府组织监管的效能。

3.信息公开制度

信息公开制度是非政府组织多元协同监管有效性的必要前提。从信息公开意愿角度进行区分，信息公开制度有强制性信息公开制度和自愿性信息公开制度。两者相互区别又相互联系，理想的状态是相互促进，相得益彰，协同推动非政府组织的良好治理和公信力建设。强制性信息公开制度如果缺乏自愿性公开制度的支持，其对监管的功能发挥将大打折扣，同理，自愿性公开制度如果缺乏强制性信息公开制度的支持和保障，则将成为无源之水，脆弱而难以持续运行。由于强制性信息公开制度的基础性和主导性地位，本文仅探讨强制性信息公开制度，前述法律框架为非政府组织信息公开制度提供了法律依据，尤其是《慈善法》，将信息公开专列，明确了公益慈善类非政府组织信息公开的原则和内容。依据国家法律法规，依法登记成立的非政府组织在运作过程中以规范的格式及程序将组织的治理结构、筹资进展、财务报告、年度重大事项等主要信息真实、准确、完整、及时地向政府、捐助人、受益人及社会公众公开或依申请而向特定的个人或组织公开。2004 年颁布的《民间非营利组织会计制度》作为财务信息公开方面的专门法规，要求非政府组织定期进行财务会计报告，并规定了非政府组织对外提供的财务会计报告的内容、会计报表的种类和格式、会计报表附注应予披露的主要内容，以综合反映非政府组织的财务状况、业务活动情况等。现行法律框架确立了信息公开的基本制度规范，但尚缺乏制度执行的具体规则以及违反信息公开制度的法律救济途径。[10]

4.淘汰制度

非政府组织的淘汰包括两层含义：一是组织法律主体资格的主动消亡，即非政府组织因使命的达成或其他原因自愿解散，或合并、分立等的过程和状态;二是指登记机关依据法律法规对非政府组织予以取缔，强制其解散，使其退出社会的过程和状态。淘汰制度目标在于通过法律规范明确社会组织的退出，以公开的方式宣告主体资格的终止，契合信息公开制度，净化非政府组织健康发展的空间，推动非政府组织的有效监管。在前述法律框架下，我国非政府组织的淘汰方式主要有三种：注销、撤销与取缔。注销是指社会组织发起或成立时的宗旨已完成，因自行解散、分立、合并或其他原因，注销原社会组织登记的行为。注销意味着法律主体资格以法律规范的程序主动消亡。撤销是指合法存在的社会组织因从事某种违法行为，而被登记机关撤销其资格的行政行为。取缔是指民政部门通过行使执法权，强制解散非法存在的社会组织。注销或被撤销的社会组织，都是经过登记具有合法身份的组织，但被取缔的非政府组织却从未登记或者是登记之后已注銷或已被撤销的。[11]因被取缔的非政府组织不存在主体资格的丧失问题，不在本文探讨之列。

在注销制下，在非政府组织通过治理结构自主做出注销决议后，须在业务主管单位指导下成立清算小组，完成有关清算工作后再向登记管理机关申请注销登记。经审核准予注销的，登记管理机关收缴登记证书，印章和会计凭证，并出具注销证明文件（被注销组织的附属机构、代表机构一并注销），并向社会予以公告。在撤销制下，撤销的主要条件包括：登记时弄虚作假的;登记后1年内不开展活动的;将登记证书涂改、出借、出租或将印章出借、出租的;未按章程、宗旨和范围开展活动，且情节严重的;从事违法活动的。撤销的法律后果因撤销事由的不同有所区别，其程序的复杂性自不待言。淘汰制度不仅事关主体资格的消亡问题，还涉及资产清算与处理问题与淘汰后的法律责任。目前，非政府组织淘汰后的资产处理的法律规范的缺失与碎片化问题突出。基本的法律框架虽均涉及资产清算，但一致性差，至于清算剩余财产如何处置，三大条例仅《基金会管理条例》有所涉及，但操作性不强，要求按照章程的规定用于公益目的，“无法按照章程规定处理的，由登记管理机关组织捐赠给与该基金会性质、宗旨相同的社会公益组织，并向社会公告。”《慈善法》则要求慈善组织清算后的剩余财产，应当按照章程的规定转给宗旨相同或者相近的慈善组织;章程未规定的，由登记管理部门主持转给宗旨相同或者相近的慈善组织，并向社会公告。显然，其规定仍属于原则性的规定。完整的淘汰制度设计还需要包含非政府组织淘汰后的责任规定，但迄今阙如。

5.评估制度

非政府组织评估作为非政府组织监管的辅助制度，旨在通过评估--信息公开--激励与失信惩处机制推动多元主体协同监管，在第三方评估制度尚不成熟的情况下，目前的评估制度可以归纳为登记管理机关主导的等级评估。[12]评估的依据包括：2007年民政部出台的《民政部关于推进民间组织评估工作的指导意见》《全国性民间组织评估实施办法》及2011年实施的《社会组织评估管理办法》等。在上述法规指导下，非政府组织以自愿方式参与评估，但必须获得登记证书满两个年度，每5年为一个评估周期。虽缺乏统一的评估指标体系，但评估基本上按法规要求，在基础条件、内部治理、工作绩效和社会评价四个维度展开。评估共设五个等级，获得3A以上评估等级的非政府组织，可以优先接受政府职能转移、获得政府购买服务、政府奖励等资源。

二、非政府组织协同监管的多重约束

非政府组织监管系统整体性最优功能的發挥需要克服约束条件，如前所述，非政府组织监管的约束条件基本来自两个方面：一是监管规则以及规则约束下的关系结构;二是监管主体和客体对监管制度的认同度和执行力。二大因素的交互作用使非政府组织的协同监管目标遭遇多重约束。

（一）政府监管理念的滞后

受体制惯性影响，政府管制思维浓厚。政府在一定程度上以工具论的角度看待非政府组织[13]，不能将非政府组织视为国家治理体系中的重要主体和合作伙伴，对非政府组织缺乏信任，认为需要严加控制，忽视了非政府组织自主治理的重要性，不利于非政府组织自我监管与政府监管的协同。对非政府组织的监管应该是对其行为的监管，在双重监管体制只是局部突破的情况下，无法改变监管重登记轻行为的事实，目前仍将是否登记作为判断非政府组织是否合法的第一标准[14]，直接登记与双重管理并存，不仅固化了政府的实用主义态度，而且加重了登记管理机关监管责任与监管能力的不匹配性。由于政治责任和行政责任没有有效分离，监管部门之间的责权利边界的模糊性，再加上部门利益的考虑，许多业务主管机关与其他相关政府机关抱着“多一事不如少一事”的态度，对非政府组织监管抱一种消极的态度，缺乏协同意识。

（二）不健全的法律体系

不健全的法律体系构成了非政府组织协同监管的又一约束条件。首先，法律位阶低。《慈善法》的出台虽使非政府组织领域有了第一部基础性和综合性法律，但它覆盖的范围毕竟有限。当前涉及非政府组织监管的立法基本上是国务院颁布的行政法规、各部委的部门规章以及地方性法规和文件，权威性不足，约束力不强。其次，碎片化特征明显。相关法律缺乏整体设计，较为零散，缺乏系统性。[3]三大条例与《慈善法》存在诸多不一致和冲突之处，其他相关法规的碎片化更为明显。以非政府组织淘汰制的法律规范为例，不同法律规范对于退出的具体规定存在明显差别，相关规定与《行政许可法》《行政强制法》《民办教育促进法》等相关法律衔接不畅，引发了登记管理机关执法实务的诸多困惑[15]，不能不影响监管的实效。再次，缺乏可操作性。非政府组织基本法律框架的一个基本特征是相关法律规范的原则性，缺乏相应的配套法规和制度，可操作性低，制度实施难。从登记备案、信息公开、年检、评估到淘汰等具体制度安排亦都可以看到法律法规模糊性与不合理性的痕迹，立法质量存在瑕疵大大提高了监管的成本，降低了监管的效能。最后，立法空白。尽管监管的相关法律在不断完善的过程中，但仍存在大量空白之处，迄今尚缺乏一部统一的非政府组织法，为非政府组织协同监管提供法律保障。对非政府组织行为的监管需要强化税收管理，以真正摆脱我国非政府组织监管的控制性特征，而这方面的专门立法却阙如，对政府监管责任的相关立法基本缺乏，诸多相关法律没有明确规定相应的救济途径。

（三）欠合理的制度结构

不合理的具体制度安排是不健全的法律体系的逻辑结果和具体体现。监管的具体制度应该通过制度协同充分发挥各监管主体的优势，实现政府监管的强制性、有限性和其他监管主体监管的柔性和全面性的协同，实现他律和自律的协同。嵌入式监管在监管制度不完善的情况下，在一定程度上能解决政府监管的效能问题，但柔性化监管绝不应成为政府监管的基本特征。“最小限度”和“最简限度”是政府监管有效性的前提[16]。“最小限度”要求从组织的角度，政府监管的重心应置于具有法人资格的非政府组织。从行为的视角，政府监管的重心是具有法人资格的非政府组织行为和非法人非政府组织的非法行为。“最简限度”要求政府监管遵循底线原则，在确保底线的前提下，监管的强度与享受税收优惠和政府财政支持相关，监管的职权和责任明晰，“最简限度”还要求赋予其他监管主体参与监管的清晰权利和能力，以推动多元主体的协同监管。以“最小限度”和“最简限度”来考量现有监管制度安排，可以发现，除存在前述问题，还具有以下明显不足：第一，监管重心不合理。登记备案制度作为制度重心浪费了大量监管资源，既不利于非政府组织的健康发展，亦不利于有效阻止和处置非法人组织和自然人以公益的名义所从事的非法行为。第二，年检的监管功能发挥失常。作为日常监管的年检制度未能被置于应有的地位，不规范的年检内容、不明确的程序、不确定的结果公布与运用，以及与其他制度安排的低契合性使年检制度的运行深受参与年检人员个人因素的制约。年检人员工作强度高，专业知识缺乏，再加上其他个人因素和环境因素，年检实施趋于形式化。第三，强制性信息公开制度的非强制性与制度缺陷。目前，强制信息公开的内容、格式、程序、方式与适用对象不明确，缺乏对违反信息公开法律要承担何种责任的规定，强制性信息公开的非强制性明显。此外，强制信息公开制度未能与登记备案制度、淘汰制度、税收监管等制度设计结合起来，未能有效引导非政府组织完善自愿性信息公开制度。在制度运行中，信息不公开不透明的现象十分普遍，且大量公开的信息难以达到真实、准确、及时、完整、具体、相关、恰当的标准，信息质量和有用性值得怀疑，致使信息公开制度未能发挥有效监管和推动协同监管的功能。第四，税收监管的缺位。现有税收政策散见于所得税、流转税、财产税等的实体法的规定中，税收优惠的规定分散于各个税种之中，且征收与减免的界限清晰度不足，相互之间缺乏衔接，甚至存在矛盾，税收监管运行混乱。第五，淘汰制度尚未建立。如前所述，相关法律规范笼统与碎片化，程序繁琐，注销和撤销的淘汰机制都存在不同程度的堵塞。在注销制之下，制度的非规范性和手续的复杂性，主动注销缺乏动力，致使所谓的“僵尸组织”“空壳组织”“休眠组织”大量存在。撤销制涉及行政处罚，制度本身的缺陷与登记管理机关的行为能力不足使监管陷入困境。在监管失败的情况下，政府自觉不自觉地采取非常规的运动型清理整顿的方式。这种运动型淘汰制凸显监管的控制性，不仅与政府监管的法治化相背离，而且对非政府组织的健康发展造成消极影响。第六，以政府为主导的评估制度无论从评估主体准入标准、评估标准与指标、评估程序与评估结果的运用等方面都存在较大的不规范性，很难确保评估的客观性和质量。非政府组织的运行绩效属于自主治理的范畴，在非政府组织监管乏力的情况下，这种评估制度的存在有着推动非政府组织有序发展的合理性，但毕竟在政府监管资源有限的情况下加剧了监管工作量与监管资源的矛盾。因此，以政府为主导的评估制度应逐步退出，代之以第三方评估和内部评估，建立他律与自律相结合的柔性型协同监管。

（四）脆弱的协同监管力量

1.弱化的政府跨部门协同监管力量

首先，登记管理部门实施从登记、日常行为到淘汰的全过程监管，并被赋予惩治违规违法行为的职能，但经费不足，人员配备少，且缺乏与监管职责相称的专业水平。在监管能力与监管职责明显不对称情况下，登记管理部门选择形式化年检与忽视淘汰，加强分类管理与嵌入式监管，非政府组织的等级评估成为政府监管的重要形式，这无疑更加剧了监管工作量和监管资源的矛盾。业务主管部门虽具有前置审批、协助与配合登记管理部门监管责任，但基于不存在明确的法律授权、责权利边界不清晰的现实，选择偏重前置审批，没有精力或不愿日常监管，直接登记后更顺理成章地采取消极的态度，采取放弃监管或重复监管的策略以降低监管责任风险，因而少有协同监管的行为。政府监管的部门还涉及税务、审计、司法、公安、国安、文明办以及其他部门，因缺乏监管职责分工的明确规定，信息不對称与监管风险的考虑，各部门缺乏协同监管动力，在监管行为上各自为政、互相推诿、难以凝成协同监管的力量。脆弱的协同监管力量直接导致重复监管与监管盲区并存，还极易引发监管机构滥用职权、失职行为等监管失败问题。

2.虚化的多元主体协同监管力量

第三方能够运用专业的评估工具对非政府组织进行合理的客观公正的等级评估，但在当前的制度环境下尚缺乏真正意义上的独立第三方机构和第三方评估。公众虽享有对非政府组织监管的权利，但保障该权利的规定一直处于缺位状态等。公众可以采取参与、举报、媒体披露、控告等方式实施监管，但信息公开制度的缺陷，运用司法途径实施监管的诸多限制，加上精力和时间的限制以及缺乏有效的监管保护，公众监管的意愿和能力均不足。最有效的监管协同来自非政府组织的自律。非政府组织可以通过有效的理（董）事会治理和监事会治理，确立完善的自愿信息公开制度来实现自我监管。但在不规范的法律体系下，完善的自我监管反而不利于组织的生存。由此可知，多元主体蕴含着巨大的监管力量，但在当前的监管制度下无法获得释放而变得虚化。

三、非政府组织监管的协同优化

（一）更新理念，树立协同监管意识

非政府组织监管的有效性来源于监管的协同，强化各主体的协同监管意识，树立各主体对协同监管的认同与积极性，解决法治监管下的协同监管的意愿问题。政府应站在推进国家治理体系和治理能力现代化的高度充分认识非政府组织的主体地位，明确非政府组织自主治理的重要性，监管的目标在于借助监管制度的激励和约束功能，推动非政府组织的健康发展。因此，需要树立“适当监管”的理念，破除在非政府组织监管领域的政府神话，要在权责对等的基础上设定监管职责合理分工，实现政府部门的监管协同，并充分发挥多元主体监管的协同效应。通过协同监管意识的教育、制度效应和协同监管的行为培育协同意识，提高政府部门与多元主体对协同监管的认同，增强政府部门与多元主体开展协同监管的积极性和主动性，汇聚协同监管的力量。

（二）完善非政府组织协同监管的法律体系

法律位阶低的行政法规对非政府组织监管的效力毕竟有限，为了确保监管的有效性，需要整体设计，完善非政府组织监管的法律体系，应着力解决现有法规体系的碎片化、可操作性低、规范性差的问题。应制定一部统一的非政府组织法，提高规范非政府组织行为的相关法律法规的权威性和约束力。应秉承宪法精神，以基本法的形式明确规定非政府组织的法律地位。应确立公益财产保护和禁止分红的原则，应通过明确的法律规范阻止任何个人或团体从非政府组织的运营中获得不正当的利益。法律的重心应该是确定非政府组织的行为边界，并提供不同违法行为的不同处罚的明确的信息。为强化对非政府组织行为的监管，须尽快完成税收领域的专门立法。应赋予包括捐赠者在内的公众监管的权利，并从法律上确定公众监管权利的保障途径。明确规定监管机构间的监管权限和职责划分，明晰规定政府监管权力的边界。根据法制的平衡精神，在强化非政府组织的法律责任的同时，政府监管的责任须同步强化，因此需要引入非政府组织监管的司法救济机制，运用司法的权威保障在监管运行中各主客体的合法权利，限制政府监管权力的自由裁量空间，从而为监管者和被监管者确立公平的游戏规则，奠定协同监管的制度基础。

（三）优化协同监管的制度结构

1. 改革登记制度

非政府组织双重监管体制的弊端已广为学界和业界所诟病，需要将双重监管体制的改革进行到底[14]。登记制度改革应推动政府监管理念的改变和监管效能的全面提升，有必要解除登记制与非政府组织合法性的绑定，而不是简单地通过双轨制来解决非政府组织门槛高登记难的问题。将登记与非政府组织的合法性分离，在实体法上承认非法人社团的合法性和法律地位具有三方面的意义。一是实现了非政府组织法与宪法的无缝对接，组织的行为决定组织在法律上的合法性，法律要追究的是违法行为。二是有助于实现政府监管从重登记向日常监管的转移，有助于有效处置法人和非法人社团的违法行为。三是使监管聚焦于法人，特别是享受减免税待遇的法人，有助于政府监管资源的合理配置，同时为充分发挥多元主体的监管作用创造空间，提升协同监管效能。登记为法人的组织得以享受减免税优惠和其他优惠待遇，但必须接受从登记到淘汰、从年检到税收监管、从信息公开到评估的全过程立体式监管。分类监管的分类依据应该是公益的程度、资产规模、优惠待遇的力度。此外，基于非政府组织健康发展的需要，合理设置登记的门槛与登记的程序与手续。最后，合理配置登记与登记后日常监管的职权与职责，以实现登记制度和其他监管制度的有效协同。

2. 完善年检制度

鉴于年检的形式化趋势，部分学者主张用年报制度取代年检制度。诚然，年报制度作为一种主动信息公开制度，能增强监管的柔性，能够促进非政府组织的自律与共治[17-18]，但不足以成为取代年检制度的理由。理论和现实表明，如果缺乏有效的年检制度和强制性信息公开制度，年报的信息质量和年报的制度化无法得到保障，强制性的年检制度与主动的年报制度是互补和协同关系而非替代关系。为发挥年检的激励与约束功能，有必要规范年检的内容，年检的内容应该和强制信息公开的内容一致，年检报告书的内容须简明扼要且符合准确、完整与充分的原则，年检信息和年检结论信息一并公开并方便公众长期查询。由于非政府组织有公益和互益之分，亦存在资产和收入规模之别，可分类按规范的格式设计年检表格。明确规定年检程序，明确年检的职责和职责分工。年检的职责可统一交由登记管理机关，但必须调整现有机构的人员配置和资源配置，确保其监管能力与监管责任相匹配。亦可选择专门的监管部门，但必须明晰部门之间的职责分工以及程序要求。年检涉及免税资格和捐赠者税前扣除资格的确认和延续，税收监管应纳入年检的视野。值得一提的是无论业务主管单位在登记和日常环节的隐退，均不意味着其完全放弃其监管权，它和相关业务主管部门（教育、卫生、税务、公安、安全、司法等等部门）依然根据其职权实施必要的监管，关键是政府部门的监管需要法律的明确授权。无论是行政强制措施、行政处罚还是行政指导等行政行为，都需要纳入整个法律框架之中来设置。[14]

3. 优化税收监管

政府购买服务、转移政府部分职能在非政府组织整体活力不足的情况不失为有效的嵌入式监管策略，但从长远看需要通过有效的税收监管来拓宽协同监管的视野，发挥税收监管的常态化激励与约束功能。为此，建议建立合理的免税资格核准制度，免税组织需满足宗旨的非营利性、资产公共性、法人资格、不进行剩余（利润）的分配（分红）、高层管理人员薪酬控制在行业平均水平的一定幅度内。[13]区分相关商业活动和无关商业活动，仅给予相关商业活动税收优惠。完善税收优惠政策，明晰征收与减免的界限，优化捐赠税收政策，鼓励对公益类非政府组织的捐赠行为。合理配置税收监管机构和税收监管资源。在目前税收监管职责分工尚未明晰的情况下，应通过沟通和协商等方式加强登记管理部门和税务部门的协同合作。

4. 确立淘汰制度

首先，简化主动注销程序，明确非政府组织退出时财产处置流程及清算组的职权和责任。以明確的法律规范禁止侵占或损害非政府组织财产，维护各方的合法权益。在退出环节上贯彻公共财产保护原则，其实质是实现对非政府组织的全过程监管，确保组织行为始终保持与组织章程的一致性。非营利法人登记的条件之一是章程中明确的分红限制与不得以任何形式为任何个人和团体谋取不正当利益的规定。在法律确保组织章程合法性和组织行为合符章程规定的前提下，基于意思自治的原则，非政府组织基于已完成宗旨，或者基于其他自身原因需要解散、分立或合并的，登记管理机关应以简便的形式消灭其合法主体资格的，并向社会公开。其次，建议废弃撤销制，统一将注销作为非政府组织退出的通道。明确强制注销的依据，合理设置注销的程序和手续，强制注销的结果、处置与依据均属于强制信息公开的内容，实现淘汰制与其他监管制度的协同。第三，明确淘汰环节上的监管职责分工，建立政府各部门间的信息共享与沟通协调机制，提高监管在淘汰环节上的协同性和有效性。

5. 强化信息公开

首先，明确信息公开的内容，根据组织的公益性与互益性，组织规模的差异性，可建立分类信息公开制度，体现信息公开内容要求的差异性。对于互益类非政府组织，信息公开内容要求简单，对于公益类组织，信息公开内容必须提出更高的要求。小型公益组织信息公开的内容可相对简单，对于大型公益组织则必须以规范的格式与程序公开全面而周密的信息。组织的重大活动，如登记、变更、注销必须纳入强制信息公开的范畴，年检的内容与信息公开的内容一致。其次，统一信息公开的质量要求，对于所有强制公开的信息和自主公开的信息，都必须遵循真实、准确、及时和完整的原则。通过信息公开和信息共享实现非政府组织的协同监管。第三，明确非政府组织违反信息公开法律要求应承担的法律责任。当非政府组织违反强制信息公开要求没有公开信息，或公开的信息缺乏真实性、完整性、准确性或者及时性，组织及相关人员必须承担相应法律责任。为了加大信息公开的造假成本，可考虑修改刑法，对严重违反信息公开义务的组织和相关人员追究刑事责任。

6. 构建第三方评估制度

建议尽快实现制度转换，建立真正的第三方评估制度。这涉及以下几个方面的思量：第一，第三方的定位。第三方应该定位于具有法人资格的公益类非政府组织，同时是规范性专业性提供评估服务的评估机构。第三方的生命力源自其评估的客观性、公正性和有效性，因此必须接受比一般公益法人更严格和更广泛的监管，承担更广泛的信息公开的义务。第三方必须是值得信赖的且具有非政府组织评估的专业知识和能力的独立机构，它应当且必须对评估结果负责，因而第三方在法律框架下独立自主地组建评估团队开展评估工作至关重要。第二，评估过程的透明化。从第三方的选择、评估标准与指标体系、评估方法、评估程序到评估结论都应该在阳光下进行。第三，评估的准确性。评估需要信息来揭示非政府组织的运行状态，同时评估得出的结论又构成了新的信息。评估信息在评估活动中发挥着至关重要的作用[19]。评估结论赖以形成的信息必须是准确的、有效的、可靠的、系统化的定量与定性信息，必须合理设计评估程序来采集、甄别信息，防止信息被污染，基于可靠的评估信息做出科学、客观、公正、合理的评判。结论形成后还需要对评估本身的质量进行评估以确保评估的准确性。可以期望第三方评估不仅有助于释放政府监管的能量，提升政府监管的能力，而且通过与信息公开制度的契合，成为实现柔性化多元监管与刚性化政府监管协同的主要途径。

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责任编辑：詹花秀